立案登記制實(shí)施后行政審判的應(yīng)對(duì)及探索

摘 要：立案登記制施行后，人民法院收案數(shù)量大幅增加，行政案件更是呈現(xiàn)“井噴”之勢(shì)，人民法院“案多人少”矛盾更為尖銳。起訴人不理性訴訟、濫用訴權(quán)、惡意訴訟導(dǎo)致審判資源配置失衡，案件質(zhì)效下降，法律人才缺失，法官離職，影響了法院的辦案質(zhì)量和效率，危及司法權(quán)威。人民法院需依托司法改革、合理配置審判資源、完善審判管理機(jī)制、調(diào)整審判組織結(jié)構(gòu)、完善訴調(diào)對(duì)接機(jī)制、探索多元化糾紛解決機(jī)制，以及強(qiáng)化法官隊(duì)伍建設(shè)、建立法官職業(yè)保障機(jī)制，以促進(jìn)行政審判工作在立案登記制度下公平公正、高效高質(zhì)地進(jìn)行。

關(guān)鍵詞：立案登記制；改革；應(yīng)對(duì)；探索

一、立案登記制改革的背景及要求

2015年2月4日，《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)民事訴訟法>的解釋》開始施行；2015年4月1日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見(jiàn)》。與此相應(yīng)，最高人民法院在2015年4月15日印發(fā)上述《意見(jiàn)》，改革人民法院案件受理制度。2015年5月1日，新修訂的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》正式施行，《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》與新法同步實(shí)施。

二、立案登記制實(shí)施后行政審判現(xiàn)狀

廣西壯族自治區(qū)H市屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的老少邊山窮地區(qū)，在案件的受理、審結(jié)數(shù)量上相對(duì)較少的市。同時(shí)，該市法院轄區(qū)內(nèi)十一個(gè)基層人民法院，是管轄范圍內(nèi)基層人民法院相對(duì)較多的中級(jí)法院。由于地處山區(qū)，各類行政案件相對(duì)較少，其中以土地山林權(quán)屬糾紛、行政確認(rèn)等案件較為多發(fā)。立案登記制實(shí)施后，該市行政審判發(fā)生相應(yīng)變化。

（一）立案登記制實(shí)施前后行政案件的收案數(shù)量對(duì)比

（1）立案登記制實(shí)施前廣西法院行政案件收案情況。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年至2015年上半年，廣西各級(jí)法院共受理一審、二審、再審行政案件23342件，2013年和2014年收案量均止跌回升，2013年一審收案2292件，2014年一審收案3271件。

（2）立案登記制實(shí)施當(dāng)月行政案件收案數(shù)量對(duì)比情況。立案登記制實(shí)施當(dāng)月，廣西三級(jí)法院該月行政案件登記立案1109件，同比增長(zhǎng)99.1%；H市兩級(jí)法院該月行政案件登記立案67件，同比增長(zhǎng)272%，呈現(xiàn)大幅增長(zhǎng)。

（3）立案登記制實(shí)施前后廣西法院及H市行政案收案數(shù)量對(duì)比情況。廣西法院2014年新收行政案6050件；2015年新收10468件；2016年新收15052件；2017年新收16749件；H市法院2014年新收行政案205件；2015年新收386件； 2016年新收322件；2017年新收285件。

（二）現(xiàn)有行政審判力量

行政審判工作人員的配備在法院內(nèi)部一直以來(lái)都存在嚴(yán)重不足的狀況，行政審判資源配置不均衡。在立案登記制實(shí)施后，案件數(shù)量大幅提高，審判人員卻未相應(yīng)增加，“案多人少”的矛盾更加突顯。目前H市法院行政庭共計(jì)8人，審判員和代理審判員6人，書記員2人；該市11個(gè)基層人民法院行政庭共34人，審判員和代理審判員26人，書記員和聘用書記員8人。除中級(jí)法院外僅有3個(gè)基層法院的行政庭配備有完整的合議庭成員，行政審判人員大量缺乏，“一人庭”、“二人庭”現(xiàn)象普遍。2014年H市行政法官人均收案數(shù)22件，基層法院人均收案數(shù)19件，中級(jí)法院人均收案數(shù)34件；立案登記制實(shí)施后，2015年H市行政法官人均收案數(shù)20件，其中基層法院人均收案數(shù)降為10件，中級(jí)法院人均收案數(shù)則升為64件，19%占比的中級(jí)法院行政法官要審理全市59%的行政案件，基層法院81%占比的行政法官卻僅審理全市41%的案件。大量行政案件堆積在中級(jí)法院，比例嚴(yán)重失衡，審判壓力幾乎超過(guò)審判工作極限。

三、立案登記制實(shí)施后行政審判中出現(xiàn)的問(wèn)題及其成因

立案登記制實(shí)施后，訴訟門檻降低，大量矛盾糾紛以訴訟形式涌入法院，而法院的審判資源配置、審判管理機(jī)制卻未得到與之相適應(yīng)的發(fā)展，引發(fā)大量新問(wèn)題的出現(xiàn)。

（一）惡意訴訟、濫訴等現(xiàn)象引發(fā)大量案件涌入法院

立案登記制改革施行后，各種“奇葩訴訟”隨之而來(lái)，不理性訴訟、虛假訴訟、惡意訴訟、無(wú)理纏訴等濫用訴權(quán)行為的案件不斷增多。在這類案件中起訴人通過(guò)濫用訴權(quán)甚至惡意訴訟，除了意欲對(duì)被訴行政機(jī)關(guān)甚至人民政府泄憤外，有的還帶有報(bào)復(fù)社會(huì)的心態(tài)，對(duì)司法和糾紛的解決效益以及法律效果、社會(huì)效果等往往棄之不顧。同時(shí)，這類案件往往因?yàn)樵V訟主體人數(shù)眾多，容易形成群體性訴訟，引發(fā)群體性上訪；又或者就同一或同類案件分別提起訴訟，造成案件數(shù)量眾多；還有因?yàn)閷?duì)行政機(jī)關(guān)和人民政府的行政行為不滿，裹挾著泄憤、報(bào)復(fù)、施壓等動(dòng)機(jī)恣意窮盡救濟(jì)程序，提出各種訴訟理由，提起行政復(fù)議和行政訴訟。

（二）審判資源配置失衡，加劇了案件數(shù)量和審判資源之間的矛盾

1.提級(jí)管轄導(dǎo)致案件比例失衡

新《行政訴訟法》修改后，因?qū)h級(jí)以上人民政府作出的行政行為提起行政訴訟的案件明確規(guī)定由中級(jí)人民法院管轄，兩級(jí)法院的收案比例有了較大變化。提級(jí)管轄可以有效減少行政權(quán)力對(duì)行政審判的干預(yù)，統(tǒng)一裁判尺度，加大審級(jí)監(jiān)督力度，強(qiáng)化高級(jí)法院對(duì)全省行政案件的主導(dǎo)權(quán)，但也使得中級(jí)法院和高級(jí)法院的一、二審案件增多，工作量增大，法院人員結(jié)構(gòu)與案件比例的失衡成為突出矛盾。

2.立案力量不足，沒(méi)有高效的案件入口控制機(jī)制

根據(jù)新《行政訴訟法》所規(guī)定的四個(gè)起訴條件，立案庭工作人員在接收案件材料后除要做好一般性審查工作，還要對(duì)當(dāng)事人就訴訟風(fēng)險(xiǎn)、訴訟時(shí)效、案件管轄等問(wèn)題進(jìn)行釋明，防止當(dāng)事人訴累，也預(yù)防濫訴行為浪費(fèi)司法資源。而各級(jí)法院行政審判法官所占法官數(shù)量的比例相對(duì)較少，有行政審判工作經(jīng)驗(yàn)的法官很難充實(shí)到立案窗口，加上訴訟服務(wù)中心改革后現(xiàn)有立案庭工作人員也存在嚴(yán)重不足的情形，經(jīng)驗(yàn)豐富、能高效、快捷地對(duì)行政案件進(jìn)行立案審查的立案法官有限，導(dǎo)致缺乏高效的案件入口控制機(jī)制。

3.法院內(nèi)部審判業(yè)務(wù)部門與行政綜合部門之間人員配置失衡

在法院一些資深、優(yōu)秀的法官被配置在行政綜合部門或行政管理部門，導(dǎo)致審判業(yè)務(wù)部門力量不足。另一方面，受到法院內(nèi)部一直以來(lái)存在的法官、庭領(lǐng)導(dǎo)輪崗制度影響，導(dǎo)致專家型法官難以培養(yǎng)、法官隊(duì)伍難以精英化。再者，審判業(yè)務(wù)與審判事務(wù)工作之間分工不明，很多法官除了審理案件外仍需忙于其他各種審判事務(wù)性工作，消耗了大量的時(shí)間和精力，影響了案件審理的效率和質(zhì)量。

（三）案件大量增加導(dǎo)致案件質(zhì)效有下降趨勢(shì)，引發(fā)更多信訪問(wèn)題

行政法官在審理行政案件時(shí)需要耗費(fèi)大量的時(shí)間和精力，但是由于案件審理期限的制約，面對(duì)案件的大量增長(zhǎng)，很難做到每個(gè)案件的每個(gè)事實(shí)和每份證據(jù)都能核實(shí)和清楚無(wú)誤地認(rèn)定、確認(rèn)，在要求結(jié)案率和相對(duì)較高的審判效率的同時(shí)，難免對(duì)案件的審判質(zhì)量造成一定影響。同時(shí)，受案范圍的擴(kuò)大、新類型案件的增多，對(duì)民事糾紛的一并審查等因素共同導(dǎo)致案件審判質(zhì)量有下降趨勢(shì)，使當(dāng)事人的糾紛和矛盾在一定程度上沒(méi)有得到很好地解決，訴訟目的沒(méi)有得到滿足或者未達(dá)到理想的訴訟效果，這些問(wèn)題又引發(fā)新的信訪案件，案結(jié)事未了。當(dāng)事人經(jīng)過(guò)一審、二審、再審程序后仍不能服判息訴，不斷上訪、信訪甚至鬧訪。

（四）法官審案受到行政管理影響和制約

法官職業(yè)門檻高，人民法院“招人難”；法官待遇低、“晉級(jí)難”；社會(huì)壓力大、職業(yè)危險(xiǎn)性大。這些問(wèn)題造成了法院法律人才缺失，大量法官離職，法院面臨“留人難”的境界。在立案登記制實(shí)施后，行政法官面臨的更多問(wèn)題則是審理案件仍然受到行政管理的影響和制約。在當(dāng)前我國(guó)的司法體制下，法官辦案仍遭受著來(lái)自外部和內(nèi)部權(quán)力的干擾。首先，法院的人員編制、物力、財(cái)力受到地方行政的制約。其次，案件的決定權(quán)和主導(dǎo)不是案件承辦法官能夠獨(dú)立決定的，往往涉及到政府部門、黨委、行政機(jī)關(guān)等，牽涉到行政權(quán)力，很多時(shí)候?qū)π姓讣膶徖砗团袥Q不僅要考慮法律效果還需要考慮社會(huì)效果和后續(xù)影響。再次，法官無(wú)法獨(dú)立決定案件的審理結(jié)果，卻仍要為裁判結(jié)果承擔(dān)全部責(zé)任。法官在職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制的出臺(tái)，使得一些有責(zé)任感的法官感到恐慌和壓抑，深怕一個(gè)不小心就會(huì)被認(rèn)定為辦錯(cuò)案，使得法官心理落差大，嚴(yán)重缺乏職業(yè)尊榮感和成就感。此外，我國(guó)現(xiàn)有的上訪制度，也使得法院處于被動(dòng)地位，行政案件的裁判、執(zhí)行往往涉及到行政機(jī)關(guān)和地方政府，判決的執(zhí)行效果和力度也受到行政權(quán)力的干涉甚至是干擾，很多判決的強(qiáng)制力、執(zhí)行力大打折扣。法院的裁判文書不僅受到法律的監(jiān)督、社會(huì)的監(jiān)督，更多的還有行政監(jiān)督。人大、政法委、紀(jì)檢監(jiān)察等部門都可以督辦法院案件，給法官的工作增添了各種無(wú)形枷鎖。

四、立案登記制實(shí)施后行政審判的應(yīng)對(duì)及策略探索

（一）建立健全懲治機(jī)制，遏制濫訴、惡意訴訟等行為

對(duì)于濫訴的防止，世界各國(guó)均有自己的制裁方式。相對(duì)應(yīng)的，我國(guó)法院也應(yīng)建立健全的對(duì)不理性起訴、濫用訴權(quán)、虛假訴訟、惡意訴訟、無(wú)理纏訴行為的懲治機(jī)制。起訴人應(yīng)對(duì)自身的起訴行為負(fù)責(zé)，對(duì)濫用訴權(quán)、起訴不合法的，應(yīng)承擔(dān)不利的法律后果。但是對(duì)濫訴的認(rèn)定人民法院亦應(yīng)謹(jǐn)慎和負(fù)責(zé)，除了形式上的起訴次數(shù)外，還可以從起訴人訴訟目的是否正當(dāng)進(jìn)行審查，對(duì)其所提起的訴訟是否缺乏訴訟利益或者是否有悖誠(chéng)信原則等幾個(gè)方面進(jìn)行審查。

（二）合理配置審判資源、對(duì)行政審判組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整

1.建立健全的訴訟服務(wù)中心配套設(shè)施，充分發(fā)揮訴訟服務(wù)中心的作用，優(yōu)化審判力量，為行政審判工作搭建平臺(tái)

訴訟服務(wù)中心的建設(shè)就是要強(qiáng)化法院的服務(wù)理念，立案登記制改革條件下的訴訟服務(wù)中心更是要強(qiáng)調(diào)立案的服務(wù)性而非權(quán)力性，堅(jiān)持為人民群眾提供優(yōu)質(zhì)、便捷的立案服務(wù)，為訴訟當(dāng)事人行使訴權(quán)提供便利、優(yōu)化的立案服務(wù)。第一，大力推行網(wǎng)上立案、預(yù)約立案，實(shí)現(xiàn)公開、便捷立案；加強(qiáng)訴訟服務(wù)中心的信息化建設(shè)。第二，積極有效地應(yīng)用法院內(nèi)部信息網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)，通過(guò)立案信息對(duì)數(shù)據(jù)庫(kù)內(nèi)容進(jìn)行擴(kuò)充，排查當(dāng)事人是否存在重復(fù)起訴，有效地獲悉案件是否在其他法院存在重復(fù)立案的信息。第三，在立案登記制條件下，配合當(dāng)前的法官員額制改革，將立案庭的訴前調(diào)解工作交由司法輔助人員完成，充分調(diào)動(dòng)司法輔助人員的積極性，確保高素質(zhì)司法輔助人員充實(shí)到審判一線，避免案件數(shù)量激增對(duì)有限的入額法官造成工作壓力，更好地促進(jìn)法官員額制改革的實(shí)施。

2.對(duì)行政審判組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整

配置完備的行政審判合議庭，充實(shí)行政審判力量；加強(qiáng)上下級(jí)法院的指導(dǎo)和溝通，嚴(yán)格規(guī)定行政審判程序和審理模式；加強(qiáng)對(duì)基層行政法官的專業(yè)培訓(xùn)和鍛煉；加強(qiáng)審判部門的中心地位，盡可能把法官安排到審判執(zhí)行工作崗位。同時(shí)，盡量減輕法官的事務(wù)性工作。并在立案窗口、信訪窗口配備高素質(zhì)的法官?gòu)氖滦姓浮⑸暝V、信訪復(fù)查工作，強(qiáng)化行政立案、申訴審查力量，不能以法官員額制改革為由不給信訪、申訴復(fù)查部門配備法官。從法院內(nèi)部大幅增加審判力量和提高審判效率。

（三）與司法改革同行，逐步完善審判管理機(jī)制

1.對(duì)行政審判工作機(jī)制進(jìn)行改革，確立科學(xué)的案件分流機(jī)制，提高審判效率

依托訴訟服務(wù)中心的改革，借助網(wǎng)上立案、網(wǎng)上分流等信息化手段，提高立案效率。在立案窗口安排專門的法官對(duì)已登記立案的行政案件進(jìn)行篩查、審核、分流，將可能存在不符合起訴條件、濫訴、重復(fù)訴訟的案件，以及不具有審理可能性和必要的案件，在立案庭直接裁定不予立案、駁回起訴。對(duì)小額或者簡(jiǎn)單訴訟的案件，針對(duì)其爭(zhēng)議不大、相對(duì)簡(jiǎn)單、有可能達(dá)成和解、調(diào)解的特征，通過(guò)簡(jiǎn)易程序或者調(diào)解結(jié)案；直接予以駁回；對(duì)當(dāng)事人爭(zhēng)議較大的案件，相對(duì)復(fù)雜的案件，或者經(jīng)審查認(rèn)為具有審理價(jià)值的案件也可以直接進(jìn)入普通程序?qū)徖?，如已?jīng)適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼膽?yīng)轉(zhuǎn)為普通程序?qū)徖怼?/p>

2.積極構(gòu)建審前程序

案件受理后可以在訴訟服務(wù)中心完成送達(dá)、保全、先予執(zhí)行和審前調(diào)解等程序及工作。由立案庭的法官或者法官助理主持庭前證據(jù)交換或者庭前會(huì)議，做好庭審前各項(xiàng)準(zhǔn)備工作和審查工作，完成案件爭(zhēng)議焦點(diǎn)的歸納和庭審前的所有程序性審查，部分案件還可以對(duì)被訴行政機(jī)關(guān)提供的證據(jù)進(jìn)行庭前審查。審前程序還應(yīng)當(dāng)包括審前調(diào)解，在立案登記前可以通過(guò)人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解等方式解決糾紛、化解矛盾。如達(dá)成調(diào)解協(xié)議，由法院予以認(rèn)可，并出具調(diào)解書后直接結(jié)案；如無(wú)法達(dá)成調(diào)解協(xié)議的，則轉(zhuǎn)入審判業(yè)務(wù)庭進(jìn)行審理。

3.在行政審判中引入調(diào)解制度

借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上在行政審判中引入調(diào)解制度。在合法以及各方當(dāng)事人自愿的基礎(chǔ)下，在不損害國(guó)家、集體、他人利益的前提下，對(duì)調(diào)解的啟動(dòng)、過(guò)程、審限作出嚴(yán)格的制度限制，在行政審判中適用調(diào)解制度。但同時(shí)，也應(yīng)意識(shí)到在調(diào)解程序和調(diào)解結(jié)果等方面的規(guī)定和制度仍然缺乏科學(xué)性、嚴(yán)密性、可救濟(jì)性，仍需在立法層面對(duì)我國(guó)行政訴訟調(diào)解制度加以規(guī)范，使之能更科學(xué)地運(yùn)用到審判實(shí)踐中。

（四）大力探索訴訟與非訴訟相銜接的糾紛解決機(jī)制，建立健全多元化糾紛解決機(jī)制

1.引導(dǎo)訴訟當(dāng)事人樹立誠(chéng)信的訴訟觀，大力探索訴訟與非訴訟相銜接的訴調(diào)對(duì)接機(jī)制

進(jìn)一步完善非訴方式解決糾紛制度可以擴(kuò)大矛盾糾紛的化解渠道，避免當(dāng)事人過(guò)度使用訴訟，以達(dá)到更好的社會(huì)效果。第一，強(qiáng)化法制宣傳，通過(guò)多種形式，將人民法院受理案件的條件、范圍等相關(guān)法律知識(shí)傳播到基層，引導(dǎo)人民正確理解立案登記制，依法理性表達(dá)訴求。第二，通過(guò)輿論引導(dǎo)人民群眾樹立正確、理性的訴訟觀，訴訟并非毫無(wú)限制，也不是所有的糾紛和矛盾都能通過(guò)訴訟途徑解決。第三，建立健全的訴調(diào)對(duì)接機(jī)制。人民調(diào)解委員會(huì)、民間仲裁機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)等機(jī)構(gòu)和組織在處理不同行業(yè)、不同專業(yè)和領(lǐng)域的糾紛化解方面也具有重要作用，并得到社會(huì)的廣泛認(rèn)可。將訴調(diào)對(duì)接機(jī)制積極地融入訴訟服務(wù)中心建設(shè)中，通過(guò)整合對(duì)接與服務(wù)功能，為人民群眾提供材料收轉(zhuǎn)、法律咨詢、訴調(diào)銜接、判后答疑等“一站式”服務(wù)。如律師調(diào)解室、交通事故糾紛調(diào)解室等。當(dāng)事人選擇非訴訟調(diào)解的，人民法院應(yīng)暫緩立案；當(dāng)事人不同意選擇非訴訟調(diào)解的，或者經(jīng)非訴訟調(diào)解未達(dá)成協(xié)議，堅(jiān)持向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)立案。

2.健全多元化糾紛解決機(jī)制

人民法院一定要緊緊依靠黨委和政府，積極協(xié)調(diào)和溝通、共同做好對(duì)矛盾糾紛的化解工作。在法院內(nèi)部、檢察部門、政府部門、人大、政法委等形成統(tǒng)一的司法監(jiān)督體系，盡可能把影響社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)降到最低，聯(lián)動(dòng)司法，維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。逐步形成“黨政主導(dǎo)各方推進(jìn)，解紛網(wǎng)絡(luò)全面覆蓋，司法推動(dòng)科技助力，輔分調(diào)審有序化解”局面。

（五）加強(qiáng)行政法官隊(duì)伍建設(shè)、補(bǔ)充審判力量，建立法官職業(yè)保障機(jī)制

1.大力加強(qiáng)行政法官隊(duì)伍建設(shè)，擴(kuò)大法官入選渠道，引入優(yōu)秀的法律人才

員額制改革后應(yīng)更科學(xué)和系統(tǒng)地對(duì)行政法官職級(jí)的晉升進(jìn)行規(guī)范，配備給行政法官相應(yīng)的法官助理、司法輔助人員，形成專業(yè)化、精英化的審判團(tuán)隊(duì)。同時(shí)，改革法院的績(jī)效考評(píng)機(jī)制和涉訴信訪考核機(jī)制，做到獎(jiǎng)懲分明。

2.完善地方黨委政府、行政機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)審判活動(dòng)、插手具體案件處理記錄和懲戒機(jī)制

對(duì)黨委、政法委、行政機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部等違法干預(yù)行政審判活動(dòng)、插手具體案件處理進(jìn)行通報(bào)制度，并由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和部門對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部違法干預(yù)審判活動(dòng)追究責(zé)任。

3.建立完善的法官依法履職保障機(jī)制

對(duì)案件當(dāng)事人、信訪人、申訴人不按照法律、法規(guī)規(guī)定的程序依法反應(yīng)訴求、提起訴訟、上訪、信訪的，并對(duì)法官依法履職行為進(jìn)行人身攻擊、侮辱、誹謗的，視其情節(jié)輕重依照《民事訴訟法》《信訪條例》《刑事訴訟法》給予追究相關(guān)法律責(zé)任。同時(shí)，在法院內(nèi)部應(yīng)建立相應(yīng)的法官依法履職保障機(jī)制，維護(hù)法官的尊嚴(yán)，維護(hù)法律的尊嚴(yán)，維護(hù)司法的權(quán)威。

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作者簡(jiǎn)介：

覃春燕，廣西師范大學(xué)法學(xué)院2016級(jí)在職研究生，研究方向：法學(xué)。