規(guī)劃、劃界、分區(qū)，利益如何劃分？
——解讀《建立國家公園體制總體方案》之六

蘇 楊

國家公園體制的第一個特點就是統(tǒng)一，這個統(tǒng)一從管理機構角度而言就是“兩個統(tǒng)一行使”——來自習近平總書記對三江源國家公園的講話：“……在超過12萬平方公里的三江源地區(qū)開展全新體制的國家公園試點，努力為改變‘九龍治水’，實現‘兩個統(tǒng)一行使’闖出一條路子，體現了改革和擔當精神”。根據《生態(tài)文明體制改革總體方案》，在生態(tài)文明八項基礎制度中，自然資源資產管理是第一項、是基礎，另一個就是國土空間用途管制（包括建立國土空間開發(fā)保護制度、建立空間規(guī)劃體系等）。《建立國家公園體制總體方案》（以下簡稱《總體方案》）開篇就體現了這一點，明確國家公園“屬于全國主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域，納入全國生態(tài)保護紅線區(qū)域管控范圍”。不管“屬于”還是“納入”，首先需要明確邊界范圍、形成空間規(guī)劃，才可能形成對國家公園范圍的國土空間用途管制。因此，在進行完體制設計、明確了“權、錢”制度安排后，做好國家公園的具體工作需要從規(guī)劃、劃界、分區(qū)開始。

蘇楊，環(huán)境科學博士?，F任國務院發(fā)展研究中心研究員，《管理世界》雜志社副總編輯。主要專注于人口、資源、環(huán)境政策的研究。

這方面的最新動態(tài)是：今年機構改革后，國家的空間規(guī)劃職能全部劃入自然資源部，其國土空間用途管制和規(guī)劃職責分別由兩個司局承擔。而其中自然保護地的規(guī)劃，又成為自然資源部下屬的國家林業(yè)和草原局的專屬職責（“擬訂各類自然保護地規(guī)劃和相關國家標準。負責國家公園設立、規(guī)劃、建設和特許經營等工作，負責中央政府直接行使所有權的國家公園等自然保護地的自然資源資產管理和國土空間用途管制”）?！叭ǚ桨浮泵鞔_將過去多方插手、疊床架屋的空間規(guī)劃職能統(tǒng)一到一個機構，但確定邊界和分區(qū)施策的規(guī)劃，其制定和實施在地方仍是難題，這是因為——

邊界就是利益，規(guī)劃就是規(guī)則

《總體方案》在國家公園的定義中所述的國家公園的特征之一是“國家批準設立并主導管理，邊界清晰”，這個邊界有賴總體規(guī)劃劃定。國家公園總體規(guī)劃，實際上不僅會劃出邊界，還會劃出利益結構、指明發(fā)展方式——如果規(guī)劃做得好的話。一般而言，總體規(guī)劃應提出國家公園的基本原則、功能定位、管理目標、范圍分區(qū)，還要將自然資源確權和被整合的管理機構的財產人員核查工作的成果包括在內。在體制沒有成熟前，目前的國家公園總體規(guī)劃都還專門強調了體制機制創(chuàng)新的內容。

這樣的規(guī)劃，既從空間和職能上明確了利益結構（如國家公園內就必須“實行最嚴格的保護”、不同功能分區(qū)有不同的禁止事項），也明確了相關各方在管理國家公園和處理與國家公園管理機構關系時的規(guī)則。而且，這個規(guī)劃不是在一張白紙上創(chuàng)作，是在目標導向（《總體方案》等中央文件的規(guī)定）和問題導向（解決現實存在的問題）下為了國家利益的重整山河的藍圖和計劃。因此，國家公園的總體規(guī)劃對管理機構和相關地方政府、社區(qū)以及已經在這個范圍內有經營行為的企業(yè)來說非常重要——不僅“圈地盤”而且“動奶酪”，制定這樣的規(guī)劃當然非常困難。

這種困難首先體現在邊界劃分上?！犊傮w方案》對劃界提出了這樣的要求：“確保面積可以維持生態(tài)系統(tǒng)結構、過程、功能的完整性……統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性和周邊經濟社會發(fā)展的需要，合理劃定單個國家公園范圍”。這樣的要求，從學術和政策兩個維度看都是高要求：①學術上看，無論是從保護生物學的角度還是公共管理學角度，完整性都很難在結合行政邊界、土地權屬的情況下精確判定，尤其在主要保護對象是動物的情況下。某個物種的棲息地與其活動方式、所需的活動面積以及自然條件的變化有關，判定其種群在不同季節(jié)完整的活動范圍非常困難（特別是在需要不同學科綜合判定的情況下），且有些物種的活動范圍過大（存在遷徙現象），有些物種（如東北虎）還存在明顯的食物誘導性致使其分布范圍可變甚至可“調”。例如，若以羚牛（參見圖1）為主要保護對象，其冬季在海拔較低處、其他季節(jié)在海拔較高處，海拔較低處往往人口密度較高，很難全部劃成保護區(qū)域。若依羚牛的生活軌跡將相關區(qū)域全部劃為國家公園，則難免產生嚴重的人獸沖突和管理機構與地方政府的沖突。即某個物種全部的棲息地常常超越了某個生態(tài)系統(tǒng)的范圍。②政策上看，還要考慮歷史遺留問題、邊界管理問題、可用資金問題以及與其他政策銜接問題。疏漏了哪一方面，都會導致非議乃至對抗。劃界時要確保面積和范圍可以維持生態(tài)系統(tǒng)結構、過程、功能的完整性，確保全民所有的自然資源資產占主體地位……而制定規(guī)劃的過程中，中央在“權、錢”上的支持大多還沒有到位，在規(guī)劃的劃界中要統(tǒng)籌解決這些問題，的確有點望梅止渴的味道。在中國的行政區(qū)常常依靠分水嶺等清晰的自然界線劃分的傳統(tǒng)中，這些困難很容易被“集成”起來。妥協之下，多數自然保護地即便被劃入國家公園后也仍然不完整：武夷山國家公園體制試點區(qū)就不是一個完整的生態(tài)系統(tǒng)和完整的世界遺產，因為武夷山的最高峰黃崗山正是福建、江西兩省的分界線，在這座界山上，生態(tài)系統(tǒng)幾無二致，目前的分裂管理狀態(tài)自然不和諧（具體可參見《從人地關系視角破解統(tǒng)一管理難題，深化國家公園體制試點》，載于《中國發(fā)展觀察》2018年第15期），甚至還出現過因為一條保護性利用的百米棧道引發(fā)的某省實名舉報鄰省違法（《自然保護區(qū)條例》規(guī)定了“禁止任何人進入自然保護區(qū)的核心區(qū)”，不知道曾在山頂上大興土木的軍人是否算“任何人”）這樣的“鬧劇”（參見圖2、圖3。所幸，武夷山國家公園管理局和江西武夷山國家級自然保護區(qū)管理局剛剛簽訂了對黃崗山的共同保護管理協議，雙方共享對黃崗山的保護權和管理權，在重點時段聯合開展巡護、宣傳、執(zhí)法，這也許能在某種程度上彌補分裂之過）。

圖1 國家一級保護動物羚牛已經在秦嶺造成多起嚴重的人獸沖突

圖 2 武夷山頂峰黃崗山有大量被廢棄的軍事設施（部分已經成為雨燕的筑巢地）

圖3 這條引發(fā)告狀鬧劇的棧道差不到10米未能與原有的路（部隊鋪設）銜接（石碑延長線左側這不到10米的空間屬于福建）

然后體現在利益結構調整上。根據“三定方案”，自然資源部在國土空間用途管制方面有兩個司局，分別是國土空間規(guī)劃局和國土空間用途管制司：“組織擬訂耕地、林地、草地、濕地、海域、海島等國土空間用途轉用政策……承擔報國務院審批的各類土地用途轉用的審核、報批工作”。土地用途轉用，就是調整以地生財的利益結構，而國土空間規(guī)劃出來后，土地用途據此被鎖定，土地就有了“籠子”——不把權力關進籠子，就得把權力想要的東西關進籠子。再具體到國家林草局負責的國家公園規(guī)劃，其會劃分出詳細的范圍和分區(qū)邊界并明確與地方政府、周邊社區(qū)的關系，給出不同分區(qū)的禁止事項和鼓勵方向。對土地來說，明確了邊界，就是明確了利益格局；明確了保護規(guī)劃，也是明確了發(fā)展規(guī)則。這個基礎上，建設好國家公園，只需要吃透規(guī)則、均衡利益。即多方按照規(guī)劃因地制宜地探索出治理結構的細節(jié)，然后以新的利益共同體的方式共抓大保護、共謀綠色發(fā)展。但在新的發(fā)展方式較難形成、國家的支持尚未全部到位的情況下，傳統(tǒng)發(fā)展方式下形成的利益結構中的各方才是現實中的利益共同體，他們很難配合形成可能“革自己的命”的國家公園規(guī)劃。

第三，這樣的困難還體現在缺乏法規(guī)標準上。嚴格說來，目前的規(guī)劃仍然只是試點區(qū)的規(guī)劃，而非真正的國家公園規(guī)劃，對規(guī)劃的內容、方式和效力進行規(guī)定的相關法規(guī)和技術標準（如規(guī)劃技術導則）尚未出臺。所以，在既有國家公園總體規(guī)劃中，思路上的因循性（很多是自然保護區(qū)的蕭規(guī)曹隨，例如核心區(qū)的封閉性管理、對國家公園內產業(yè)的理解等，可參見《國家公園的旅游正道——解讀〈建立國家公園體制總體方案〉之三》，載于《中國發(fā)展觀察》2017年第24期）、內容上的隨意性以及規(guī)劃在效力上的局限性都隨處可見，即便規(guī)格很高、經國務院同意下發(fā)的《三江源國家公園總體規(guī)劃》（發(fā)改社會〔2018〕64號）也不都是規(guī)范的，也還存在勘界落圖試點工作中的難點和問題，如與原有各級各種規(guī)劃如何銜接、與納入國家公園原有保護地如何銜接等，多規(guī)合一還難以全面操作。具體來說，除了《三江源國家公園總體規(guī)劃》，國家公園范圍內還要執(zhí)行主體功能區(qū)規(guī)劃、三江源國家生態(tài)保護綜合試驗區(qū)總體方案、三江源生態(tài)保護和建設二期工程規(guī)劃、自然保護區(qū)規(guī)劃及其他保護地相關規(guī)劃等，也要貫徹落實各級國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設規(guī)劃及相關專項規(guī)劃，規(guī)劃間銜接不充分，各類規(guī)劃的功能區(qū)劃邊界和內涵不盡相同，保護目標、管控措施等因其規(guī)劃性質、行業(yè)管理等原因有所側重。就是說，目前的國家公園總體規(guī)劃，劃界、分區(qū)都還沒有真正全面體現“最嚴格的保護”和綠色發(fā)展兼顧的思路，還存在內容上的缺項和劃界、命名中的不科學之處，也沒有真正融合其他規(guī)劃，管理機構尚未被全面賦予國土空間用途管制的權力，這樣就難以真正體現一個區(qū)域、一個思路、一張藍圖的效力。

這三方面困難，在現實中往往是組合在一起的。因此，哪怕只是基礎性的總體規(guī)劃，其制定過程也大多一波三折，還有像東北虎豹國家公園規(guī)劃等招致多方告狀的（詳見《從人地關系視角破解統(tǒng)一管理難題，深化國家公園體制試點》，載于《中國發(fā)展觀察》2018年第15期）。

當然，國家公園規(guī)劃畢竟意在統(tǒng)一，困難再多，國家公園總體規(guī)劃總是一張向大一統(tǒng)方向進軍的藍圖，多數人對這一點還是有“道路自信”的，疑慮通常限于道路有多“曲折”，尤其是就做個總體規(guī)劃——

劃界能分久必合？

界是劃出來的，有界、有分區(qū)必然就有區(qū)別。國家公園劃界前，支離破碎和“九龍治水”一起構成中國自然保護地的顯著特征，因此“統(tǒng)一”成為國家公園體制試點的首要目標?！犊傮w方案》中明確“按照自然生態(tài)系統(tǒng)整體性、系統(tǒng)性及其內在規(guī)律，對國家公園實行整體保護……交叉重疊、多頭管理的碎片化問題得到有效解決”。設立國家公園體制試點區(qū)后，通過規(guī)劃，一些保護地在范圍上實現了整合（參見圖4的湖南南山國家公園對原有四個保護地的整合和連通）：整合對完整性保護肯定是有好處的，只是這種整合有的太小——不一定按照科學上的完整性來（那不現實，參見圖5黃山—懷玉山區(qū)生物多樣性優(yōu)先區(qū)與錢江源國家公園的面積對比）；有的太大—— 劃的范圍其實就是利益共同體的范圍，人家認為你搞“最嚴格的保護”，我和你不是利益共同體（如武夷山國家公園中的九曲溪上游地帶，圖6中的刷紅部分），對其被劃入，福建有諸多代表在今年的“兩會”上表示反對，武夷山國家公園管理局也有編制《武夷山國家公園體制試點區(qū)范圍優(yōu)化方案》的意向。其實，如果轉變發(fā)展方式，“最嚴格的保護”也可伴生最綠色的發(fā)展，武夷山自然保護區(qū)金駿眉茶葉的發(fā)展經驗已經說明了福建人在嚴格保護的前提下實現綠色發(fā)展是有辦法的（具體可參見《國家公園的旅游正道——解讀〈建立國家公園體制總體方案〉之三》，載于《中國發(fā)展觀察》2017年第24期）。

嚴格說來，目前的國家公園邊界在多數情況下不存在劃得太大的問題，許多地方本來就應該“保護為主”，只是迫于生計被隨意甚至刻意開發(fā)破壞了?，F在有了國家公園體制試點這樣的機會整合起來加強保護，應該被視作亡羊補牢，尤其通過總體規(guī)劃的劃界“畫地為牢”方能牢不可破。還以武夷山為例，九曲溪的上下游之間存在天然的物質流、文化流關聯，且生態(tài)系統(tǒng)的修復本來就是國家公園題中應有之義，僅僅作為價值品牌的世界遺產確定范圍時都要將這樣的區(qū)域劃進去，作為有體制保障的國家公園，怎么能讓這樣的區(qū)域僅僅因為地方利益相關者只從短期經濟利益的角度出發(fā)作出的反對就劃到界外呢？目前的試點工作，已經在整合這樣的區(qū)域上有所進展，原來被劃分出來的小保護區(qū)已經在局部上實現了“分久必合”。即是說，原來的支離破碎，本來就是不合理也難以形成合力的“分”，現在有中央指導和支持了，“統(tǒng)”就是既合理也能有合力的了，大一統(tǒng)在中國歷史上從來都是困難的，對保護地，此時不統(tǒng)，更待何時？

不過，囿于目前的管理體制，劃界后的統(tǒng)一管理很難突破省界，哪怕名義上被劃為一個整體，不同的省域內一定還有不同的管理機構，現實中體現為東北虎豹國家公園管理機構貌合神離、武夷山國家公園省內的貌合神離和省外的“一山兩制”（具體可參見《從人地關系視角破解統(tǒng)一管理難題，深化國家公園體制試點》，載于《中國發(fā)展觀察》2018年第15期）。因此，劃界還要考慮跨界，否則難以突破行政區(qū)劃藩籬、實現對生態(tài)系統(tǒng)的真正完整保護。這方面，錢江源國家公園已經有了若干實質性動作，不僅對跨省統(tǒng)一管理已經形成了研究成果（參見圖7），在跨省統(tǒng)一管理的三個層次（信息共享、資金共享和行動同步）上都邁出了第一步。未來，這三個層次上若能再有進展，國家公園管理機構在跨省上的“兩個統(tǒng)一行使”可能就會有中國國情下超越行政壁壘的替代實現方式。

圖4 南山國家公園整合了原來的四個自然保護地以及其間的連接地帶

圖5 約3.4萬平方公里的黃山—懷玉山區(qū)生物多樣性優(yōu)先區(qū)域與約250平方公里的錢江源國家公園的面積對比

圖6 連接武夷山自然保護區(qū)和風景名勝區(qū)的九曲溪上游地帶（刷紅部分）在生態(tài)和文化上都是武夷山國家公園不可分割的部分

圖7 錢江源國家公園應該實現跨省統(tǒng)一管理的區(qū)域（按照國家發(fā)改委批復文件、基于現場調查劃定的范圍，由上海師范大學高峻團隊完成）

實現了這一點，規(guī)劃、劃界的現實意義才能真正得到體現。也是這一點，反映了規(guī)劃界人士在提到規(guī)劃時常常會強調的——

劃得好還要干得好

過去說規(guī)劃，最常提的調侃是“規(guī)劃規(guī)劃、墻上掛掛”。從《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》施行和《“十一五”規(guī)劃綱要》提出約束性指標開始，國家的規(guī)劃越來越多地具備了“時間表、路線圖、任務書、項目單”的功能，規(guī)劃的指導性和約束性越來越強，這使規(guī)劃“一張藍圖干到底”和“一張藍圖干到地”的可能性越來越高。但真要到地，還得政策法規(guī)支持、“統(tǒng)一行使”到位、審計督察監(jiān)督。

首先是政策法規(guī)支持。這可以錢江源國家公園所在的開化縣為例。開化在多規(guī)合一上走在了全國前列（全國28個多規(guī)合一試點地中向中央匯報的唯一代表），但如何讓規(guī)劃發(fā)揮作用？多規(guī)合一既是生態(tài)文明八項基礎制度的內容之一，也是國土空間用途管制的制度和技術基礎，開化還希望將其拓展為浙江省的大花園發(fā)展戰(zhàn)略的全域引導平臺。開化在全國的唯一性在于多規(guī)合一形成了一張藍圖（區(qū)別于其他試點區(qū)域的多規(guī)融合），但目前這張藍圖（《開化縣空間規(guī)劃》）沒能進入操作層面，因為這需要相關的授權文件：①在縣級政府職能范圍內的相關規(guī)劃和審批，必須基于《開化縣空間規(guī)劃》，必須在多規(guī)合一平臺上審批；②需要上級政府在國土空間用途管制方面審批的相關事項，唯一的空間依據就是這張藍圖。有文件對這兩方面授權后，才能真正體現“一張藍圖干到底”的基礎是“一張藍圖干到地”。這樣的授權其實是有依據的——浙江省政府對《開化縣空間規(guī)劃》的批復中明確了這一點，也是現實需求迫切的——開化全域實現綠色發(fā)展（大花園、國家公園特色小鎮(zhèn)）和高效管理（直接支撐浙江省的“最多跑一次”行政管理改革）及在國家公園工作上實現跨省管理以其為基礎都會明顯提高效率。不過，開化縣相關的事務已有在省內碰壁的現象（詳見《從人地關系視角破解統(tǒng)一管理難題，深化國家公園體制試點》，載于《中國發(fā)展觀察》2018年第15期），所以還需要專門的政策文件支持。

然后是“統(tǒng)一行使”到位。要照一張藍圖干，要有權力有責任。這即是能劃也要能干，國家公園管理機構能夠依據規(guī)劃獲得相應的國土空間用途管制權力，包括相關審批權和資源環(huán)境保護方面的執(zhí)法權。規(guī)劃中要按照自然資源特征和管理目標，明確國家公園區(qū)域內居民的生產生活邊界，合理劃定功能分區(qū)，實行差別化保護管理；規(guī)劃發(fā)布后，重點保護區(qū)域內居民要逐步實施生態(tài)移民搬遷，集體土地在充分征求其所有權人、承包權人意見基礎上，通過合作協議或更全面的保護地役權制度等方式實現國家公園管理機構的統(tǒng)一有效管理。相關配套設施建設要符合國家公園總體規(guī)劃和管理要求，并由國家公園管理機構審批。過去，在中國國情下，我國一些風景名勝區(qū)（如武夷山風景名勝區(qū)）是通過前置審批的方式獲得國土空間用途管制的部分權力的，目前正是依據規(guī)劃獲得全面的用途管制審批權的機遇（如三江源國家公園管理局已基本做到了“統(tǒng)一行使”到位）。

第三是審計督察監(jiān)督。正如生態(tài)文明八項基礎制度中，墊底但具有基礎性地位的是領導干部政績考核和責任追究制度一樣（正如西諺“l(fā)ast but not least”)，規(guī)劃發(fā)布后，是否遵守規(guī)劃劃定的國土空間進行相應的用途管制，相關的“權、錢”如何用，也是關鍵因素，這個要沒有審計和督察介入，是不可能真正得到規(guī)范的。好在原國土資源部的土地督察垂直管理體系完備，機構改革后自然資源部承接了這個體系并在“三定方案”中獲得了更大的依規(guī)督察權力，這使中央自上而下對土地總規(guī)的數量管控和城市總規(guī)的位置管控可望在國家公園范圍內結合起來，規(guī)劃確定、利益結構調整到位后，再想亂來的干部就會明白“人在做、天在看”的確是“天外有天”的。

有了這三方面保障，再提規(guī)劃，我們就可以保證只要劃得好、就能干得好，就能說擼起袖子加油劃、劃好以后加油干了。過去，擼起袖子讓人想起要動手打架，現在，擼起袖子意味著不怕臟累、干最接地氣的活。在規(guī)劃劃界分區(qū)以后，利益范圍和結構就被大致區(qū)分出來。怎么在自己加油干的同時帶動大家加油干，這還需要細化利益結構設計、進行機制創(chuàng)新，爭取使參與者在共享保護成果上人人有份。目前的十一個試點區(qū)中，有兩個的名字（只是名字）被毛主席詩詞提及：長城、武夷山。大家熟稔“不到長城非好漢，屈指行程二萬”，很少聽說“……路隘林深苔滑。今日向何方，直指武夷山下。山下山下，風展紅旗如畫”。其實，中國國家公園之路，從“規(guī)劃劃界分區(qū)”開始，就難免“路隘林深苔滑”。但只要干得好，形成了利益共同體，就有望“山下山下，風展紅旗如畫”，形成生命共同體。規(guī)劃藍圖要干到地，山上山下要形成生命共同體，還得有一系列制度安排，下一篇就專門討論“保護地可以靠地役權來建設生命共同體”。