瑞典發(fā)展公共租賃與合作住宅的經(jīng)驗與啟示

王瑞民 張 鋼

二戰(zhàn)以后，瑞典進(jìn)入穩(wěn)定的工業(yè)化和城市化社會，并躋身于世界上最富裕的國家之一。 強(qiáng)大的工會力量與社會民主主義下高福利制度的施行，使得瑞典成為一個高度發(fā)達(dá)的“合作社會”（corporatist society），反映到其住房制度設(shè)計中，一個顯著特征是“悠久且持續(xù)的公共租賃住房體系”。

瑞典住房制度基本情況：總量與結(jié)構(gòu)

截至2013年，瑞典共有463萬套住宅。其中，43%為獨棟或聯(lián)排住宅，50%為高層住宅，另還有約2%的其他住宅和5%的特殊住宅（包括學(xué)生宿舍，集體宿舍等），如圖1所示。相對于瑞典980萬的總?cè)丝趤碚f，住房總量已不是問題，人均有1.7個房間。

需要說明的是，在瑞典住宅類型與所有權(quán)類型是緊密相關(guān)的。自有住宅僅指獨棟或聯(lián)排住宅，高層住宅多為租賃或合作住宅，住在里面的人往往并沒有所有權(quán)。與之對應(yīng)，在瑞典買房可分為買居住權(quán)和買所有權(quán)兩類。買居住權(quán)（bostadsr?tt 瑞典特殊的房屋所有權(quán)形式），多數(shù)是買一套公寓單元的居住權(quán)。實際上是參加一個居住權(quán)協(xié)會，這個協(xié)會可以是一個聯(lián)合體，也可以是某一房產(chǎn)公司，房子產(chǎn)權(quán)屬于這個協(xié)會。買居住權(quán)時，買方交一筆投資款后，每個月還需交一定費用，包括開發(fā)商建房貸款利息、維修費、供暖費等。買所有權(quán)，主要指買城市外圍的獨棟或聯(lián)排別墅。購房者除了要繳納買居住權(quán)房屋后每月應(yīng)繳納的各種費用外，還需要每月償還按揭貸款、繳納房產(chǎn)稅（年稅率為1.5%—3%）等等。除按揭貸款外，各種費用要占到房屋評估價的3%左右。

從產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的變遷來看，二戰(zhàn)以來瑞典的自有住宅比重是相對穩(wěn)定的。1945年為36%，到2013年的68年間僅增長了7個百分點。在此期間，租賃住宅的比重從57%下降到43%，合作住宅的比重則從4%上升到了20%。上述產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的一個突出特征是，租賃住宅與合作住宅的比重非常高，特別應(yīng)該指出的是在此期間合作住宅的比重上升幅度最大，增幅達(dá)16%。這與瑞典的合作社會傳統(tǒng)與發(fā)達(dá)的公共住宅租賃體系緊密相關(guān)，但也與九十年代以來部分租賃住宅出售產(chǎn)權(quán)變成了合作住宅的做法密切相關(guān)。租賃住宅中，公共租賃住宅與私營租賃住宅大致比例相當(dāng)。私營租賃住宅由專門的住宅租賃公司運營。

圖1 瑞典住宅結(jié)構(gòu)（2013年）

瑞典的公共租賃住宅與合作住宅

（一）公共租賃住宅是瑞典對可支付住房的重要保障手段

公共租賃住宅是瑞典住房體系中的一個重要組成部分，也是瑞典對可支付住房（affordable housing）的重要保障手段。公共租賃住房是瑞典住房制度的主要政策工具。瑞典的公共租賃住房與我國的公租房和廉租房不同，并非僅能提供給中低收入群體，而是面向全社會的。

瑞典的公共租賃住宅興起于上個世紀(jì)三十年代大蕭條時期。經(jīng)濟(jì)停滯、失業(yè)非常嚴(yán)重，政府組建了住宅公司，由市政當(dāng)局所有并控制，作為獨立的非營利企業(yè)運營。到1945年，公共租賃住宅占瑞典住宅總量的6%。

上世紀(jì)40年代末以來，住房供應(yīng)已經(jīng)成為瑞典政府的基本職責(zé)之一。瑞典內(nèi)閣每年確定全國的住宅建設(shè)總量，并將建設(shè)指標(biāo)攤派到各個地區(qū)，市政部門選擇特定的開發(fā)商來承建。政府通過劃定地塊位置等限制開發(fā)商之間的競爭。在此期間，市政住房租賃公司得到快速發(fā)展。

1 9 5 0年代到1 9 7 0年代中期，瑞典建設(shè)了大量用于出租或合作住宅的高層公寓。其間，1 9 6 5-1 9 7 4年間，瑞典實施了“百萬住宅計劃”（The Million Programme）。僅1970年就建成了110000套，如圖2所示。這一時期被稱為瑞典公共租賃住房的“黃金時代”。1970年，公共租賃住宅占到瑞典住宅總量的23%。

公共住宅建設(shè)過程中，由于政府大力補貼超過1000套住房的建設(shè)項目，這些項目大多由大開發(fā)商建設(shè)，缺乏市場競爭。導(dǎo)致瑞典建筑業(yè)集中度非常高。

關(guān)于租賃住宅應(yīng)由政府運營還是私營部門運營，一定程度上反映了瑞典的政治生態(tài)。一般來講，公共租賃住房和合作住宅受左派社會民主黨人（Social Democrats）支持，而右翼政黨支持私營部門租賃住宅。例如，瑞典建筑工人工會在上世紀(jì)二十年代就擁有了自己的開發(fā)商，并不斷發(fā)展壯大。應(yīng)該指出的是，與合作住宅一樣，不論公共租賃住房還是私營租賃住宅，租賃住房都是不能再出租的。這樣的政策杜絕了住戶把租來的住宅，再到市場上二次出租的尋租行為。

由于住宅供應(yīng)趨于飽和，住宅建設(shè)趨緩，上世紀(jì)八十年代中期的年住宅建設(shè)量僅為鼎盛時期的1/3左右。之后有所回暖，上世紀(jì)90年代后維持在年15000—30000套的規(guī)模。

（二）合作住宅是“瑞典模式”高福利的重要組成部分

合作住宅是瑞典住房制度的特色，是“瑞典模式”高福利的一個重要組成部分。合作住宅的住戶，并不擁有其所住公寓的完整產(chǎn)權(quán)，而是在合作組織中占有相應(yīng)的股份，合作住宅的產(chǎn)權(quán)歸合作組織所有。新住戶需要付費購買股份，居住時間并不受限制。搬走時可以賣掉自己的股份。合作住宅的歷史淵源是合作化運動和工業(yè)化進(jìn)程中強(qiáng)大的工會組織，但是直到兩次世界大戰(zhàn)期間才正式制度化。兩部標(biāo)志性的法規(guī)是1930年的《租戶所有法案》（Tenant-Ownership Act）和1942年的《租戶所有控制法案》（Tenant-Ownership Control Act）。一些合作組織的合作住宅規(guī)模很大，例如，擁有31個分會和3900個合作組織的瑞典租戶儲蓄和建設(shè)協(xié)會（HSB，Hyresgasternassparkasse- och byggnadsforening），負(fù)責(zé)合作住宅的管理、維護(hù)和整修，并在聯(lián)邦層級設(shè)有相應(yīng)機(jī)構(gòu)。目前，約有44.5萬成員（即住戶）都住在合作住宅中，合作住宅的市場交易已經(jīng)完全開放。住戶可以在市場上自由買賣住宅的居住權(quán)，價格完全由市場供需關(guān)系決定。從這個意義上來講，這種居住權(quán)的交易與產(chǎn)權(quán)交易沒有如何區(qū)別。盡管居住權(quán)的交易最后要得到住戶合作協(xié)會的認(rèn)可，但通常是走個形式。如果住戶要出租自己的住宅的話，住戶合作協(xié)會對出租時間甚至租金都有權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格管制。住戶要向合作住宅組織提出申請，申請被批準(zhǔn)住戶方可出租。住戶出租必須要有特殊理由。通常住戶出租的理由是臨時職業(yè)變化（如臨時調(diào)動工作，包括被派到國外，或外地任職、上大學(xué)、服兵役等），家庭變化 （結(jié)婚、離婚、分居）需要搬家。住戶需要短期內(nèi)把閑置的住房出租。因此，被批準(zhǔn)的出租是暫時的，短期的行為。有的合作組織要求超過一年的出租必須每年申請一次。合作組織成員如未經(jīng)批準(zhǔn)出租自己的住房，合作組織有權(quán)強(qiáng)制該成員出售其住房。這個特別的機(jī)制有效地壓制了瑞典住房市場上對非自用性住房的需求。這樣，就有效地實現(xiàn)了合作住宅是用來住的，不是用于營利性出租的政策目標(biāo)。

（三）受到嚴(yán)格管制的租金

在瑞典，房價主要是指獨棟或聯(lián)排住宅的價格。與受到管制的租賃住宅市場不同，獨棟或聯(lián)排住宅的價格完全由市場來決定。由于住宅市場已經(jīng)趨于飽和，房價走勢主要受經(jīng)濟(jì)周期的影響。值得注意的是，在最近的十多年中，瑞典合作住宅的價格經(jīng)歷了較快上漲，2003—2013年，合作住宅的名義價格上漲了138%，上漲速度較自有住宅快得多。究其原因，一是因為合作住宅有向基礎(chǔ)設(shè)施完善的大都市區(qū)集中的趨勢。二是隨著信息等新興產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，而近一二十年來瑞典的就業(yè)有不斷向大都市集中的趨勢，導(dǎo)致都市房源緊張。三是因為合作住宅由少數(shù)具有壟斷性質(zhì)的機(jī)構(gòu)或組織運營，房源的供給缺乏有效的競爭。

盡管瑞典房價快速上漲，但老百姓購房比重并沒有增加。目前，全國租房購房比重基本對半開，與10年前的情況差不多。瑞典年輕人或單身者基本都在租房，直到結(jié)婚成家時，才會考慮購房。年輕人之所以選擇租房，一方面是由于他們工作變動頻繁，不希望因房子影響再就業(yè)。另一方面，買房除了要交數(shù)十萬元的初始投資（相當(dāng)于首付）以外，還要每月償還銀行貸款、物業(yè)費、維修費、供暖費、房產(chǎn)稅等等，這些費用一般占購房者收入的30%—50%，對于不“啃老”的瑞典年輕人來說，很難負(fù)擔(dān)。

近年來受歐洲經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響，經(jīng)濟(jì)不景氣、外來人口流入，瑞典三大城市市區(qū)公寓租賃需求增長更快，租金價格也一路上揚。2016年，斯德哥爾摩公寓（40—70平方米）每月租金在5000—8000克郎之間，與購買同類居住權(quán)房屋后每月費用相差只有1000克郎。因此，考慮到收回投資的增值，結(jié)婚成家的瑞典居民，選擇購買居住權(quán)房屋的比重在增加。

為了保護(hù)租房者的需求，公共租賃租房與私營住房租賃公司的租金都受到管制（指導(dǎo)租金水平低于買房后每月費用），但是私人租賃公司的住房平均租金還是更高一些。強(qiáng)大的公共租房租賃體系實際上起到了延緩租金上漲的作用。1969—2013年間，瑞典的租房租金（按照實際價格計算）上漲了1倍左右。公共租賃住房的租金漲幅決定了瑞典整個國家房屋租金的變動趨勢。初期，公共租賃住宅的租金根據(jù)“歷史成本”（historic costs）來確定，即房屋的建造成本、運營管理與維護(hù)成本。上述定價方式導(dǎo)致越是市中心的、越是古老的房子租金反而越低。后期，逐漸采用使用價值定價方法。

在對租金水平進(jìn)行管制的同時，政府嚴(yán)格限制購買公寓使用權(quán)。因此，城區(qū)出售型的公寓減少，且僅限于永久居留權(quán)居民、僅限于一套。

對瑞典的租賃住房政策體系的評價與啟示

瑞典的住房政策總體上取得了良好的效果。住宅市場的區(qū)域差距不是很大，價格是可負(fù)擔(dān)的?！八械木用穸紤?yīng)以合理的價格享有高質(zhì)量的住宅”是瑞典住房政策體系的宗旨。瑞典《憲法》中規(guī)定，“居者有其屋”是和就業(yè)、教育并列的三大居民基本權(quán)利之一。瑞典住房政策體系“一碗水端平”（nonselectivity），即不偏向任何特定的社會群體。公共租賃租房實行全社會覆蓋，并不僅僅針對低收入群體。強(qiáng)大的公共租賃住房體系可以起到抑制房地產(chǎn)投機(jī)、穩(wěn)定租金水平以及平滑經(jīng)濟(jì)周期的作用。政府對租賃租房的租金管制，對抑制房地產(chǎn)投機(jī)的作用尤為明顯。合作住宅是瑞典住房政策的另一大特色。它用限制出租的機(jī)制有效地實現(xiàn)了房子是用來住的，而不是用來炒的，或用來出租盈利的。這兩大政策共同發(fā)力，既使租者有其屋，又有效地控制了房市的炒作行為，因而達(dá)到了全社會的支付能力內(nèi)的居者有其屋的政策目標(biāo)。

瑞典的經(jīng)驗表明，通過公共租賃住宅和合作住宅等方式租房也可以獲得穩(wěn)定而體面的居住權(quán)?！八街梢怨ビ瘛！比鸬涞淖》空唧w系對于我國構(gòu)建房地產(chǎn)市場長效機(jī)制，保障房子是用來住的，而不是用來炒的，具有重要的借鑒意義。目前，我國的住房租賃市場整體規(guī)模偏小，發(fā)展也極不規(guī)范，尚無國家層面的住房租賃法規(guī)，租戶的權(quán)益也得不到很好的保障。子女就學(xué)難等不平衡的政策安排，使租房者“低人一等”，住房需求者更愿意“買房”而不是租房。在投機(jī)存在的情況下，房價比租金的波動要大得多。發(fā)展住房租賃市場，可以從以下三個方面著手。

第一，加快租賃住房立法。瑞典上世紀(jì)30年代就出臺了兩部相應(yīng)的租戶法案，保障租戶利益。隨著城市化進(jìn)程加快和租房需求快速上漲，我國亦應(yīng)加快《住房租賃法》立法，配合現(xiàn)有的《城市房地產(chǎn)管理法》，在法律層面明確住房的居住屬性，保障居住，而抑制房地產(chǎn)投資。與此同時，構(gòu)建保障租房者權(quán)益的長效機(jī)制，明確租房者的相關(guān)權(quán)利和義務(wù)。對于基本的居住需求，根據(jù)各地的不同情況，定期制定政府指導(dǎo)價格（基準(zhǔn)價格）體系。

第二，通過集體土地入市與盤活低效工業(yè)用地加大租賃住房土地供應(yīng)。土地供應(yīng)是住房供應(yīng)的基礎(chǔ)。在效率優(yōu)先的土地出讓中要適當(dāng)兼顧公平。價高者得，是市場經(jīng)濟(jì)的核心法則，但土地的社會屬性使得保障公民的基本居住權(quán)也非常重要?？赏ㄟ^試點的方式，探索可行的保障房、廉租房甚至市場化租賃住房的土地供應(yīng)模式。2017年8月，國土資源部和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點方案》，首次從中央層面，鼓勵利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃房，加大租賃住房土地供應(yīng)。集體建設(shè)用地入市為新的租賃住房建設(shè)用地提供了來源，這將緩解城市供地壓力，促進(jìn)城市租賃住房結(jié)構(gòu)逐步調(diào)整。此外，對于利用效率較低的工業(yè)用地，可以考慮采取包括空地閑置稅，規(guī)劃調(diào)整、政府與廠商合作開發(fā)等各種手段，推動政府與原工業(yè)用地者重新談判，用盤活的閑置土地進(jìn)行租賃住房建設(shè)。

第三，可以考慮“小產(chǎn)權(quán)房”補繳稅費與公益用地后逐步賦予大產(chǎn)權(quán)，提升既有租房者居住質(zhì)量。目前，我國租房需求旺盛的大城市中存在著大量公共設(shè)施配套不足但能夠解決流動人口基本居住問題的“小產(chǎn)權(quán)房”。未來可以考慮鼓勵這些不需拆除重建的地段，通過自行改造或公私合作改造逐步降低建設(shè)密度，完善基礎(chǔ)設(shè)施，同時在補繳部分土地出讓金、繳納部分公益事業(yè)與基礎(chǔ)設(shè)施用地的條件下，也可以逐步賦予大產(chǎn)權(quán)。通過小產(chǎn)權(quán)變大產(chǎn)權(quán)調(diào)動城中村原住民的改造積極性，使其能夠繼續(xù)為流動人口提供租賃住房的同時，基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)也得以完善，既有租房者的居住質(zhì)量得以提升。