以“志智制立體扶貧”解決深度貧困

【摘要】中國脫貧攻堅進入重點解決深度貧困的階段，需要結合外部“輸血”式扶貧和內(nèi)部“造血”式脫貧拔除窮根。走出深度貧困，需要內(nèi)生動力（扶志）、自身能力（扶智）和社會環(huán)境（扶制）三者的有機結合，以“志智雙扶”為基礎，以“志智制立體扶貧”為主要手段，探索發(fā)展權贖買、社會分紅等制度性貧困的解決之道，從而走出一條有中國特色、有世界影響的減貧之路。

【關鍵詞】精準扶貧 鄉(xiāng)村振興 深度貧困 立體扶貧

【中圖分類號】F323.8 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.14.002

脫貧攻堅戰(zhàn)，我國已經(jīng)進入最后也是最關鍵的階段——解決深度貧困問題。

自1986年國務院成立專門扶貧機構，開始扶貧攻堅計劃以來，政策幾經(jīng)調(diào)整：先后經(jīng)歷了從“救濟式扶貧”到“開發(fā)式扶貧”，從“區(qū)域性扶貧”到瞄準貧困縣、貧困村、貧困戶，“整村推進”。自2013年推動精準扶貧以來，扶貧手段由“大水漫灌”變?yōu)椤熬珳实喂唷?。依靠易地搬遷扶貧、生態(tài)補償扶貧、教育扶貧、社會保障兜底扶貧等手段，每年減貧人口在1300萬人以上，貧困發(fā)生率從2012年底的10.2%下降到2017年底的3.1%，全國農(nóng)村貧困人口從2012年末的9899萬人減少至2017年末的3046萬人，累計減少6853萬人（據(jù)國家統(tǒng)計局對全國31個省區(qū)市16萬戶居民家庭的抽樣調(diào)查，按現(xiàn)行國家農(nóng)村貧困標準測算）。扶貧已進入深度貧困的攻堅階段。深度貧困人口主要集中在生存環(huán)境惡劣、基礎設施和公共服務缺口大的老、少、邊、窮地區(qū)。習近平同志在深度貧困地區(qū)脫貧攻堅座談會上強調(diào)：“脫貧攻堅工作進入目前階段，要重點研究解決深度貧困問題?！睂τ谏疃蓉毨У貐^(qū)和深度貧困人群，國家推出了各類扶持性政策，也動用了大量體制內(nèi)資源將這些政策付諸實踐。2020年實現(xiàn)現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，已被列入各地的攻堅計劃之中。在這段“啃硬骨頭”、攻城拔寨的關鍵時期，不僅需要動員各類外部力量，投入資金、物資等各類要素為貧困群眾“輸血”，解決人民群眾迫切的生產(chǎn)生活之需，增加獲得感，更要有針對性地將精準扶貧中的扶志、扶智和扶制相結合，激發(fā)貧困群眾自我發(fā)展的內(nèi)生動力。只有外部“輸血”式扶貧與內(nèi)部“造血”式脫貧相結合，通過自身“造血”鞏固“輸血”的成果，才能徹底拔除窮根、消除貧困。[1]筆者認為，要取得持續(xù)性脫貧成效，推動深度貧困地區(qū)和貧困人群穩(wěn)定脫貧，需要內(nèi)生動力（扶志）、自身能力（扶智）和社會環(huán)境（扶制）三者的有機結合，以“志智雙扶”為基礎，以“志智制立體扶貧”為主要手段，走出深度貧困。

“志智雙扶”

習近平同志多次強調(diào)，扶貧先扶志，扶貧必扶智。黨的十九大報告部署：“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國一道進入全面小康社會……堅持精準扶貧、精準脫貧……堅持大扶貧格局，注重扶貧同扶志、扶智相結合，深入實施東西部扶貧協(xié)作，重點攻克深度貧困地區(qū)脫貧任務，確保到二○二○年我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧?！?/p>

扶貧先扶志。扶志就是扶思想、扶觀念、扶信心，幫助貧困群眾樹立脫離貧困、擺脫困境的斗志和勇氣。扶貧必扶智。扶智就是扶知識、扶技術、扶思路，幫助和指導貧困群眾提升脫貧致富的能力和素質(zhì)。若是扶貧不扶志，扶貧的目的就難以達到，即使在各方支援下暫時脫貧，也會在失去外部支援時再度返貧。若是扶貧不扶智，貧困群眾會知識匱乏、智力不足、身無長物，甚至造成貧困的代際傳遞。因此，要從根本上擺脫貧困，必須智隨志走、志以智強，通過“志智雙扶”，激發(fā)活力，形成合力，鏟除滋生貧窮的土壤。

扶貧先扶志?！罢苊?，干部很累，群眾很不滿意，效果很不理想?！卑殡S各種扶貧優(yōu)惠政策的密集實施、“摘帽”的高壓，地方政府很忙很努力，地方干部常?！拔寮佣薄鞍准雍凇?，甚至“吃三睡五干十六”地連軸轉。即便如此，群眾卻常常不滿意，許多政策效果大打折扣。筆者近些年在青海、云南和內(nèi)蒙等貧困地區(qū)調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，扶貧工作只重視政府這只“看得見的手”、市場這只“看不見的手”，有意無意忽略了當?shù)厣鐣暗谌皇帧保ㄉ踔翍撜f是“社會機體”）的作用，偏離群眾路線，出現(xiàn)了“干部拼命干、群眾旁邊看、遇事等靠要”的普遍現(xiàn)象。究其原因，除了貧困群眾思想的問題，更有幫扶方法的問題。

貧困并不可怕，可怕的是沒有脫貧致富的想法和決心，沒有脫貧致富的志氣。長期的輸血式扶貧，以及擺脫貧困的艱難險阻，使得一些極端貧困地區(qū)和貧困群眾心存“攔路虎”，缺乏對美好生活追求的信心和斗志。比如，筆者剛帶隊完成晉豫陜?nèi)〉恼{(diào)查，在太行山區(qū)的一個貧困縣，看到一個貧困村支部門口有這樣的精準脫貧標語：“真是貧困戶，大家都幫脫；想當貧困戶，肯定沒出路；爭當貧困戶，永遠難致富；搶當貧困戶，嚇跑兒媳婦；怕當貧困戶，小康邁大步；拒當貧困戶，榮宗展傲骨。”編寫這六句話的村支書告訴筆者，想當、爭當、搶當貧困戶的現(xiàn)象，在當前對建檔立卡貧困戶支持力度日益增大的政策條件下，普遍抬頭。扶貧若變成扶懶，對于已經(jīng)脫貧的群眾，也會產(chǎn)生不良效應。面對不思進取，以貧困為榮的懶漢，還是要推動精神扶貧，提升貧困人群的精氣神，轉變其“等靠要”的思想，讓他們認識到一味“等靠要”，窮根永遠挖不掉。內(nèi)在改變的驅動力不足，外在的一切幫扶都無濟于事。雞蛋從外部打破，是毀滅，從內(nèi)部打破，是生命。只有喚醒貧困群眾的改變意愿，才能化被動為主動，由被動的政府扶貧轉變成主動的群眾脫貧。扶貧先扶志，就是要讓貧困戶知道脫貧還得靠自身，不等不靠，勤勞致富。云南部分農(nóng)村有這樣的脫貧口號：“等人吃飯空米缸，下田流汗谷滿倉；扶貧先扶志，治窮先治懶；擼起袖子加油干，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)?！边@樣的標語唱在嘴上、刷在墻上，若能落實到群眾行動上，就能幫助激發(fā)貧困戶燃起脫貧致富的斗志，通過思想意識轉換，產(chǎn)生擺脫貧困的內(nèi)生動力。

勤勞致富、勤儉持家是中華民族的傳統(tǒng)美德。發(fā)揚孝親敬老的傳統(tǒng)美德，可以引導人們自覺承擔家庭責任、樹立良好家風，強化家庭成員贍養(yǎng)、扶養(yǎng)老年人的責任意識，促進家庭老少和順。扶貧先扶志，就是要鼓勵勞動、鼓勵就業(yè)、鼓勵靠自己的努力養(yǎng)活家庭，服務社會，貢獻國家。因此，需要改變簡單給錢、給物、給牛羊的做法，更多采用生產(chǎn)獎補、勞務補助、以工代賑等機制，不大包大攬，不包辦代替，教育和引導廣大群眾用自己的辛勤勞動實現(xiàn)脫貧致富。

扶貧必扶智?！胺鲐毐胤鲋牵胃F先治愚?！蹦芰ω毨В菢O端貧困人群普遍面臨的現(xiàn)實障礙。貧困群眾大多數(shù)文化素質(zhì)偏低，基本的讀書識字、填表算賬都困難，脫貧能力普遍欠缺。面對能力貧困這一脫貧攻堅的突出矛盾方面，需要“授人以魚，不如授人以漁”的制度安排。一方面扶志，使其從思想上有擺脫貧困的愿望，另一方面扶智，使其具有擺脫貧困的能力。外部幫扶是條件，貧困群眾的賦權賦能才是關鍵。物質(zhì)幫扶只脫一時之貧，智力幫扶可脫一世之貧。

近年來，對貧困的認識已經(jīng)從單一的收入貧困，發(fā)展到包括能力貧困、環(huán)境限制、權利剝奪、文化差異等維度在內(nèi)的多維貧困。精準識別深度貧困的基本原則有兩個：一是瞄準貧困要從能力貧困入手；二是分析貧困要突破靜態(tài)的截面研究思路，以動態(tài)的思路和方法區(qū)分暫時貧困和長期貧困，關注貧困人口在不同時期貧困狀態(tài)的變化過程。按照這兩個原則，可以界定深度貧困的基本特征是“貧困程度深且長期陷于貧困狀態(tài)”。[2]“貧困程度深”指的不僅是物質(zhì)匱乏，而且指深度貧困人口在投資理財意識、教育機會、飲水衛(wèi)生及健康、社會資本、社會排斥等能力指標上均落后于平均水平?！伴L期陷于貧困狀態(tài)”指的是無力擺脫目前的匱乏處境，或者是即使暫時脫離了貧困狀態(tài)也很容易返貧，同時由于生活方式、行為規(guī)范、價值觀念體系等“亞文化”的影響，貧困人群的后代極易陷于貧困，表現(xiàn)出明顯的代際傳遞特征。

在外部政策支持力度如此之大的前提下，深度貧困人口依然存在，其原因有如下四個依次遞進的層次。（1）沒有勞動能力，導致“無業(yè)可扶、無力脫貧”，如因病致貧。（2）有勞動能力但沒有脫貧意愿，或者有脫貧意愿但缺乏脫貧的勇氣和行動，如在窮窩里以“窮開心”“知足常樂”等思想自我安慰。（3）有勞動能力，有脫貧愿望，但缺乏謀生技能，這屬于能力制約型貧困。貧困人群由于受教育程度低，缺乏知識更新和獲取的能力，或者沒有接受相應的職業(yè)技能培訓，缺乏專門知識、沒有專有性人力資本，無法在競爭性的經(jīng)濟活動中獲取收益。（4）有勞動能力、意愿和技能，但深受環(huán)境條件制約，這屬于資源匱乏型貧困。由于生活在自然條件惡劣、環(huán)境資源匱乏的地區(qū)，形成了從屬于連片貧困區(qū)、貧困縣和貧困村的大規(guī)模貧困人群。

如上，第一類貧困需要救濟，第二類貧困需要扶志，第三類貧困需要扶智，第四類貧困需要在前述三個基礎上，進一步扶制。在實際工作中，致貧原因往往是多元和復合的，深度貧困人群可能既沒有脫離貧困的想法和勇氣，也缺乏脫離貧困的技能和手段，同時又受制于環(huán)境封閉、資源匱乏、信息閉塞等外部因素。這些因素相互影響、相互制約、相互強化，導致貧困人群缺失達到最低生活水準的能力，處于諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者阿馬蒂亞·森所說的可行能力的匱乏困境。[3]只有通過智力扶貧，幫助扶貧對象提升能力，才能讓他們助人自助，渡人自渡，走出能力貧困，扶貧才能形成長效機制，使得貧困人口能夠利用一切可能的條件，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和永久脫貧。

志智雙扶的有效結合。習近平同志2017年6月在山西太原主持召開深度貧困地區(qū)脫貧攻堅座談會時，做出如下重要講話：“我常講，扶貧要同扶智、扶志結合起來。智和志就是內(nèi)力、內(nèi)因。我在福建寧德工作時就講‘弱鳥先飛，就是說貧困地區(qū)、貧困群眾首先要有‘飛的意識和‘先飛的行動。沒有內(nèi)在動力，僅靠外部幫扶，幫扶再多，你不愿意‘飛，也不能從根本上解決問題。現(xiàn)在，一些地方出現(xiàn)干部作用發(fā)揮有余、群眾作用發(fā)揮不足現(xiàn)象，‘干部干、群眾看‘干部著急、群眾不急。一些貧困群眾‘等、靠、要思想嚴重，‘靠著墻根曬太陽、等著別人送小康?！?/p>

可見，需要“志智雙扶”的有效結合，來加大內(nèi)生動力培育力度。需要激勵群眾立志氣，教育群眾賣力氣，幫助群眾強底氣，調(diào)動貧困群眾的積極性、主動性、創(chuàng)造性。需要培育貧困群眾發(fā)展生產(chǎn)和務工經(jīng)商的基本技能，激發(fā)脫貧致富的內(nèi)在活力，提高自我發(fā)展能力。給錢給物，能解一時之困；扶心扶志，扶能扶智，才能治懶治愚，拔掉窮根。越是在攻堅克難階段，越要發(fā)揮“志智雙扶”的關鍵作用。

“志智制立體扶貧”

在“志智雙扶”基礎上，針對深度貧困地區(qū)和人群進行“志智制立體扶貧”，十分必要。應該說，思想上“扶志”，能力上“扶智”，在政策和實踐上已經(jīng)達成共識，并在脫貧攻堅的使用上首戰(zhàn)告捷。但“制度性貧困”等致貧原因，還需要更深層的對癥施治。

制度性貧困。從宏觀層面講，社會制度決定了生產(chǎn)生活資源在不同地區(qū)、不同區(qū)域、不同群體和個人之間的不平等分配，從而導致了特定地區(qū)、區(qū)域、群體或個人處于貧困狀態(tài)。例如，二元經(jīng)濟、二元社會等城鄉(xiāng)二元現(xiàn)象，就是宏觀層面制度性貧困的標志。從微觀層面講，一些不能因地制宜、因時而異的制度或政策，帶給貧困地區(qū)和人群更為不良的制度性安排，“好心辦了壞事”，使其更加落入貧困陷阱。筆者曾經(jīng)在內(nèi)蒙古牧區(qū)做過調(diào)查，受定居、分畜、分草場、強制性休牧、禁牧等一系列政策變遷以及外部市場競爭的影響和沖擊，牧民貧困率大幅度上升。據(jù)一些學者的研究以及牧民的親身感受，上中下等收入牧戶的比例，已經(jīng)由20世紀80年代初的“3∶4∶3”，變成了目前的“3∶3∶4”。貧困率的大量上升，與種種制度性安排直接相關，以致于學者們傾向于“制度性貧困”的解釋。[4]筆者對青海三江源地區(qū)的調(diào)研結果也表明：三江源保護過程中，將牧民、牲畜、草場、降雨量等社會和自然要素，當作了生態(tài)環(huán)境的外生因素，制定實施了不適宜的項目與政策。本來，牧民、牲畜、草場、雨水、野生動物等，都是三江源地區(qū)生態(tài)環(huán)境不可分割的一部分。但圍封轉移、生態(tài)移民、以草定畜和休牧禁牧等措施，將牧民和牲畜從草原生態(tài)系統(tǒng)中割裂出來，當作了草場破壞者、生態(tài)環(huán)境破壞者，而非建設者和保護者。人工增雨、毒殺鼠兔等措施，表面看促進了降雨量增加，延緩了草場退化，但實際上破壞了自然循環(huán)體系，甚至帶來不少惡劣影響。[5]

實際上，僅就扶貧制度本身而言，就存在一些制度性漏洞，使得一些干部以權謀私，虛報套取補貼，優(yōu)親厚友，雁過拔毛。為了揪出和懲治這批“蛀蟲”，扶貧制度本身就要完善，就要“扶制”。王岐山同志2017年在主持湖南巡視工作時強調(diào)：“全面從嚴治黨、凈化政治生態(tài)，在基層都要體現(xiàn)在具體工作上。巡察要聚焦再聚焦，突出扶貧攻堅這個重點，發(fā)現(xiàn)和懲治群眾身邊的‘微腐敗，不斷增強群眾的獲得感?！睘榇耍晟浦贫冉ㄔO，明確責任，簽訂軍令狀，規(guī)范基層干部權力的使用，進一步扎牢制度“籠子”，減少小官巨貪現(xiàn)象的發(fā)生。要強化群眾監(jiān)督，進一步公開透明，把工作、成績、困難和問題都擺在陽光下，使“微腐敗”現(xiàn)象無處藏身。

對于深度貧困地區(qū)而言，扶制，要更多地找到資源無法變?yōu)橘Y產(chǎn)等深層制度性原因，并與扶志、扶智相結合，唯有如此，才能提高扶貧的可持續(xù)性，達到穩(wěn)定脫貧的效果。

深度貧困地區(qū)的資源性制度貧困。在前文所述的四個層次依次遞進的深度貧困原因中，第四個層次的原因，決定了當前要對深度貧困地區(qū)進行集中連片扶貧開發(fā)。通過扶志和扶智，讓他們有勞動意愿、能力和技能，但環(huán)境資源條件的制約，仍需要解除。深度貧困地區(qū)多陷入資源匱乏型貧困。由于生活在自然條件惡劣、環(huán)境資源匱乏的地區(qū)，形成了從屬于連片貧困區(qū)、貧困縣和貧困村的大規(guī)模貧困人群。2014年底，仍有14個集中連片特困地區(qū)、12.8萬個貧困村、7017萬貧困人口，貧困人口超過500萬的有貴州、云南、河南、廣西、湖南、四川六個省區(qū)，很多貧困地區(qū)屬于歷史極貧地區(qū)。從2015年到2020年要對這7017萬人實現(xiàn)“一個都不能少、一個都不能掉隊”的脫貧，意味著每年減貧1170萬人。經(jīng)過不斷努力，2017年底還剩下的3046萬深度貧困人口，大多數(shù)生活在11個占國土面積15%的深度貧困地區(qū)（11個集中連片特困地區(qū)由國務院扶貧辦2011年劃定，若加上之前已經(jīng)實施特殊政策的西藏、新疆南疆四地州、甘青川滇四省藏區(qū)，還是14個，在全國所占的面積比例將更大）。這些深度貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱、地理位置偏僻、基礎設施薄弱、資源稟賦不足，導致要素流動困難，生產(chǎn)風險大；而封閉的環(huán)境又導致這個群體普遍缺乏市場意識和風險意識，遠離現(xiàn)代文明，環(huán)境適應性差；使用移民搬遷扶貧等手段，反而會加劇貧困。一般性的產(chǎn)業(yè)扶貧手段雖然能保證一部分資源的資本化利用，但無論在生產(chǎn)還是分配環(huán)節(jié)，貧困人群常常被排斥在利益鏈之外，很難有效參與。

扶貧應扶制。扶貧攻堅進入深水區(qū)，越往后脫貧成本越高、難度越大。從結構上看，深度貧困地區(qū)大多是自然條件差、經(jīng)濟基礎弱、貧困程度深，是越來越難啃的硬骨頭。在群體分布上，主要是殘疾人、孤寡老人、長期患病者等“無業(yè)可扶、無力脫貧”的貧困人口，以及部分教育文化水平低、缺乏技能的貧困群眾。在脫貧目標上，實現(xiàn)不愁吃、不愁穿“兩不愁”相對容易，通過一些救濟手段就能達到，而實現(xiàn)保障義務教育、基本醫(yī)療、住房安全“三保障”難度較大，需要制度扶貧等綜合性手段。

深度貧困地區(qū)由大到小，有如下三類：一是連片的深度貧困地區(qū)，如西藏和四省藏區(qū)、南疆四地州、四川涼山、云南怒江、甘肅臨夏等地區(qū)，生存環(huán)境惡劣，致貧原因復雜，基礎設施和公共服務缺口大，貧困發(fā)生率普遍在20%左右；二是深度貧困縣，據(jù)國務院扶貧辦對全國最困難的20%的貧困縣所做的分析，貧困發(fā)生率平均在23%，縣均貧困人口近3萬人，分布在14個省區(qū)；三是貧困村，全國12.8萬個建檔立卡貧困村，居住著60%的貧困人口，基礎設施和公共服務嚴重滯后，村兩委班子能力普遍不強，四分之三的村無合作經(jīng)濟組織，三分之二的村無集體經(jīng)濟，無人管事、無人干事、無錢辦事現(xiàn)象突出。

在資源短缺、無力脫貧的地區(qū)，必須探索制度性貧困的解決之道。辦法至少有如下兩個。首先是進行發(fā)展權贖買。更新資源資本化的既定思維，將資源保有和維護者納入轉移支付的保障體系，對不開發(fā)地區(qū)進行發(fā)展權贖買，使深度貧困地區(qū)脆弱的生態(tài)環(huán)境能夠不開發(fā)或低度開發(fā)，保住一片青山綠水。其次是推動社會分紅。按照諾獎得主詹姆斯·米德的理論，社會分紅是公民經(jīng)濟權利的重要來源，公共資源的所有者是公民。公共資源作為投資所獲得的利潤應該50%作為積累基金，50%作為紅利分給公民。隨著積累基金的增加，公民分得的紅利也逐漸增加。此法兼顧公平與效率，對“一方水土養(yǎng)不了一方人”的深度貧困地區(qū)，更為適用。在具體做法上，結合農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧、旅游扶貧、電商扶貧、資產(chǎn)收益扶貧、科技扶貧，推動以就地就近就業(yè)為主的轉移就業(yè)脫貧，讓有勞動能力和就業(yè)意愿的貧困人口實現(xiàn)轉移就業(yè)。同時，提供更多生態(tài)公益崗位，通過購買服務、專項補助等方式，在貧困縣中選擇一批能勝任崗位要求的建檔立卡貧困人口，為其提供生態(tài)護林員、草管員、護漁員、護堤員等崗位。在貧困縣域內(nèi)的553處國家森林公園、濕地公園和國家級自然保護區(qū)，優(yōu)先安排有勞動能力的建檔立卡貧困人口從事森林管護、防火和服務。

貧困既是絕對的，也是相對的。當我國2020年消除絕對貧困后，在舒緩相對貧困上，還不斷有路要走，有事要做。我們要探索“志智制立體扶貧”模式，使貧困人口的內(nèi)生動力、自身能力和社會環(huán)境有效結合，從而走出一條有中國特色、有世界影響的減貧之路。

（本文系國家社科基金專項“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略核心機制研究”和中國人民大學亞洲研究中心項目“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的中韓比較研究”的階段性成果，項目編號分別為18VSJ021、18YYA07）

注釋

[1]胡光輝：《扶貧先扶志 扶貧必扶智——談談如何深入推進脫貧攻堅工作》，《人民日報》，2017年1月23日。

[2]郭利華：《賦予深度貧困人口可持續(xù)脫貧的能力》，《光明日報》，2017年11月7日。

[3][印度]阿馬蒂亞·森：《以自由看待發(fā)展》，北京：中國人民大學出版社，2002年。

[4]周立、姜智強：《競爭性牧業(yè)、草原生態(tài)與牧民生計維系》，《中國農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版）》，2011年第2期，第130～138頁。

[5]周立：《三江源地區(qū)自我發(fā)展能力調(diào)研報告》，《改革內(nèi)參》，2016年8月12日。

責 編/楊昀赟