中國的“社保奇跡”：發(fā)展機理與制度轉(zhuǎn)型

【摘要】在中國經(jīng)濟發(fā)展和社會保障的“雙快速”過程中，經(jīng)濟發(fā)展帶動了社會保障水平的提高。而每一次經(jīng)濟危機或經(jīng)濟大調(diào)整時期，同時也打開了社會保障發(fā)展的時間窗口。中國經(jīng)濟發(fā)展和社會保障之間呈現(xiàn)出的是“沖擊—回應(yīng)”型，社會保障經(jīng)歷了從被動回應(yīng)到主動回應(yīng)的變化和發(fā)展。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，政府對社會保障投入不斷增加，呈現(xiàn)出“中經(jīng)濟增長，中社會福利”發(fā)展新格局，面臨著從“先增長，后福利”轉(zhuǎn)向同步發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展的相互促進狀態(tài)，謀求社會保障與經(jīng)濟發(fā)展的良性循環(huán)已成為中國走向強國所必然面對和所需解決的關(guān)鍵問題。

【關(guān)鍵詞】社會保障 經(jīng)濟發(fā)展 社保奇跡 沖擊-回應(yīng)型

【中圖分類號】C913.7 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.14.008

經(jīng)濟發(fā)展和社會保障的“雙快速”現(xiàn)象

改革開放以來，中國的經(jīng)濟發(fā)展取得了舉世矚目的成就，被譽為“中國奇跡”[1]。根據(jù)中國國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)計算，1978年到2016年間中國的年均GDP增長率達到9.6%，如果僅看21世紀第一個十年的相應(yīng)數(shù)據(jù)，則更是高達10.36%。根據(jù)世界銀行的數(shù)據(jù)，中國經(jīng)濟規(guī)模占世界經(jīng)濟的比重從1978年的2.3%提升至14.9%。在2010年中國超過日本，成為世界第二大經(jīng)濟體。到2013年，中國貿(mào)易總量超過美國，成為最大貿(mào)易國。當然，中國快速發(fā)展現(xiàn)象并不僅僅發(fā)生在經(jīng)濟領(lǐng)域。

同樣，中國還用了更短的時間，創(chuàng)造了社會保障發(fā)展的“中國奇跡”。一是體系構(gòu)建和項目發(fā)展迅速。在體系構(gòu)建上，從1986年剛開始提出“社會保障”概念，到2007年把覆蓋城鄉(xiāng)居民社會保障體系作為建設(shè)目標，至2013年覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系初步形成。在整體上擺脫了計劃經(jīng)濟時代單位保障的模式，全面建立了與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的社會保障制度框架，形成了以社會保險、社會救助、社會福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險為補充的社會保障體系框架。在項目發(fā)展上，僅從基本養(yǎng)老保險（圖1）和基本醫(yī)療保險（圖2）參保人數(shù)變化來看，2016年參加基本養(yǎng)老保險制度的總?cè)藬?shù)達到了8.88億人，這個數(shù)字比2012年增加了0.998億人，增長1.13倍。二是覆蓋人數(shù)眾多。根據(jù)國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，隨著國家財政對社會保障領(lǐng)域投入的持續(xù)增加，到2016年主要社會保險險種參保人數(shù)分別為：基本養(yǎng)老保險8.88億人、基本醫(yī)療保險超過13億人、工傷保險2.19億人、失業(yè)保險1.81億人，成功編織起世界上規(guī)模最大、覆蓋人口數(shù)量最多的社會保障體系，奠定了大國社會保障的基業(yè)。

中國社會保障規(guī)模之大，發(fā)展變化速度之快，惠及民生之廣，成為了中國四十年改革成果的又一張“名片”。2016年11月，國際社會保障協(xié)會（ISSA）將“社會保障杰出成就獎”授予中國政府，以表彰中國近年來在擴大社會保障覆蓋面工作中取得的卓越成就。[2]

改革開放以來，中國從世界最貧困的國家之一，轉(zhuǎn)變成為全球第二大經(jīng)濟體，中國經(jīng)濟奇跡為世人矚目和稱贊。在反思中國經(jīng)濟奇跡之時，不僅可以看到社會保障發(fā)揮出了經(jīng)濟發(fā)展的助推器、經(jīng)濟運行的穩(wěn)定器的重要作用，還可以看到這樣一個事實：中國社會保障在實現(xiàn)這一歷史性使命的同時，自身也實現(xiàn)了跨越式發(fā)展。為此，本文提出中國“社保奇跡”這一現(xiàn)象，探研社會保障快速發(fā)展中經(jīng)濟因素和政治因素的作用，聚焦中國經(jīng)濟發(fā)展和社會保障相互作用的過程，同時分析民生政治對推動社會保障制度轉(zhuǎn)型發(fā)展的促進作用。

經(jīng)濟發(fā)展與社會保障：沖擊—回應(yīng)型

第一，經(jīng)濟發(fā)展決定社會保障的發(fā)展，社會保障也會反作用于經(jīng)濟發(fā)展。社會保障的實質(zhì)是國民收入的分配。一個國家的社會保障發(fā)展水平受政治、人口、社會傳統(tǒng)等多種因素影響，但最終還是由經(jīng)濟發(fā)展水平所決定。經(jīng)濟發(fā)展水平的高低直接關(guān)系到社會保障的水平，經(jīng)濟發(fā)展的水平也決定著社會保障制度的規(guī)模和結(jié)構(gòu)。

從經(jīng)濟發(fā)展和社會保障近十年來的相互關(guān)系看，中國經(jīng)濟發(fā)展和社會保障兩者變化呈較明顯的正向相關(guān)發(fā)展趨勢，經(jīng)濟發(fā)展能夠明顯促進社會保障水平的提高，社會保障水平會隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的增長而提高。如果沒有經(jīng)濟基礎(chǔ)、沒有財富增長則不可能在社會保障領(lǐng)域做增量改革，在這個意義上，中國“經(jīng)濟奇跡”成就了中國“社保奇跡”。

第二，社會保障從被動回應(yīng)到主動回應(yīng)的轉(zhuǎn)變。1986年，中國在由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中催生出社會保障制度，首次在《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第七個五年計劃》中提出“社會保障”這一概念。1993年，在《建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中，社會保障第一次被明確為“對于深化企業(yè)和事業(yè)單位改革，保持社會穩(wěn)定，順利建立社會主義市場經(jīng)濟體制具有重大意義”，社會保障被視為社會主義市場經(jīng)濟體制的五大機制之一，被視為經(jīng)濟體系內(nèi)在制度，并作為一種經(jīng)濟政策來實施。

1997年，爆發(fā)了亞洲金融危機，給亞洲各國甚至世界經(jīng)濟都帶來了巨大的沖擊。在這場危機中，中國面臨兩個方面的挑戰(zhàn)：一是國有企業(yè)改革帶來大量的下崗失業(yè)人員；二是如何提振經(jīng)濟。

一方面，社會保障在創(chuàng)建之初首先成為國有企業(yè)改革的配套措施，緩解了經(jīng)濟發(fā)展的壓力，促進了經(jīng)濟發(fā)展。在1998年的《關(guān)于做好國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工作的通知》中，提出“兩個確?！薄叭龡l保障線”，即確保企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金按時足額發(fā)放和國有企業(yè)下崗職工基本生活；國有企業(yè)下崗職工基本生活保障、失業(yè)保險、城市居民最低生活保障制度三條保障線。這不得已的“三條保障線”與“兩個確?！睘榫徑庀聧徥I(yè)高峰最后平穩(wěn)過渡做出了貢獻。以1998年至2002年6月底為例，全國國有企業(yè)累計下崗職工達2600多萬人，90%以上進入企業(yè)再就業(yè)服務(wù)中心；領(lǐng)取基本養(yǎng)老金的企業(yè)離退休人數(shù)從2700多萬人增加到3200多萬人，每年平均增加150萬人，98%左右的離退休人員按時足額領(lǐng)到了養(yǎng)老金，并補發(fā)了歷史拖欠的215億元；全國95%左右即3000多萬國有企業(yè)下崗職工領(lǐng)到了基本生活費。[3]在這一經(jīng)濟發(fā)展的特定時期采取的有針對性的社會保障政策，較好地保障了城市困難居民的基本生活，維護了社會穩(wěn)定，促進了經(jīng)濟體制改革和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的順利進行，為中國走出東亞金融危機后出口大幅度下降、經(jīng)濟增長乏力的困境，為中國經(jīng)濟恢復(fù)高速增長、加入WTO進行了準備。[4]

另一方面，在亞洲金融危機中，中國政府以改善民生、發(fā)展社會事業(yè)作為擴大內(nèi)需、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的重點，[5]同時為提振消費信心和購買力，促使經(jīng)濟由出口導(dǎo)向轉(zhuǎn)向內(nèi)需拉動，以社會保障建設(shè)為契機促進全面增長。由此，為變鼓勵出口為刺激內(nèi)需，社會保障政策首次被納入到擴內(nèi)需、保增長刺激政策組合之中，社會保障首次與促進經(jīng)濟增長緊密聯(lián)系在一起，同時在醫(yī)療、養(yǎng)老、救助等領(lǐng)域的財政投入明顯加強，社會保障制度建設(shè)得到重視。

2007年，美國發(fā)生次貸危機，隨后在全球發(fā)展演變成為全面金融危機。中國政府吸取1997年有效應(yīng)對亞洲金融危機的經(jīng)驗，把提升社會保障作用作為應(yīng)對國際金融危機的主要措施之一。

本文梳理出從1986年至2016年間共有80項全國性社會保障法律法規(guī)和文件出臺，其中重要的有26項[6]。從圖5可以看到，從1986年至1993年間，即從社會保障概念被提出到開始全面推動建立社會主義市場經(jīng)濟前，這期間幾乎沒有社會保障法律法規(guī)和文件出臺；1994年至1996年間有部分社會保障法律法規(guī)和文件陸續(xù)出臺，合計共4項。到1997年，亞洲金融危機是轉(zhuǎn)折點，從1997年至2002年間是我國社會保障法律法規(guī)和文件出臺的第一個密集時期，合計共18項法律法規(guī)和文件，其中重要法律法規(guī)和文件達到5項。2002年至2003年發(fā)生全國性SARS事件，從2003年至2006年間是我國社會保障法律法規(guī)和文件出臺的第二個密集時期，合計16項法律法規(guī)和文件，其中重要法律法規(guī)和文件也達到5項。2007年國際金融危機又是第三個轉(zhuǎn)折點，進入到我國社會保障法律法規(guī)和文件出臺的第三個密集時期，社會保障體系建設(shè)由此進入擴張發(fā)展階段，覆蓋城鄉(xiāng)社會保障體系初步形成。

回顧社會保障在兩次經(jīng)濟危機和經(jīng)濟政策調(diào)整之中的表現(xiàn)，中國社會保障一方面作為社會政策來回應(yīng)社會需求，在經(jīng)濟危機和經(jīng)濟改革中通過保障社會成員的基本生活，維護了整個社會穩(wěn)定和安全，并通過向社會成員公平地提供各種物質(zhì)幫助和服務(wù)設(shè)施，使這些社會成員能夠分享經(jīng)濟增長以及社會發(fā)展成果，緩解了中國經(jīng)濟改革和轉(zhuǎn)型升級帶來的社會壓力，推動了經(jīng)濟發(fā)展。另一方面被視為經(jīng)濟政策，作為經(jīng)濟措施回應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展需要，作為經(jīng)濟提振手段，與促進增長緊密聯(lián)系在一起，與擴大就業(yè)和擴大內(nèi)需相關(guān)聯(lián)，對拉動消費、刺激經(jīng)濟復(fù)蘇起到了積極的作用。經(jīng)濟發(fā)展和社會保障之間呈“沖擊—回應(yīng)”型。每一次經(jīng)濟危機或經(jīng)濟大變化時，同時也打開了社會保障發(fā)展的時間窗口，為社會保障自身發(fā)展提供了機遇，直接促進了社會保障功能的發(fā)揮。

民生政治促進社會保障轉(zhuǎn)型發(fā)展

20世紀90年代中期中國向社會主義市場經(jīng)濟體制加速轉(zhuǎn)變以來，中國經(jīng)濟獲得了持續(xù)快速增長，社會財富大量增加，具有了解決基本民生問題和普遍提高國民福利的能力，隨著中國進入社會政策時代[7]，實現(xiàn)了“從經(jīng)濟政策到社會政策的歷史性跨越”[8]。特別是從2010年以來，強調(diào)“以人為本”是科學發(fā)展觀的核心，堅持科學發(fā)展要“更加注重以人為本”“更加注重保障和改善民生”，把“保障和改善民生”作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的根本出發(fā)點和落腳點。民生政治成為中國政治的新內(nèi)核，實現(xiàn)學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居成為民生發(fā)展的目標。

2010年，《關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》提出，社會保障發(fā)展需要堅持廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)方針，加快推進覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系建設(shè)。2010年10月28日頒布的《社會保險法》將“廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)”作為我國社會保險制度的基本方針。2011年6月，人力資源和社會保障部發(fā)布了《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要》，提出在2011年到2015年新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險實現(xiàn)制度全覆蓋。2012年11月，黨的十八大報告提出社會保障的發(fā)展方針為“全覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)”，表明我國社會保障制度進入推進“全覆蓋”的關(guān)鍵時期。同時社會保障制度及其政策在不斷健全的基礎(chǔ)上開始整合，由此社會保障制度建設(shè)進入快速發(fā)展階段。

目前，在全面建設(shè)小康社會中，提出“以人民為中心”和“以造福人民為最大政績”的執(zhí)政理念，這表明我國治國方略已從注重經(jīng)濟的優(yōu)先發(fā)展，轉(zhuǎn)移到注重民生福祉的改善和提升上來。在加快建設(shè)小康社會的進程中，人民群眾對美好生活有了新的期待和要求?！拔覀兊娜嗣駸釔凵?，期盼有更好的教育、更穩(wěn)定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境，期盼孩子們能成長得更好、工作得更好、生活得更好。人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標”。[9]促進政府進一步調(diào)整財政收支結(jié)構(gòu)，把更多財政資金投向教育、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、社會治安等公共服務(wù)領(lǐng)域，使公共服務(wù)成果更多更公平地惠及包括困難群體在內(nèi)的全體社會成員。

實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和社會保障的良性循環(huán)

目前，中國社會保障改革朝著不斷加大政府責任，全面擴大社會保障覆蓋范圍，穩(wěn)步提高各項社會保障待遇水平，強化社會服務(wù)體系建設(shè)的方向發(fā)展，呈現(xiàn)出“中經(jīng)濟增長，中社會福利”發(fā)展新格局，探索從“先增長，后福利”轉(zhuǎn)向同步發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展的相互促進狀態(tài)，謀求經(jīng)濟發(fā)展與社會保障的良性循環(huán)已成為中國走向強國所必然面對和所需解決的關(guān)鍵問題。

從中國社會保障與經(jīng)濟發(fā)展長期互動所形成的經(jīng)驗來看，一是仍將繼續(xù)強化社會保障的經(jīng)濟政策取向，形成對經(jīng)濟發(fā)展的有力提振作用；二是發(fā)揮出社會保障的社會政策優(yōu)勢，激發(fā)個人和社會活力，促進共享發(fā)展，通過社會發(fā)展來支撐經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

第一，從社會保障經(jīng)濟性角度，把社會保障作為社會投資和生產(chǎn)要素的提升途徑，謀求與其他經(jīng)濟政策的整合形成發(fā)展合力。積極社會保障是將社會保障視為一種人力資本的投資，如在衛(wèi)生和教育領(lǐng)域的社會開支具有經(jīng)濟效益，同樣，用于養(yǎng)老金和社會保障的社會轉(zhuǎn)移支付，不僅有助于收入的平衡或再分配，而且有助于提高雇用質(zhì)量。圍繞著社會投資的理念，積極社會保障包括積極的兒童發(fā)展政策、成年就業(yè)政策和老年保障政策。從人的童年進行早期賦能，幫助兒童擁有一個“良好的開端”，良好的衛(wèi)生和健康，優(yōu)質(zhì)的教育等。同時，還注重采取更個性化的就業(yè)服務(wù)和技能培訓，以能力建設(shè)替代失業(yè)者對現(xiàn)金的依賴。對于老年人口，采取積極老齡化戰(zhàn)略，加大老年人的人力資源再開發(fā)，擴大對老年群體的社會服務(wù)與關(guān)懷，最大程度上激活勞動力資源。積極社會保障更注重人們能力提升和自我責任的喚醒，將國家政策對“增量”積累的關(guān)注，帶入到更加重視“質(zhì)量”和“能力”的獲取，有利于提高勞動力在市場人力資本的“存量”，同時優(yōu)化勞動力在不同生命階段上的“流量”。[10]

特別是通過投資于人力資本來增強就業(yè)能力和提升就業(yè)水平，支持勞動力市場的流動性并施以彈性保障，在這個意義上的社會保障具有“重視預(yù)防”和“上游行動”的取向，在很大程度上替代了傳統(tǒng)的風險事后彌合和再分配機制，可以有計劃幫助人們有準備地去面對風險，通過穩(wěn)定未來收入預(yù)期來促進潛在消費需求的釋放，并使中國最終走向消費大國，在這個意義上的社會保障可以有力促進經(jīng)濟發(fā)展，并支持經(jīng)濟發(fā)展的全面轉(zhuǎn)型。[11]

第二，從社會保障的社會性角度，促進社會公平正義、增進人民福祉，激發(fā)個人和社會活力，實現(xiàn)社會共享發(fā)展。市場經(jīng)濟必然會打破原有利益分配格局，其結(jié)果是社會資源、財富分配的差異，以及社會成員間發(fā)生的多元利益分化，表現(xiàn)為利益訴求多樣化、利益沖突顯性化。社會保障是國家治理的工具，通過社會保障可以發(fā)揮出調(diào)節(jié)收入差距、改善收入分配的功能和作用，為全體人民提供穩(wěn)定、安全的預(yù)期，化解中等收入和低收入群體的不安與焦慮，形成積極的社會心態(tài)，實現(xiàn)社會的包容性發(fā)展。

在發(fā)展途徑上，既要持續(xù)性地提高社會保障水平，又要控制住社會保障現(xiàn)金給付增長剛性變化的挑戰(zhàn)，可能的應(yīng)對選擇是改變長期以來社會保障給付結(jié)構(gòu)的“重現(xiàn)金，輕服務(wù)”傾向，超越傳統(tǒng)福利國家的保險模式——收入維持計劃。通過普惠型社會服務(wù)不斷把社會資源投入到勞動力激活、兒童和家庭支持、特殊群體保護等社會服務(wù)領(lǐng)域，激發(fā)個人和社會活力，建立社會服務(wù)國家，形成中國特色的社會保障模式。[12]

在發(fā)展愿景上，從中國發(fā)展整體觀出發(fā)，視社會發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展為一個硬幣的兩面，構(gòu)建相互支撐和持續(xù)作用的新格局。通過社會保障制度的轉(zhuǎn)型，謀求社會保障與經(jīng)濟發(fā)展的良性循環(huán)，在更高水平上推動中國可持續(xù)地發(fā)展。

注釋

[1]林毅夫、蔡昉、李周：《中國的奇跡：發(fā)展戰(zhàn)略與經(jīng)濟改革》，上海：格致出版社，1994年。

[2]白天亮：《中國政府獲國際“社會保障杰出成就獎”》，《人民日報》，2016年11月19日。

[3]鄭秉文：《中國社會保障制度60年：成就與教訓》，《中國人口科學》，2009年第5期，第2～11頁。

[4]王延中：《不得已的“三條保障線”與“兩個確保”》，《中國社會保障》，2007年第11期，第22～23頁。

[5]鄭新立：《通過改善民生拉動經(jīng)濟發(fā)展》，《人民日報》，2009年2月28日。

[6]本文定義的重要社會保障法律法規(guī)和文件是指有關(guān)社會保障體系建設(shè)的全國性的法律法規(guī)和文件，如2010年頒布的《社會保險法》、2009年發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》等。

[7]王思斌：《社會政策時代與政府社會政策能力建設(shè)》，《中國社會科學》，2004年第6期，第8～10頁。

[8]王紹光：《從經(jīng)濟政策到社會政策的歷史性轉(zhuǎn)變》，《中國經(jīng)濟時報》，2007年4月6日。

[9]《習近平總書記系列重要講話讀本》，北京：學習出版社、人民出版社，2016年，第212頁。

[10]Anton Hemerijck and F. Vandenbroucke， "Social Investment and the Euro Crisis： The Necessity of a Unifying Concept"， Intereconomics： Review of European Economic Policy， 2012， pp. 200-206.

[11]林閩鋼：《積極社會政策與中國發(fā)展的選擇》，《社會政策研究》，2016年第1期，第38～50頁。

[12]林閩鋼、梁譽：《社會服務(wù)國家：何以可能與何以可為》，《公共行政評論》，2016年第5期，第111～125頁。

責 編/馬冰瑩