新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問(wèn)題及對(duì)策研究

李志鵬

【摘要】黨的“十九大”提出以城市群為主體，同時(shí)構(gòu)建各級(jí)城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。《2017年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告》指出深化戶(hù)籍制度改革，實(shí)現(xiàn)進(jìn)城落戶(hù)1300萬(wàn)人以上，加快居住證制度全覆蓋，支持中小城市和特色小城鎮(zhèn)發(fā)展，推動(dòng)一批具備條件的縣和特大鎮(zhèn)有序設(shè)市，讓城市群充分起到輻射帶動(dòng)作用。而各級(jí)政府作為新型城鎮(zhèn)化政策制度的發(fā)起者和執(zhí)行者，在社會(huì)治理工作中占據(jù)核心位置，其職能履行的好壞直接決定農(nóng)業(yè)人口市民化進(jìn)程和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口；市民化

城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是農(nóng)業(yè)人口城市人口，轉(zhuǎn)換的過(guò)程。和城市化水平的一個(gè)重要指標(biāo)，城市化率，即在該地區(qū)永久城市居民的比例。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局最新發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2017年末，我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口81347萬(wàn)人，比上年末增加2049萬(wàn)人；城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎兀ǔ擎?zhèn)化率）為58.52%，比上年末提高1.17個(gè)百分點(diǎn)。在藍(lán)皮書(shū)的城市2013年的年度預(yù)測(cè)，到2013年，總共3億農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的城市化進(jìn)程。

1農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化存在的問(wèn)題

1.1城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋不全面

我國(guó)城鎮(zhèn)化已處于高速發(fā)展并逐步完善階段，近些年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)人口出生率持續(xù)走低，人口機(jī)械增長(zhǎng)成為城鎮(zhèn)化的必由之路，主要包括農(nóng)業(yè)失地人口及農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。而當(dāng)中農(nóng)業(yè)人口的遷移和訪問(wèn)的城市基本公共服務(wù)，同時(shí)還是像這個(gè)城市常住人口統(tǒng)計(jì)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)和城市的差距，城市化水平低。如果轉(zhuǎn)40%程度的預(yù)測(cè)，我國(guó)農(nóng)業(yè)人口的城市化，城市化率每平方是42遠(yuǎn)低于世界平均水平。未來(lái)新型城鎮(zhèn)化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的范圍，既包括沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)市民化的存量人口，同時(shí)也包括未來(lái)新增人口。

1.2農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化所面臨的制度困境

農(nóng)業(yè)政策的制度因素轉(zhuǎn)移人口的城市化目標(biāo)達(dá)成過(guò)程中，主觀因素在，可以說(shuō)政策制度主導(dǎo)和指引著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，政策制度在城鎮(zhèn)化初期的確可以加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程，然而政策制度的客觀性和城市化的固有缺陷不可避免的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移已成為制約因素，更直接，隨著城鎮(zhèn)化的持續(xù)深入，我們發(fā)現(xiàn)政策制度改革明顯滯后于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化速度。

首先，戶(hù)籍制度代表我國(guó)曾經(jīng)是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)，然而，窺探我國(guó)戶(hù)籍制度的背后，卻是是日益懸殊利益剪刀差，城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度早已是阻礙農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化最根本的制約和障礙。近些年來(lái)隨著深化改革的進(jìn)程，原有戶(hù)籍制度所體現(xiàn)的權(quán)益剪刀差正隨之減小，高風(fēng)險(xiǎn)管理逐漸和軌道上二元管理銀行，但一般來(lái)說(shuō)戶(hù)口改革進(jìn)程緩慢。正是因?yàn)榇嬖谠瓉?lái)的戶(hù)口，農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移城市還享受不到依托高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)服務(wù)，大部分孩子在秋天，房子，很多軍事方面，社會(huì)保障，醫(yī)療事業(yè)受不同程度。人們?yōu)橐幌盗袘?hù)口的家庭墻，農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移和無(wú)情的城鎮(zhèn)居民劃分區(qū)別對(duì)待。倘若戶(hù)籍制度不深化改革，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口依舊飄零在外，人口的城鎮(zhèn)化就很難實(shí)現(xiàn)，新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)也將遙遙無(wú)期。

其次，各級(jí)地方政府本身缺乏城市化農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的內(nèi)在動(dòng)力，也灌溉農(nóng)業(yè)成本轉(zhuǎn)移，難以忍受。城市化的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的僵化，財(cái)政資金，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作需要各級(jí)地方政府因地制宜的建立行之有效的成本分擔(dān)機(jī)制，這種分擔(dān)機(jī)制則必須由從中央到地方政府、各類(lèi)企業(yè)、包括個(gè)人都涵蓋在其中的一個(gè)相對(duì)責(zé)任明確、比例合理、可行性充分的方案。

1.3政府主導(dǎo)型城市化運(yùn)營(yíng)模式帶來(lái)的問(wèn)題

政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化運(yùn)營(yíng)模式自新世紀(jì)以來(lái)一直是城鎮(zhèn)化的主流模式，雖然運(yùn)營(yíng)模式可以著眼于完整的城市化發(fā)展目標(biāo)，同時(shí)在城市化發(fā)展的早期階段力量較大；但與市場(chǎng)化城市化相比，模式本身存在著不可忽視的缺陷和弱點(diǎn)，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。當(dāng)前，中國(guó)流動(dòng)人口規(guī)模已超過(guò)2億人，但大多數(shù)農(nóng)業(yè)人口不能和城市居民享受同等的國(guó)民待遇尤其是社會(huì)福利，原有的低度城市化水平致使各種城市福利水平呈現(xiàn)出各種差異，嚴(yán)重影響和左右了城市化發(fā)展的核心機(jī)制，即提升整體社會(huì)成員的福利水平。在政府的領(lǐng)導(dǎo)下，城市化過(guò)度覆蓋，嚴(yán)重掠奪周邊國(guó)土資源，經(jīng)濟(jì)社會(huì)效應(yīng)很顯然的低于市場(chǎng)化城鎮(zhèn)化。在城市化模式下，中國(guó)很多地區(qū)出現(xiàn)了“鬼城”，現(xiàn)象叢生的城鎮(zhèn)化問(wèn)題倒逼著原有的由政府主導(dǎo)城市化向市場(chǎng)化城市化轉(zhuǎn)變的機(jī)制。所以為了更好地促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，該如何避免這種由政府主導(dǎo)的城市化運(yùn)作模式，必將是未來(lái)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中的重要任務(wù)。

1.4農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自身意愿不強(qiáng)

首先是農(nóng)業(yè)人口基本文化素質(zhì)較低，自身的技術(shù)資本存量明顯短缺，因此造成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口大多數(shù)在資本原始積累，職業(yè)發(fā)展方向，運(yùn)用法律維權(quán)，自身人際交往能力，心理抗壓能力等方面，始終無(wú)法滿(mǎn)足城市社會(huì)的基本需求，其次，城市中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的流轉(zhuǎn)仍然與城市政治生活無(wú)關(guān)并長(zhǎng)期游離在外，大部分人們的利益訴求無(wú)法充分體現(xiàn)在城市公共政策的制定上，在一定程度上影響著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口順利市民化的愿望。

2推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的對(duì)策

2.1推進(jìn)基本公共服務(wù)向常住人口開(kāi)放

首先，亟需完善城鎮(zhèn)公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口穩(wěn)定就業(yè)。第一，要繼續(xù)加大對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的人力資本投入，加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn)；第二，要拓寬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)信息。努力建立健全勞動(dòng)力市場(chǎng)的中介服務(wù)體系，為其就業(yè)提供高質(zhì)量的服務(wù)；第三，維護(hù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)合法權(quán)益，要取消就業(yè)的歧視性限制，改善其就業(yè)環(huán)境，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城市職工同工同酬、同工同權(quán)。其次，以《社會(huì)保險(xiǎn)法》的順利實(shí)施為契機(jī)，努力讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城市居民可以享受同等的社會(huì)保障待遇。在現(xiàn)階段做好基本社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)工作，并在適當(dāng)時(shí)期建立全國(guó)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。最后，保障隨遷子女平等受教育權(quán)利、改善其居住條件，加快教育體系改革，將隨遷子女教育納入城鎮(zhèn)教育發(fā)展規(guī)劃，放寬隨遷子女在城鎮(zhèn)就近入學(xué)的條件，降低入學(xué)門(mén)檻，并研究制定隨遷子女異地參加中考、高考的辦法，逐步實(shí)現(xiàn)隨遷子女教育同城市居民同等待遇；在住房政策方面，要把進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房保障體系，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口通過(guò)租、購(gòu)、集體宿舍等多種方式解決住房問(wèn)題，完善覆蓋農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的住房公積金制度。

2.2消除制度障礙，完善農(nóng)民工市民化的制度保障

第一，目標(biāo)管理的改革、創(chuàng)新戶(hù)籍人口全面放開(kāi)行政限制，普通小城市，讓城市有序合理的限制，城市，嚴(yán)格控制大城市人口。會(huì)計(jì)新移民政策的調(diào)整，城市和農(nóng)村地區(qū)之間的登記制度，全面實(shí)施的住宅體系，加快建設(shè)與國(guó)家人口基礎(chǔ)信息共享，穩(wěn)步推進(jìn)義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、住房養(yǎng)老、基本醫(yī)療和基本公共服務(wù)等城市的基本覆蓋所有的永久居民。直到2020年的結(jié)論和小康社會(huì)的建設(shè)基本一致，有效的社會(huì)管理和公共服務(wù)，保護(hù)公民權(quán)利，以人為本，科學(xué)有效的整理和規(guī)范為新登記制度，努力達(dá)到1億農(nóng)業(yè)人口，轉(zhuǎn)移到其他永久居民在居住的城市。

其次，建立健全農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移成本分擔(dān)機(jī)制，增加財(cái)政投入。市民化成本分擔(dān)機(jī)制應(yīng)由各級(jí)政府、企業(yè)和個(gè)人來(lái)建立。第一要對(duì)成本的主體和支出責(zé)任進(jìn)行合理有效分析和準(zhǔn)確界定，例如，政府應(yīng)增加財(cái)政支出，承擔(dān)義務(wù)教育，就業(yè)，保險(xiǎn)，醫(yī)療，經(jīng)濟(jì)適用住房和市政基本設(shè)施等農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的公共成本；而企業(yè)則實(shí)行農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和城鎮(zhèn)職工同工同酬制度，盡可能的加強(qiáng)對(duì)職工技能培訓(xùn)的投入力度，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口依法繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，醫(yī)療保險(xiǎn)，工傷保險(xiǎn)，失業(yè)保險(xiǎn)等各類(lèi)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用。

最后，要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城市化是一項(xiàng)長(zhǎng)期系統(tǒng)工程復(fù)雜和困難。改善組織、改善機(jī)制，積極實(shí)施相關(guān)政策，試點(diǎn)工作，積累經(jīng)驗(yàn)有效的領(lǐng)導(dǎo)必須定期檢查的指導(dǎo)方針，形成了大大小小在一起的情況。

2.3健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的推進(jìn)機(jī)制

改善城鎮(zhèn)化的推進(jìn)機(jī)制和避免及解決問(wèn)題機(jī)制應(yīng)該包括以下幾個(gè)方面。第一要進(jìn)一步規(guī)范各級(jí)政府的責(zé)任機(jī)制。若是由中央政府負(fù)責(zé)整個(gè)制度安排和政策制定，省級(jí)政府的統(tǒng)籌安排和配套政策負(fù)責(zé)該地區(qū)的發(fā)展，市縣級(jí)政府的具體方案負(fù)責(zé)行政區(qū)域的發(fā)展和實(shí)施方案細(xì)則；第二是促使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口廣泛的社會(huì)參與，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口等常住人口納入企業(yè)建設(shè)，將學(xué)童、家庭、社區(qū)群體融入社區(qū)的包容性；此外，必須隨時(shí)要加強(qiáng)宣傳教育工作，科普文化和促進(jìn)常住居民文明素質(zhì)的提高，形成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口積極參與社區(qū)公共活動(dòng)，努力建設(shè)和管理居民社區(qū)環(huán)境。因此是否區(qū)分城鎮(zhèn)化成本分?jǐn)倷C(jī)制或明確政府責(zé)任，并不斷完善社會(huì)參與機(jī)制，無(wú)疑將整頓阻礙城鎮(zhèn)化進(jìn)程的新型城鎮(zhèn)化因素，對(duì)于新型道路建設(shè)具有重要的前瞻性和戰(zhàn)略性意義。

2.4加強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)參與，促進(jìn)整合進(jìn)程

促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口廣泛融入企事業(yè)單位、兒童融入學(xué)校，家庭融入社區(qū)，營(yíng)建更具開(kāi)放性和包容性城市。更加積極引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，合理參與政府管理、獲得民主和參與社會(huì)管理。廣泛的參與城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)，職業(yè)技能培訓(xùn)，提升技術(shù)能力和專(zhuān)業(yè)性，提高融入城市社會(huì)的能力。要加強(qiáng)科普宣傳教育力度，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的基本科學(xué)文化素養(yǎng)，各級(jí)政府部門(mén)及相關(guān)企事業(yè)單位必須時(shí)刻保證對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的關(guān)心和關(guān)注，同時(shí)更加注重豐富他們的精神文化生活。