鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府秸稈禁焚政策執(zhí)行行為探析

劉紅祥

【摘要】秸稈禁焚是生態(tài)環(huán)境治理中的一項(xiàng)重要工程。一系列秸稈禁焚政策文件中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都會(huì)成為最終落實(shí)政策的主體。在壓力型體制下將其與績(jī)效考核關(guān)聯(lián)迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不認(rèn)真執(zhí)行，但他們所能調(diào)動(dòng)的資源非常有限，政策手段單一，罰款可能成為唯一有約束力的方式。農(nóng)民的認(rèn)知偏差及行為習(xí)慣可能導(dǎo)致政策執(zhí)行中的官民沖突，而村委會(huì)干部在該政策情境中處于兩難境地。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；秸稈禁焚；政策執(zhí)行

環(huán)境問(wèn)題是現(xiàn)階段社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。霧霾也從最初的公眾不知悉到現(xiàn)在被熟知，每年季節(jié)性霧霾的出現(xiàn)更使人們不斷反思其產(chǎn)生的緣由。大規(guī)模秸稈焚燒被認(rèn)為是產(chǎn)生霧霾的一個(gè)重要緣由。在鄉(xiāng)村的歷史傳統(tǒng)中，秸稈的一個(gè)重要功能就是充當(dāng)生活燃料，但是隨著煤氣、電器等在鄉(xiāng)村的普及，使用秸稈作為主要生活燃料的家庭越來(lái)越少。農(nóng)民為了省時(shí)省力，往往會(huì)在農(nóng)作物收割完之后，一把火將秸稈焚燒干凈，以趕上下一茬農(nóng)作物的播種。對(duì)于農(nóng)民而言，在現(xiàn)階段鄉(xiāng)村的工業(yè)條件下，秸稈幾乎沒(méi)有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，回收的成本還比較高，用于造紙等污水也很難處理，最簡(jiǎn)單的辦法就是焚燒。但由于大面積、集體化的秸稈焚燒，對(duì)空氣造成了很大污染，甚至因?yàn)榻斩挿贌l(fā)火災(zāi)，干擾了正常的社會(huì)秩序。

當(dāng)前，秸稈焚燒已成為環(huán)境治理中的一個(gè)重要問(wèn)題。每到夏秋收時(shí)節(jié)，針對(duì)這一問(wèn)題會(huì)議、政策、考核、監(jiān)督等措施不斷，基層政府和相關(guān)部門(mén)、村居委會(huì)等都會(huì)投入大量人力財(cái)力集中整治此類(lèi)現(xiàn)象。早在1997年農(nóng)業(yè)部就出臺(tái)了《關(guān)于嚴(yán)禁焚燒秸稈切實(shí)做好夏收農(nóng)作物秸稈還田工作的通知》，然后2001年以來(lái)環(huán)保部（環(huán)保總局）也陸續(xù)發(fā)布了若干通知要求做好秸稈禁燒工作，2009年起環(huán)保部通過(guò)衛(wèi)星遙感每天對(duì)全國(guó)各地的秸稈焚燒情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)并向社會(huì)公布。在省級(jí)層面，江蘇省《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)作物秸稈綜合利用的決定》自2009年6月1日起施行。安徽、河北、山東等省也有相類(lèi)似的規(guī)定，都是為了能夠減少秸稈的焚燒。但總體而言，并沒(méi)有徹底禁止村民們焚燒秸稈的行為，還沒(méi)有達(dá)到公眾的要求和心理預(yù)期。

禁燒政策的實(shí)施仍然存在諸多阻礙。因?yàn)榇蠖鄶?shù)村民對(duì)秸稈焚燒在認(rèn)識(shí)上存在一定的片面性，對(duì)秸稈焚燒的危害認(rèn)識(shí)不夠深入。因此，只有正確認(rèn)識(shí)秸稈焚燒的危害，提高對(duì)秸稈焚燒的認(rèn)知，才能夠有效解決秸稈焚燒的問(wèn)題?；鶎余l(xiāng)鎮(zhèn)政府為此承受著各方面極大的壓力，如何更好地解決秸稈禁焚問(wèn)題在現(xiàn)階段生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)治理中具有現(xiàn)實(shí)意義。在已有的環(huán)境政策研究中關(guān)于秸稈禁焚政策的研究現(xiàn)在還處于碎片化的狀態(tài)，主要圍繞秸稈為何會(huì)被焚燒、如何解決秸稈焚燒展開(kāi)，對(duì)秸稈禁燒政策的執(zhí)行過(guò)程的關(guān)注還比較少。比較有代表性的是田雄和鄭家吳通過(guò)對(duì)黃江縣秸稈禁燒實(shí)踐的分析指出基層治理的低效和“被裹挾的國(guó)家”狀態(tài)的形成緣由。本文主要分析在壓力型體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何執(zhí)行秸稈禁焚政策，農(nóng)民如何認(rèn)知和評(píng)價(jià)該政策，如何應(yīng)對(duì)該項(xiàng)政策，該項(xiàng)政策“執(zhí)行難”的根源是什么等問(wèn)題。

1鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行秸稈禁焚政策的行為與沖突

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在我國(guó)行政組織體制中處于最底端，直面基層群眾。在壓力型體制下，最終的壓力往往都集中于此，各項(xiàng)考核指標(biāo)都需要在此落地見(jiàn)效。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作人員往往和農(nóng)村和村民之間又有著各式鄉(xiāng)土的聯(lián)系，在具體的執(zhí)行政策過(guò)程中同時(shí)面臨著正式規(guī)則和鄉(xiāng)土人情之間的張力。一方面他們熟悉農(nóng)村的實(shí)際和農(nóng)民的習(xí)慣，另一方面他們又必須完成上級(jí)政府和部門(mén)規(guī)定的各項(xiàng)考核指標(biāo)，在這雙重考驗(yàn)下，往往采用正式權(quán)力的“非正式運(yùn)作”。

1.1鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員考核與秸稈禁焚政策執(zhí)行效果關(guān)聯(lián)

秸稈禁燒政策的實(shí)施與鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員的考核掛鉤。鹽城市該鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于市郊地帶，根據(jù)江蘇省和鹽城市相關(guān)職能部門(mén)的要求，制定了一系列有關(guān)官員考核與獎(jiǎng)懲的政策措施。區(qū)政府內(nèi)部考核文件規(guī)定，在禁燒政策執(zhí)行期間，一旦發(fā)現(xiàn)有焚燒秸稈的行為，直接取消該鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員的評(píng)優(yōu)考核資格，情節(jié)嚴(yán)重的會(huì)給予警告甚至撤職的處分。對(duì)于造成這一系列情況的村民，予以罰款的處罰，最高罰款兩千元。在農(nóng)村的道路兩邊隨處可見(jiàn)類(lèi)似的宣傳標(biāo)語(yǔ)，村委會(huì)的大喇叭每天都會(huì)固定時(shí)間播放禁燒通告。以此來(lái)約束村民的行為，調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員對(duì)于秸稈禁燒工作的積極性和重視程度。

在禁燒政策實(shí)施期間，上級(jí)政府組織安排特定的督查小組，并定點(diǎn)安裝監(jiān)控?cái)z像頭，以方便督察小組隨時(shí)了解村民有無(wú)焚燒秸稈的行為，對(duì)村民進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)禁燒政策的執(zhí)行，上級(jí)政府也設(shè)置了專(zhuān)門(mén)的時(shí)限，在這個(gè)確定的時(shí)間內(nèi)是檢查監(jiān)督的重點(diǎn)，也主要是以這個(gè)時(shí)間范圍內(nèi)的成效作為考核的重點(diǎn)。

1.2鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的具體執(zhí)行手段

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要負(fù)責(zé)人盡管很重視秸稈禁焚工作，但是在工作實(shí)際中能夠在基層所采取的方式和手段還是非常有限的。在該村的調(diào)研中，村民普遍反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)行方式主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員和村委會(huì)干部組成若干工作組包干負(fù)責(zé)，責(zé)任到人。采取的手段主要是宣傳教育、定期和不定期巡查、罰款等。關(guān)于宣傳教育，在兩季收獲期間大致有兩個(gè)方面，一是張貼宣傳標(biāo)語(yǔ)，還用廣播進(jìn)行宣傳；二是委托村小學(xué)給學(xué)生一封有關(guān)秸稈禁燒的致家長(zhǎng)信，村干部也會(huì)委托村小組的人員發(fā)放宣傳資料，以此來(lái)動(dòng)員村民不燒秸稈。其實(shí)在實(shí)際的管理過(guò)程中，農(nóng)民感受到最多的就是宣傳。

兩季收割期間，除了要收割這一茬的作物，還要忙著播種下一季的糧食，因此農(nóng)民對(duì)于農(nóng)作物秸稈的處理就不太上心，希望越簡(jiǎn)單越好。特別是最忙最集中的那幾天。每當(dāng)這個(gè)時(shí)候，為了有效管理與約束村民，防止村民私自放火焚燒秸稈，鎮(zhèn)政府都會(huì)安排工作人員在此期間進(jìn)行巡邏，一旦發(fā)現(xiàn)焚燒秸稈的現(xiàn)象就要罰款。村主干道路兩側(cè)的宣傳標(biāo)語(yǔ)中說(shuō)“焚燒秸稈罰款2000元”。當(dāng)然在調(diào)研中，也沒(méi)有發(fā)現(xiàn)農(nóng)民對(duì)罰款的正當(dāng)性及數(shù)額的合適性的質(zhì)疑，而罰款本身的警示作用還是很明顯的，因?yàn)閷?duì)一般的農(nóng)村家庭來(lái)說(shuō)，2000元還是一筆很大的數(shù)額。其實(shí)在發(fā)現(xiàn)的罰款案例中，一般也就象征性的罰個(gè)200元，讓農(nóng)民認(rèn)個(gè)錯(cuò)，并采取措施補(bǔ)救。為了解決農(nóng)戶(hù)分散不利于集中解決的難題，村委會(huì)也積極推動(dòng)農(nóng)地的流轉(zhuǎn)，給種植大戶(hù)進(jìn)行大棚種植，大大減少秸稈的數(shù)量。

其實(shí)部分村民對(duì)秸稈禁焚政策還是很有意見(jiàn)的，一部分人認(rèn)為之前都可以燒，為啥現(xiàn)在不可以了，還有一部分人認(rèn)為既然政府不讓我們焚燒秸稈，那就應(yīng)該想辦法幫我們把秸稈處理了，要不然秸稈堆在田里也不是個(gè)事兒。他們認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府嚴(yán)格管理秸稈禁燒工作，只是把問(wèn)題轉(zhuǎn)嫁給我們，太不合適了。既不讓人燒秸稈，也不采取措施解決秸稈問(wèn)題，往往是馬后炮，發(fā)現(xiàn)有人偷偷焚燒秸稈后才趕過(guò)去撲滅，讓人交個(gè)罰款也就了事了，一點(diǎn)用處都沒(méi)有。

除了這些行政手段外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府其實(shí)并沒(méi)有采取其他措施來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題，在政策設(shè)計(jì)上也缺乏創(chuàng)新性。如姜堰某地曾采取的秸稈還田補(bǔ)貼措施、集體出售等并沒(méi)有在當(dāng)?shù)貙?shí)踐。

在近幾年連續(xù)高壓的禁焚政策推進(jìn)中，對(duì)農(nóng)民的影響還是很明顯的，秸稈焚燒的現(xiàn)象得到了很好的遏制。盡管現(xiàn)在每年還會(huì)有零星的農(nóng)戶(hù)偷偷焚燒秸稈，但是秸稈不能焚燒，焚燒會(huì)污染環(huán)境，秸稈還田是很好的方式也已經(jīng)得到了越來(lái)越多的農(nóng)戶(hù)的認(rèn)可。加之現(xiàn)在大型現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)收割播種機(jī)械在農(nóng)村的推廣，已有機(jī)械可以直接粉碎秸稈入地并完成下一季的播種，只是對(duì)農(nóng)戶(hù)而言，增加了耕種的成本。因?yàn)榉N水稻小麥等糧食作物每畝地扣除種子化肥農(nóng)藥、機(jī)械的成本，不扣除人工成本的情況下，一般農(nóng)戶(hù)家一畝地一年兩季也就只有大約1400元的利潤(rùn)。

1.3秸稈禁焚政策執(zhí)行中的官民沖突

在對(duì)秸稈禁焚的高壓態(tài)勢(shì)下，夏秋兩季的收割季節(jié)可以說(shuō)秸稈禁焚是困擾鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員的一大難題。即使有專(zhuān)項(xiàng)小組，不定時(shí)巡查，在鄉(xiāng)村還是有人會(huì)偷偷焚燒，特別是夜里?，F(xiàn)階段的禁燒工作成效并不盡如人意，甚至在此過(guò)程中還發(fā)生各種沖突。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員只為完成禁燒工作的心態(tài)，致使他們很少去了解村民的意愿與心聲。鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員一味地在采取一些村民所不能接受的措施。要求村民禁燒秸稈，卻沒(méi)有一套行之有效的措施來(lái)幫助村民處理農(nóng)作物秸稈，只會(huì)讓他們不要燒，一旦發(fā)現(xiàn)有焚燒秸稈的行為，就會(huì)對(duì)村民進(jìn)行罰款，這大大加深了村民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員怨恨，激化了村民們與鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員的矛盾。一旦涉及到罰款的問(wèn)題，就會(huì)爭(zhēng)論不休，村委會(huì)的官員也會(huì)左右為難，導(dǎo)致和村民的對(duì)立，激化和村民的矛盾。因?yàn)楫吘构ぷ鹘M只是臨時(shí)性的到本村工作，后面日常的工作還是村委會(huì)來(lái)做。

2鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府秸稈禁焚政策“執(zhí)行難”的內(nèi)在根源

從中央到地方出臺(tái)了一系列關(guān)于秸稈禁焚的政策，所有的落實(shí)執(zhí)行也都被分派到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織村委會(huì)的力量也動(dòng)員志愿者去監(jiān)督執(zhí)行秸稈禁焚，但是執(zhí)行難的問(wèn)題還是比較嚴(yán)重。究其根源主要還是由于村民認(rèn)知偏差、政府壓力轉(zhuǎn)移、技術(shù)推廣受限等造成的。

2.1農(nóng)民對(duì)秸稈禁焚的認(rèn)知偏差

從秸稈禁燒工作中所遇到的一系列困難來(lái)看，禁燒工作最大的困難是來(lái)自村民的阻礙和不配合。由于農(nóng)村村民文化素質(zhì)教育水平相對(duì)較低，對(duì)秸稈焚燒的危害性認(rèn)識(shí)不足，且缺乏一定的環(huán)保意識(shí)及法律意識(shí)，因此，對(duì)政府的禁燒工作難以理解并不愿意很好地配合。

在個(gè)案的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，不少村民認(rèn)為秸稈焚燒后會(huì)增加土壤肥力，“一把火燒掉也省事”，法不責(zé)眾等。因?yàn)楝F(xiàn)在大多數(shù)人家已經(jīng)很少燒灶，大多數(shù)人家都已使用上電磁爐、煤氣灶等，所以留著秸稈也是占地，還得有人去收拾它，費(fèi)時(shí)費(fèi)力，認(rèn)為焚燒沒(méi)有什么不合理。并且也不認(rèn)為對(duì)環(huán)境有多大的污染，畢竟這只是一時(shí)的。也有少部分村民認(rèn)為既然不讓燒秸稈，還得自己處理，政府應(yīng)給予一定的補(bǔ)貼，或提供一定的便利，要不然誰(shuí)都不愿意花力氣和時(shí)間在這上面。

而這些問(wèn)題產(chǎn)生的主要原因是，雖然現(xiàn)階段政府出臺(tái)了一系列方針政策，但具體的措施并沒(méi)有資源配套，一些政策缺乏一定的針對(duì)性與可行性。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)宣傳很多，但大多數(shù)村民對(duì)于秸稈焚燒的危害認(rèn)識(shí)還不全面，存在一定的片面性；對(duì)于秸稈禁燒政策實(shí)施所帶來(lái)的深遠(yuǎn)影響不了解，所以并不支持政府出臺(tái)的禁燒政策。加之現(xiàn)階段秸稈綜合利用方式多樣化與復(fù)雜化，村民對(duì)其并不是很了解，無(wú)法納入考慮范圍。

由于強(qiáng)制性的罰款措施，往往會(huì)激化村民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員之間的矛盾，村民們的反叛心理也會(huì)越來(lái)越嚴(yán)重，總想著你不讓我燒，又不想辦法給解決，我偏燒。因此，禁燒工作困難阻阻?，F(xiàn)在農(nóng)村的常住人口以老人、婦女和兒童為主，中青年基本都外出打工。對(duì)環(huán)境的認(rèn)知和重視不同文化水平、工作性質(zhì)的人由于平時(shí)的關(guān)注點(diǎn)不一樣，感知也不一樣。但目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒(méi)有根據(jù)具體的人群采取對(duì)應(yīng)的措施，不同的群體對(duì)于禁燒政策的反應(yīng)不一，接受的程度也不盡相同，這就使得在禁燒政策實(shí)施期間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員在面對(duì)不同群體時(shí)所感受到的壓力也是不一樣的。這種壓力往往也是認(rèn)知偏差帶來(lái)的。

2.2政府政策工具單一，執(zhí)行成本高

盡管一直都有很多關(guān)于秸稈綜合利用的技術(shù)及措施被提出被討論，但往往都無(wú)法真正落地。原有的小麥秸稈加工行業(yè)，如草帽、草苫等，因替代產(chǎn)品的出現(xiàn)而基本淘汰，而目前秸稈的綜合利用仍局限于秸稈的直接還田以及機(jī)械加工飼草，對(duì)秸稈用量大的秸稈氣化技術(shù)、秸稈發(fā)電技術(shù)、秸稈制版等一些新型的秸稈綜合利用技術(shù)還未在生產(chǎn)實(shí)際中得到有效的應(yīng)用翻。由于缺乏針對(duì)性、實(shí)用性、時(shí)效性和具體的引導(dǎo)，最后也只能以行政強(qiáng)制手段和處罰措施來(lái)推進(jìn)政策的執(zhí)行。從實(shí)際來(lái)看，秸稈綜合利用的組織、協(xié)調(diào)和轉(zhuǎn)化工作并沒(méi)有做好，當(dāng)然也許這種資源在現(xiàn)在的條件下可能也沒(méi)有太大的綜合利用價(jià)值，秸稈禁燒工作執(zhí)行效果并不理想。這種單一的禁止的政策手段在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中的確沒(méi)有彈性，極易帶來(lái)沖突。

由于政策手段單一，執(zhí)行的人力成本較高。政府除了禁止也沒(méi)有其他切實(shí)可行的具體措施，農(nóng)民往往是分散行為，甚至出現(xiàn)農(nóng)民和監(jiān)督小組的“貓鼠游戲”，“一放就跑，死不承認(rèn)”的現(xiàn)象。政府要想真正監(jiān)督難度很大，這就不得不增加巡查人員和輪次，即使有攝像頭的協(xié)助效果往往也不是很明顯。在雙收時(shí)節(jié)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不組織兩班甚至三班人員輪流檢查監(jiān)督，還需動(dòng)員志愿者，并且提供相應(yīng)補(bǔ)貼。這對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)說(shuō)其實(shí)是一別支出負(fù)擔(dān)，當(dāng)然現(xiàn)在有時(shí)候會(huì)有上級(jí)的專(zhuān)項(xiàng)撥款。

2.3村委會(huì)干部的身份困境與兩難選擇

在壓力型體制下，秸稈禁燒的績(jī)效壓力也是層層下移，最后村委會(huì)是最終的壓力承擔(dān)主體。在秸稈禁焚上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不依靠村委會(huì)的干部，但不是協(xié)作的關(guān)系。在具體的執(zhí)行過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是直接要求村委會(huì)負(fù)責(zé)本村的該項(xiàng)工作，并對(duì)此考核。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是直接將村委會(huì)作為自己的下級(jí)單位來(lái)分派任務(wù)，其實(shí)就基本上將他們與農(nóng)民處于一種對(duì)立的位置了。

而村委會(huì)干部其實(shí)也很理解農(nóng)民的處境，他們基本都生活在農(nóng)村，也種糧食，其實(shí)也習(xí)慣焚燒，這是一種行為慣性，只是現(xiàn)在要求不能焚燒他們不得不帶頭執(zhí)行。他們既不希望農(nóng)民焚燒秸稈，也不希望鄉(xiāng)鎮(zhèn)的駐村干部執(zhí)行太嚴(yán)格，農(nóng)民被罰款，他們希望在村民面前樹(shù)立起維護(hù)村民利益的形象，畢竟他們是村民選舉出來(lái)的。所以過(guò)于嚴(yán)格的執(zhí)行會(huì)導(dǎo)致村委會(huì)干部的不滿甚至消極對(duì)抗。

“上級(jí)部門(mén)下達(dá)了這些命令之后，就什么都不管了，什么方法措施都要我們自己想辦法，我們能有什么辦法，只能跟村民說(shuō)好話，讓他們緩一緩再燒，要不然的話就會(huì)加深村民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員的怒意?！痹诮斩捊龠@件事情上，村委會(huì)干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的立場(chǎng)和目標(biāo)其實(shí)并不一致，嚴(yán)格執(zhí)行政策，特別是罰款一般村委會(huì)干部會(huì)比較尷尬，在具體的執(zhí)行過(guò)程中他們也會(huì)采取消極的方式應(yīng)付上級(jí)檢查。

3結(jié)語(yǔ)

在社會(huì)各界對(duì)生態(tài)環(huán)境，特別是空氣質(zhì)量越來(lái)越關(guān)注的新時(shí)代，秸稈禁焚成了每年夏秋雙收時(shí)節(jié)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的一項(xiàng)極其重要的工作。從國(guó)家環(huán)保部到地方政府及職能部門(mén)都會(huì)出臺(tái)相關(guān)政策和規(guī)范，這些政策規(guī)范的落實(shí)最后都會(huì)落在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府上。壓力型體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行秸稈禁焚政策所能利用的資源有限，更多的只能將壓力轉(zhuǎn)移給村委會(huì)，這無(wú)形之中就將村委會(huì)處于一種兩難境地。村委會(huì)干部他們了解鄉(xiāng)村傳統(tǒng)和農(nóng)民習(xí)慣，更知道現(xiàn)階段處理秸稈的難度，他們一方面不希望村民焚燒秸稈，另一方面也不希望村民被罰款。但是現(xiàn)階段秸稈禁燒的單一化的政策及執(zhí)行方式很難真正滿足村民需要，改變村民認(rèn)知也需要一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程。在這種狀態(tài)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何執(zhí)行政策達(dá)到政策效果并且能夠提高農(nóng)民的滿意度，這是一項(xiàng)嚴(yán)峻考驗(yàn)。