論行政法中法定程序與正當(dāng)程序的關(guān)系

摘 要：權(quán)利應(yīng)當(dāng)是一系列解決沖突的程序，公平正義關(guān)乎實(shí)體，更關(guān)乎程序。行政程序中，法定程序在我國確立已久，但正當(dāng)程序只在司法實(shí)踐中得到運(yùn)用和發(fā)展。探討法定程序與正當(dāng)程序的關(guān)系問題，有利于發(fā)揮程序功用，促進(jìn)中國法治由以法治國向良法善治轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：行政程序；法定程序；正當(dāng)程序

近年來，權(quán)利保障與公平正義逐漸成為主流話語。但行政領(lǐng)域的糾紛頻發(fā)與訴訟驟增，使我們不得不認(rèn)真審視行政程序的功用。因此，厘清“公平正義既是指司法機(jī)關(guān)在行使司法權(quán)時應(yīng)該堅(jiān)持公平公正，也指行政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持依法行政” ，這一要義極為重要。

一、行政程序的界定

（一）法律程序

張文顯教授表述認(rèn)為，法律程序是指人們進(jìn)行法律行為時必須遵循或履行的法定時間與空間上的步驟和形式，是實(shí)現(xiàn)實(shí)體權(quán)利和義務(wù)的合法方式和必要條件。

（二）行政程序

1.行政程序的定義

姜明安教授認(rèn)為：“行政程序是指行政行為的過程、步驟、順序、方式、形式和時限?！睆垬淞x教授認(rèn)為：“……指行政權(quán)力運(yùn)作的程序，它是作出行政決定所遵循的方式、步驟、時限和順序，通過程序來制約行政權(quán)力。經(jīng)比較容易得出理解上的共通之處。因此可綜述為：行政程序指行政主體在實(shí)施行政行為時必須遵循的內(nèi)容涵蓋方式、步驟、時限、順序等方面的程序規(guī)范。

2.行政程序的功能

論及行政程序的功能，最不能忽視的便是對行政主體行使行政權(quán)力的控制?？梢哉f，行政程序主要是為行政主體而非行政相對方設(shè)定義務(wù)的。行政相對人通過對行政程序的經(jīng)歷，不僅保護(hù)了自己的實(shí)體性權(quán)利，還保護(hù)了程序性權(quán)利，而程序性權(quán)利即從行政程序中衍生而來。

二、行政程序之法定程序

通常意義上，法定程序指依照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，在限定的期間內(nèi)、特定的階段，國家機(jī)關(guān)或有關(guān)單位及公民依法履行職責(zé)，針對某一事項(xiàng)具體處理問題的步驟和方法。關(guān)于法定程序之“法”是否應(yīng)包含規(guī)章是一大討論焦點(diǎn)。就個人看來，將規(guī)章納入程序所需遵循的依據(jù)之中，具有充分的理論及現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)作支撐。只要規(guī)章設(shè)定的程序規(guī)則與上位法相協(xié)調(diào)，就應(yīng)當(dāng)屬于法定程序規(guī)則而予以遵守。這也是是司法實(shí)踐推動行政法學(xué)發(fā)展的必然趨勢。

三、行政程序之正當(dāng)程序

由于我國法律傳統(tǒng)歷來缺乏程序觀念，也未曾在法律層面上確立正當(dāng)程序，若想清晰地表述顯然有些困難，但倘若從零星、繁雜的案例中總結(jié)其形象，我們則可以頭頭是道。因此，我們只能從零星、分散的案例中，窺見我國以法官為代表為主導(dǎo)對正當(dāng)程序原則的接納和運(yùn)用。

《最高人民法院公報(bào)》在2005年公布的“張某銀案”，對其后類似案件的指導(dǎo)作用較為明顯。該案中，江蘇省高院認(rèn)為：“……根據(jù)正當(dāng)程序的要求，行政機(jī)關(guān)在可能作出對他人不利的行政決定時，應(yīng)當(dāng)專門聽取利害關(guān)系人的意見。”此外，“田某案”“劉某文案”都是我國司法實(shí)踐接納、運(yùn)用正當(dāng)程序原則的標(biāo)志性事件。

至此，不得不對其內(nèi)涵進(jìn)行探討。何海波教授的表述最為傳神：“人們希望，在行政過程中，行政行為應(yīng)當(dāng)由中立無偏的行政機(jī)關(guān)及其工作人員作出；……應(yīng)當(dāng)遵循適當(dāng)?shù)姆绞健⒉襟E和期限；……讓當(dāng)事人能夠知曉自己的處境，并能夠?qū)栴}發(fā)表意見；……行政機(jī)關(guān)作出對自己不利的決定，能夠說明理由。這些原則有一個概括的總稱，叫‘正當(dāng)程序?！?/p>

正當(dāng)程序原則的內(nèi)容主要可以提煉為：①任何人不能成為自己案件的法官；②說明理由；③任何人在受到懲罰或其他不利處分前，應(yīng)為之提供公正的聽證或其他聽取意見的機(jī)會。有學(xué)者概括為三個核心要素：①排除偏見；②聽取意見；③說明理由。我們有理由認(rèn)為，在正當(dāng)程序概念普遍化的進(jìn)程中，利用正當(dāng)程序……對于保證行政……良性運(yùn)行，避免公民個人免受一切形式的不應(yīng)有之害，實(shí)在是不可多得的好辦法。

四、行政法中法定程序與正當(dāng)程序的關(guān)系

二者的差異性主要體現(xiàn)在三個方面：

第一，定義不同。法定程序原則指依照有關(guān)法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，在限定的期間、特定的階段，國家機(jī)關(guān)或有關(guān)單位及公民個人依法履行職責(zé)，具有逐步、不可逆轉(zhuǎn)性的特點(diǎn)。正當(dāng)程序原則是指行政主體在實(shí)施行政行為過程中應(yīng)按照正當(dāng)、適合的程序進(jìn)行，不僅要符合法律法規(guī)的要求，還要以大眾理解范圍內(nèi)的適當(dāng)方式進(jìn)行。此種意義上，正當(dāng)程序原則的要求顯然更高。

第二，二者內(nèi)涵不同。法定程序原則要求行政主體在實(shí)施行政行為過程中必須遵循法定程序，這種法定程序應(yīng)是法律法規(guī)（包括規(guī)章）明確規(guī)定的，涵蓋眾多方面。只要違反這些規(guī)定都可被認(rèn)為程序違法。而正當(dāng)程序原則還必須考慮程序的正當(dāng)性和適當(dāng)性，主要是：①當(dāng)法律法規(guī)有明確程序規(guī)定時，行政主體應(yīng)本著善意進(jìn)行；②當(dāng)存在多個不同程序規(guī)定時，行政主體應(yīng)選擇最有利于當(dāng)事人的程序，且“最有利于”的判定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)參考行政相對人的看法；③當(dāng)法律法規(guī)缺乏對實(shí)施某一行政行為的程序規(guī)定時，行政主體應(yīng)當(dāng)參照相關(guān)程序規(guī)定，且須聽取行政相對人的建議。

第三，價值理念不同。法定程序原則的側(cè)重點(diǎn)在于程序的“法定性”，而正當(dāng)程序原則還要求行政行為的合理性。此亦是其自身優(yōu)越性使然，更是程序正義的要求。

盡管法定程序與正當(dāng)程序（或兩種原則間）存在許多差異性，但二者間依然存在緊密聯(lián)系。行政行為體現(xiàn)的是國家機(jī)關(guān)代表人民管理社會公共事務(wù)，這也是其法定性的根源所在，因此除經(jīng)過嚴(yán)格的立法活動，任何人都不能隨意改變實(shí)施行政行為所需遵循的法定程序。由于個人利益深受行政主體實(shí)施行政行為狀態(tài)的影響，除嚴(yán)格遵循法定程序外，還必須追求行政行為的合理性、正當(dāng)性、適當(dāng)性。二者就如同一輛車的兩個輪子，齊頭并進(jìn)，輪子不同，但目標(biāo)相同。

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作者簡介：

王麗（1993～ ），女，湖北大學(xué)。研究方向：憲法與行政法。