關(guān)于構(gòu)建垂直管理的國(guó)家紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)的思考

徐偉紅　杜鋼建

[摘要] 當(dāng)前紀(jì)檢監(jiān)察體制存在種種弊端，如何對(duì)其進(jìn)行改革關(guān)系到反腐倡廉工作能否順利進(jìn)行，也關(guān)系到“有限政府”是否能建好。通過(guò)對(duì)當(dāng)前中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)存在的問(wèn)題進(jìn)行探討，提出對(duì)現(xiàn)有紀(jì)檢監(jiān)察體制進(jìn)行改革，建立在中紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)下、地方各級(jí)黨委書(shū)記負(fù)責(zé)的全國(guó)性紀(jì)委監(jiān)察系統(tǒng)的垂直管理體制。

[關(guān)鍵詞] 垂直管理；法定程序；法制化；專業(yè)化

[中圖分類號(hào)] D693.69 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A[文章編號(hào)] 1008—1763（2016）04—0152—04

Abstract：This paper discusses how to solve the drawbacks of discipline inspection system，which is not only related to anticorruption， but also related to the construction of “l(fā)imited government”，and proposes to reform the commission for the discipline inspection and supervision and to establish a vertical management system of nationwide commission for the discipline inspection and supervision under the charge of a Party secretary and the leadership of the Central Discipline Inspection and Supervision Commission.

Key words：vertical management； statutory procedures；legalization；specialization

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國(guó)政府與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾日益尖銳，當(dāng)前迫切需要構(gòu)建一個(gè)“有限政府”來(lái)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?！坝邢拚敝饕钦臋?quán)力和職能等要被憲法和法律進(jìn)行明確限制和社會(huì)進(jìn)行有效制約。紀(jì)檢監(jiān)察制度就是對(duì)政府的權(quán)力和職能進(jìn)行監(jiān)督和制約作用的重要方式之一。我國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察相關(guān)制度是整個(gè)監(jiān)察機(jī)制中的一個(gè)重要組成部分，包括黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)和政府的監(jiān)察部門(mén)，二者于1993年實(shí)行合署辦公，一套班子，兩塊牌子，履行紀(jì)檢監(jiān)察兩種職能。[1]行政監(jiān)察與黨的紀(jì)律監(jiān)察合在一起被稱作紀(jì)檢監(jiān)察，其職能分別由行政監(jiān)察部門(mén)和中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律監(jiān)察委員會(huì)行使。行政監(jiān)察部門(mén)主要是負(fù)責(zé)監(jiān)督各級(jí)政府機(jī)構(gòu)及其公職人員是否履行職責(zé)，《行政監(jiān)察法》是其工作的法律依據(jù)；中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查委員會(huì)是中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)設(shè)置的機(jī)構(gòu) ，主要負(fù)責(zé)監(jiān)督黨組織及其成員是否能遵守《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章》（簡(jiǎn)稱《黨章》）以及對(duì)違紀(jì)黨組織和黨員進(jìn)行查處。在推進(jìn)廉政建設(shè)和反腐工作的過(guò)程中，紀(jì)檢監(jiān)察工作對(duì)防止權(quán)力的濫用和腐敗發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，保障了公共權(quán)力的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。但是，無(wú)論從體系結(jié)構(gòu)上還是從運(yùn)行上，無(wú)論是從主體狀況上還是從監(jiān)察的效果上，都存在著一些問(wèn)題，迫切需要從總體上作全面的綜合分析與解決。

一有關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察體制垂直管理之學(xué)理爭(zhēng)議

伴隨“打老虎、抓蒼蠅”反貪腐力度的加大，原有的紀(jì)檢監(jiān)察體制必須改革才能適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展，有學(xué)者提出要建立紀(jì)檢監(jiān)察垂直管理體制，學(xué)術(shù)界對(duì)此有很多爭(zhēng)議。（1）是否進(jìn)行垂直管理。任建明教授等學(xué)者認(rèn)為紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，紀(jì)委監(jiān)督同級(jí)黨委和政府很困難，應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)垂直管理。李周偉、過(guò)勇等專家不贊成紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)實(shí)行垂直管理，因?yàn)檫@將會(huì)違反《黨章》且不符合《憲法》有關(guān)中央與地方政府關(guān)系的規(guī)定，并且目前紀(jì)委監(jiān)察系統(tǒng)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，其權(quán)力并非源自于上級(jí)，同時(shí)還可能造成對(duì)地方黨委自我管理、約束能力的不信任，紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)上、下級(jí)之間因共同的利益所導(dǎo)致的違紀(jì)違法問(wèn)題也將導(dǎo)致處理不公。于德清等專家也指出解決問(wèn)題關(guān)鍵不在于紀(jì)委監(jiān)察系統(tǒng)實(shí)行垂直管理，而在于切實(shí)執(zhí)行依法治國(guó)的方針，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督與制約。垂直管理不是靠依法行政解決問(wèn)題，而是利用上級(jí)的行政權(quán)力迫使下級(jí)去解決問(wèn)題，這是典型的“人治”，并且也并不能完全擺脫地方政府的干擾。（2）對(duì)實(shí)施垂直管理范圍和程度看法不一。有的專家認(rèn)為“全面實(shí)施某種程度的垂直領(lǐng)導(dǎo)，是紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的必然路徑選擇”[2]，有的專家認(rèn)為“借鑒工商、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督實(shí)行垂直管理的經(jīng)驗(yàn)，開(kāi)展紀(jì)委部門(mén)實(shí)施省級(jí)以下垂直管理的試點(diǎn)改革”[3]。（3）現(xiàn)行紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)設(shè)置是否合理，是否應(yīng)單獨(dú)設(shè)置。有的專家主張“行政監(jiān)察系統(tǒng)與黨紀(jì)機(jī)關(guān)相分離，在行政監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制”[4]，可有的專家卻力主“將行政監(jiān)察機(jī)關(guān)從目前的行政系統(tǒng)中劃出來(lái)單獨(dú)設(shè)置，實(shí)行自上而下的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，直接向全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)，使行政監(jiān)察機(jī)關(guān)在人、財(cái)、物等方面具有獨(dú)立性，不再受同級(jí)政府及其下屬部門(mén)的制約”[5]，“借鑒古代行政監(jiān)察制度的成功經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)后，在全國(guó)設(shè)置若干個(gè)行政監(jiān)察區(qū)，大的省可以考慮一省設(shè)一監(jiān)察區(qū)，小省且相鄰的可以幾個(gè)省設(shè)一個(gè)，每一監(jiān)察區(qū)的監(jiān)察組織由中央派出并對(duì)中央負(fù)責(zé)和報(bào)告工作，相對(duì)于地方獨(dú)立行使職權(quán)”[6]等。

當(dāng)前我國(guó)原有的紀(jì)檢監(jiān)察體制已經(jīng)不能遏制“塌方式”的腐敗了，要從根本上遏制腐敗就要實(shí)行垂直管理。避免第一種爭(zhēng)論的關(guān)鍵是在實(shí)行垂直管理時(shí)如何避免違憲和違反黨章以及如何在法治的軌道上運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)依法行政。根據(jù)我國(guó)工商、國(guó)稅實(shí)行全國(guó)性的垂直管理的經(jīng)驗(yàn)以及監(jiān)察機(jī)構(gòu)實(shí)行垂直管理是國(guó)際上通行的做法可看出，構(gòu)建全國(guó)性的紀(jì)檢監(jiān)察垂直管理系統(tǒng)是遏制腐敗的必然選擇，在一定范圍內(nèi)如省級(jí)以下實(shí)行垂直管理是不可行的，這在本文第三部分會(huì)做詳細(xì)分析。各級(jí)紀(jì)委與行政監(jiān)察機(jī)關(guān)在1993年未合署辦公以前由于監(jiān)督對(duì)象有很多重合，在進(jìn)行具體工作時(shí)出現(xiàn)了很多職責(zé)不分、工作重復(fù)、相互脫節(jié)以及工作不協(xié)調(diào)等問(wèn)題，合署辦公后極大地提高了工作效能，節(jié)省了很多人力、物力和財(cái)力等相關(guān)成本，監(jiān)督手段也更靈活。封建社會(huì)統(tǒng)治者建立了一整套從中央到地方垂直領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)察體制，起到了很好的效果，不過(guò)它是為皇權(quán)服務(wù)的。權(quán)力必須得到制約和監(jiān)督，當(dāng)前我國(guó)要使監(jiān)督者與被監(jiān)督者不處于同一個(gè)利益共同體中，充分發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的作用，就要構(gòu)建垂直管理的國(guó)家紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)實(shí)行垂直管理。

二中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察現(xiàn)行制度的不足

根據(jù)《黨章》和監(jiān)察法規(guī)可知紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)是監(jiān)督主體，主要包括黨中央、國(guó)務(wù)院及其各級(jí)黨委、人民政府的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)；其監(jiān)督客體是紀(jì)檢檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督對(duì)象，包括國(guó)家的行政機(jī)關(guān)、國(guó)家公務(wù)員、黨員、黨的組織和國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員等。當(dāng)前在紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)相關(guān)的體系結(jié)構(gòu)、運(yùn)行程序、人事與財(cái)政等方面存在許多問(wèn)題。

第一，紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)機(jī)構(gòu)職、權(quán)不明晰，監(jiān)督效能有限。紀(jì)檢監(jiān)察制度是我國(guó)監(jiān)督制度中的重要部分之一，中紀(jì)委和監(jiān)察部為全國(guó)最高反腐機(jī)關(guān)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作對(duì)中紀(jì)委和監(jiān)察部負(fù)責(zé)，容易導(dǎo)致“黨政不分”，監(jiān)察部門(mén)工作易受紀(jì)委的掣肘難以展開(kāi)，甚至變性成黨政機(jī)關(guān)，增加監(jiān)督難度?！饵h章》和監(jiān)察法規(guī)都明確指出“地方各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)，既要接受服從同級(jí)黨政的領(lǐng)導(dǎo)，還要接受和服從上一級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)”[7]，這從根本上決定了其對(duì)本級(jí)政府的依附性，各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)既是同級(jí)政府和黨委的監(jiān)督者，同時(shí)又是它們的被領(lǐng)導(dǎo)者。紀(jì)檢監(jiān)察工作是在同級(jí)黨委、政府和上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作，彼此之間的權(quán)力界限和職責(zé)劃分沒(méi)有明確界定，并且也不能對(duì)同級(jí)的被監(jiān)督者進(jìn)行獨(dú)立考察，監(jiān)督級(jí)別不夠，不能對(duì)他們進(jìn)行制約，除非有中紀(jì)委和監(jiān)察部的干預(yù)。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)工作，而同級(jí)政府和黨委控制人權(quán)、財(cái)權(quán)和物權(quán)，勢(shì)必導(dǎo)致紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)工作實(shí)際是由同級(jí)政府和黨委決定，顯然同級(jí)無(wú)法起到有效監(jiān)督，對(duì)下級(jí)追責(zé)也會(huì)帶來(lái)很多掣肘，從而這種監(jiān)督所起的作用是極為有限的，尤其是對(duì)各級(jí)政府和黨委主要領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督作用有限，除非同級(jí)政府和黨委領(lǐng)導(dǎo)自身支持并自愿接受監(jiān)督。雖然一些地方紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)設(shè)置“大紀(jì)檢組”或者進(jìn)行統(tǒng)一直接管理改革，但是由于只把編制與人事權(quán)收回，可物權(quán)和財(cái)權(quán)還由同級(jí)政府和黨委掌控。當(dāng)前監(jiān)督力量分散且存有同級(jí)監(jiān)督弊端，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察部門(mén)的反貪?rùn)C(jī)關(guān)、政府部門(mén)中的監(jiān)督機(jī)關(guān)等部門(mén)林立。許多法律規(guī)定由司法機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行處理的案件，被紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)用“紀(jì)檢”的名義來(lái)規(guī)避法律，幫助當(dāng)事人逃避成為行政訴訟中的被告，使得紀(jì)檢監(jiān)察行為規(guī)避法院所進(jìn)行的司法監(jiān)督。同時(shí)紀(jì)檢監(jiān)察的派駐機(jī)構(gòu)所派駐各部委里的紀(jì)檢組長(zhǎng)是直屬中紀(jì)委管理的，但事實(shí)上其個(gè)人和派駐所在單位之間的聯(lián)系又使得不能發(fā)揮充分的監(jiān)督作用。

第二，紀(jì)檢監(jiān)察工作程序不明確、不詳細(xì)?！饵h章》和監(jiān)察法律法規(guī)等沒(méi)有對(duì)監(jiān)察主體的權(quán)力、職責(zé)履行程序作出具體、明確、嚴(yán)格的界定，紀(jì)委和監(jiān)察部門(mén)的相互關(guān)系和各自定位也不夠明確，各類監(jiān)察權(quán)主體彼此之間配合不夠，各自為戰(zhàn)的現(xiàn)象較嚴(yán)重。當(dāng)前權(quán)力掌握者被監(jiān)察時(shí)接受監(jiān)察和不接受監(jiān)察的后果并沒(méi)有具體的法律責(zé)任規(guī)定，紀(jì)委書(shū)記和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人作為黨政班子成員的利益相關(guān)性促使某些紀(jì)檢監(jiān)察干部即使察覺(jué)到本單位一些決策有問(wèn)題、一些干部有違紀(jì)違法行為時(shí)不愿去監(jiān)督。另外，有的紀(jì)檢監(jiān)察程序沒(méi)有詳細(xì)闡述，導(dǎo)致無(wú)據(jù)可循。如《行政監(jiān)察法》第三十五條對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)提出的重要監(jiān)察建議或作出的監(jiān)察決定在提交同級(jí)人民政府和上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)之間審核時(shí)沒(méi)有對(duì)兩個(gè)機(jī)關(guān)持異議時(shí)的工作程序進(jìn)行說(shuō)明。

第三，紀(jì)檢監(jiān)察的人、財(cái)、物權(quán)在一定程度上的缺失。監(jiān)察法律法規(guī)雖然對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的人事和財(cái)政沒(méi)有進(jìn)行明文規(guī)定，可是地方各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的人事編制、各項(xiàng)辦公經(jīng)費(fèi)和員工福利工資都依靠同級(jí)政府財(cái)政撥款。每一個(gè)監(jiān)察權(quán)主體要在同級(jí)黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)下工作，監(jiān)察機(jī)關(guān)人事和財(cái)政等都由同級(jí)黨委和政府負(fù)責(zé)，從而實(shí)質(zhì)上依附于行政權(quán)，以致不能依法行使紀(jì)檢監(jiān)察職能。有的地方政府領(lǐng)導(dǎo)為了維護(hù)自身利益，利用對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)人、財(cái)、物等的控制權(quán)干擾紀(jì)檢監(jiān)察工作，嚴(yán)重影響紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)力的行使。相反地，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)由于各項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)和人事調(diào)動(dòng)、升遷都由同級(jí)黨委和政府控制，不但使得工作時(shí)難以滿足所需的通訊裝備和其他工具，還導(dǎo)致工作時(shí)所需取證難度加大，工作人員素質(zhì)難以滿足要求，對(duì)上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)只是在業(yè)務(wù)上接受指導(dǎo)，難以依法行使監(jiān)督權(quán)力，無(wú)法克服存在的地方保護(hù)主義勢(shì)力的干擾。

三紀(jì)檢監(jiān)察體制之改革策略

由上述紀(jì)檢監(jiān)察體制存在的弊端可知，權(quán)力還存在一定程度的濫用和腐敗。依據(jù)我國(guó)國(guó)情我們要構(gòu)建一個(gè)“有限政府”，筆者認(rèn)為就需要建立一個(gè)由中紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)的、地方各級(jí)黨委書(shū)記負(fù)責(zé)的全國(guó)性紀(jì)委監(jiān)察系統(tǒng)的垂直管理體制。為什么要建立全國(guó)性的紀(jì)檢監(jiān)察垂直管理系統(tǒng)，而不是在一定范圍內(nèi)如省級(jí)以下紀(jì)檢機(jī)關(guān)實(shí)行垂直管理？這有一定的實(shí)踐依據(jù)。根據(jù)管理學(xué)系統(tǒng)原理和整分合原理，當(dāng)前海關(guān)、國(guó)稅等部門(mén)實(shí)行了全國(guó)范圍的垂直管理，取得了很大的成效。德國(guó)、瑞典在逐步實(shí)行了監(jiān)察機(jī)構(gòu)的垂直管理真正起到了監(jiān)督作用，新加坡和香港以前是亞洲貪污腐敗最嚴(yán)重的地方，新加坡在設(shè)立直屬總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的貪污賄賂調(diào)查局、香港在設(shè)立直屬特首領(lǐng)導(dǎo)的廉政公署后，對(duì)貪污腐敗的懲治取得了極好地效果，特別是新加坡獲得了“全球最廉潔國(guó)家”稱號(hào)。國(guó)民黨在臺(tái)灣地區(qū)執(zhí)政時(shí)監(jiān)察機(jī)構(gòu)不獨(dú)立、沒(méi)有垂直管理，無(wú)法起到監(jiān)督作用，在2001年大選中敗選。我們可借鑒這些部門(mén)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)來(lái)解決針對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)能否實(shí)行垂直管理以及實(shí)行垂直管理的范圍和程度的爭(zhēng)議，那就是紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)能實(shí)行垂直管理，并且可以建立一套在中紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)下、地方各級(jí)黨委書(shū)記負(fù)責(zé)的全國(guó)性紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)的垂直管理體制，而不是只在一定程度或范圍內(nèi)建立。這有利于對(duì)地方政府尤其是黨政領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行監(jiān)督，并讓他們切實(shí)負(fù)起相關(guān)責(zé)任，中央紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)由人大監(jiān)督，省級(jí)及其以下各級(jí)實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)均由上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。如果在一定范圍內(nèi)如省級(jí)以下實(shí)行垂直管理，地級(jí)市、縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)能很好地被監(jiān)督，可省級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)仍然被同級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)監(jiān)督，這又出現(xiàn)了省級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)既是被監(jiān)督者，又是紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)者，從而不能有效起到監(jiān)督作用，因此，這是不可行的。

雖然中央政治局指出對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察體制要進(jìn)行以下四個(gè)方面的改革：“首先要落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任，實(shí)行黨委（黨組）書(shū)記責(zé)任制；其次要推動(dòng)黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化；三是要逐步落實(shí)中央紀(jì)委向中央一級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)，派駐機(jī)構(gòu)要全面履行監(jiān)督職責(zé)；四是實(shí)現(xiàn)巡視工作全覆蓋，探索開(kāi)展專項(xiàng)巡視”[8]，但是我們可看出如何將雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化并沒(méi)有明確規(guī)定，并且對(duì)現(xiàn)行地方各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的人事編制和財(cái)政制度的弊端如何解決也沒(méi)有明確的解決措施，勢(shì)必導(dǎo)致克服雙重體制的弊端提高紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)監(jiān)督的有效性是極其有限的。同時(shí)，紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)作為黨和政府內(nèi)的專門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，“沒(méi)有一定的獨(dú)立性是無(wú)法進(jìn)行監(jiān)督的，但完全獨(dú)立也未必符合政黨內(nèi)部運(yùn)作的規(guī)律”[9]，這里的獨(dú)立并不是要從黨紀(jì)機(jī)關(guān)中分離出來(lái)，而是能有效地獨(dú)立的發(fā)揮監(jiān)督作用，“政權(quán)之運(yùn)用必賴有監(jiān)察之機(jī)關(guān)執(zhí)法以繩其后，而后權(quán)力始不至有濫用之嫌，此為古今各國(guó)所同，然發(fā)揮此種監(jiān)察之權(quán)能至于極點(diǎn)，使之成為政府組織上獨(dú)立一系統(tǒng)”[10]。那么建立全國(guó)性紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)垂直管理體制如何避免違反《黨章》和《憲法》，同時(shí)又能夠解決當(dāng)前雙重體制的弊端以及在人事和財(cái)政方面的弊端呢？第一，根據(jù)中央會(huì)議精神，全國(guó)性紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)垂直管理體制要在黨中央、中紀(jì)委和監(jiān)察部領(lǐng)導(dǎo)下；第二，根據(jù)權(quán)力監(jiān)督和權(quán)力制約的原理，針對(duì)地方各級(jí)政府和黨委領(lǐng)導(dǎo)對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察工作采取地消極態(tài)度，同時(shí)也避免弱化同級(jí)地方政府的權(quán)能，可把地方各級(jí)職能部門(mén)的廉潔奉公程度納入同級(jí)黨政負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)考核內(nèi)容，也就是黨委、黨組書(shū)記責(zé)任制（政治責(zé)任），地方各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)接受上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，通過(guò)制定黨內(nèi)規(guī)章明確黨委和紀(jì)委、黨委書(shū)記和同級(jí)紀(jì)委書(shū)記之間的權(quán)力和責(zé)任界限；第三，為了避免在紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部部門(mén)保護(hù)主義和利益部門(mén)化的形成，地方各級(jí)黨政機(jī)關(guān)設(shè)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)，接受本級(jí)人大、政協(xié)和新聞媒體等的監(jiān)督，這是符合憲法和法律的規(guī)定的。同時(shí)中紀(jì)委和監(jiān)察部掌握各級(jí)地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的財(cái)政權(quán)和主要領(lǐng)導(dǎo)的人事權(quán)，加強(qiáng)和外單位的人事交流，并對(duì)其進(jìn)行業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)其工作進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督；第四，通過(guò)法律明確劃分紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)與同級(jí)地方政府、檢察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)之間的職責(zé)權(quán)限，明確人大、政協(xié)、社會(huì)等對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)監(jiān)督的權(quán)力界限，避免他們因共同利益導(dǎo)致違紀(jì)違法。由此我們可以看出，構(gòu)建全國(guó)性的紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)主要是通過(guò)法治的手段，同時(shí)這樣做既不違反《黨章》，也遵守了《憲法》的相關(guān)規(guī)定，盡力擺脫地方政府的干擾。

下面根據(jù)權(quán)力必須得到制約和監(jiān)督的理論就如何構(gòu)建全國(guó)性紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)系統(tǒng)的垂直管理體制中地方各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的設(shè)置、人事編制和財(cái)政的安排、工作程序以及相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行具體論述。

第一，建立全國(guó)性紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)的垂直管理機(jī)構(gòu)，明確其職、權(quán)界限。中紀(jì)委和監(jiān)察部是全國(guó)的最高紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，兩機(jī)關(guān)合署辦公，接受黨中央和國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)必須接受黨代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)的監(jiān)督、人大監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督與系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督等。針對(duì)一些專家認(rèn)為實(shí)行垂直管理體制后會(huì)導(dǎo)致地方的管理權(quán)限逐步減弱，影響政府的組織健全性，使職能部門(mén)權(quán)限擴(kuò)張，容易由“條塊專政”邁向“條條專政”等問(wèn)題，必須在垂直體制機(jī)構(gòu)設(shè)置上，按地區(qū)主要由中央級(jí)、省級(jí)、地市級(jí)、縣級(jí)四級(jí)組成，根據(jù)各地實(shí)際，可以建立區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)垂直站點(diǎn)，明確各自職責(zé)和權(quán)限，對(duì)權(quán)力進(jìn)行有效限制。各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)須接受中紀(jì)委和監(jiān)察部的領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)，通過(guò)督促、協(xié)作、監(jiān)督等方式對(duì)中紀(jì)委和監(jiān)察部決策進(jìn)行落實(shí)。地方各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)實(shí)行黨委書(shū)記責(zé)任制，行使紀(jì)檢監(jiān)察管理職責(zé)。黨委（黨組）書(shū)記接受上級(jí)紀(jì)委的監(jiān)督，分管本行政領(lǐng)域的紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)工作，負(fù)責(zé)本級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察內(nèi)部干部管理工作，和同級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察主要領(lǐng)導(dǎo)相互監(jiān)督，明確其各自的責(zé)任和權(quán)力，避免職能重疊。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)由上級(jí)紀(jì)委提名并任命，但不得連任，可規(guī)定任期，負(fù)責(zé)具體業(yè)務(wù)，對(duì)內(nèi)部各級(jí)組織、干部實(shí)施監(jiān)督。在職能部門(mén)組成上，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，查案時(shí)能夠協(xié)同作戰(zhàn)。當(dāng)前中紀(jì)委、監(jiān)察部?jī)?nèi)設(shè)27個(gè)職能部門(mén)，與原來(lái)相比增加了2個(gè)負(fù)責(zé)案件工作的紀(jì)檢監(jiān)察室，各省級(jí)紀(jì)委普遍增加了紀(jì)檢監(jiān)察室數(shù)量，增加了執(zhí)紀(jì)監(jiān)督人員編制數(shù)量，這是非常合理的。各級(jí)黨委在做重大的決策時(shí)，相關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察委員須列席相關(guān)會(huì)議，對(duì)于重要人事任免，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)須填寫(xiě)專門(mén)意見(jiàn)，對(duì)擬提拔選任的干部候選人根據(jù)其黨風(fēng)廉政表現(xiàn)可投贊成票、否決票或者建議暫緩任用；對(duì)監(jiān)督對(duì)象在工作中被檢舉時(shí)，須依法進(jìn)行調(diào)查。紀(jì)檢監(jiān)察工作不能只靠權(quán)力的制約，還需要網(wǎng)絡(luò)電視媒體等外部監(jiān)督，因此必須加強(qiáng)全國(guó)性紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)的信息化建設(shè)，為紀(jì)檢監(jiān)察工作建立一個(gè)廣泛、便捷的信息化平臺(tái)。

第二，中紀(jì)委和監(jiān)察部統(tǒng)管各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的人事和財(cái)政，地方各級(jí)黨委和政府對(duì)同級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的人事和財(cái)政意見(jiàn)作為參考。設(shè)立全國(guó)性的紀(jì)檢監(jiān)察垂直管理系統(tǒng)使下級(jí)部門(mén)的人事、財(cái)務(wù)擺脫地方政府的控制，其人事編制和考核主要由上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，同級(jí)黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)給出相應(yīng)評(píng)價(jià)作為考核的一部分。同時(shí)，實(shí)行紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的人事編制和財(cái)政經(jīng)費(fèi)均由原派出紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察組織專門(mén)設(shè)立內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，明確專門(mén)人員負(fù)責(zé)實(shí)施。紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督管理，按照干部管理權(quán)限，實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理，主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)，分管領(lǐng)導(dǎo)具體負(fù)責(zé)全國(guó)性紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)的垂直管理。各級(jí)的辦公經(jīng)費(fèi)通過(guò)法律規(guī)定由中央財(cái)政預(yù)算劃撥，由財(cái)政部劃撥給中央紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)，然后再逐級(jí)下?lián)芙o各級(jí)相關(guān)機(jī)構(gòu)，以保障對(duì)各項(xiàng)工作的開(kāi)展所需調(diào)查經(jīng)費(fèi)，與同級(jí)黨政脫離經(jīng)濟(jì)關(guān)系，讓監(jiān)督部門(mén)發(fā)揮主觀能動(dòng)性。在辦公經(jīng)費(fèi)上，由中央財(cái)政通過(guò)金融互聯(lián)網(wǎng)將辦公資金、人員工資等款項(xiàng)直接劃撥到地方規(guī)定銀行，不通過(guò)地方財(cái)政轉(zhuǎn)款，避免地方財(cái)政的挾持和關(guān)系拉攏紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)。同時(shí)還要制定出開(kāi)展各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)管理的具體制度，如進(jìn)行工作所需的通訊工具和調(diào)查經(jīng)費(fèi)等都要有明確細(xì)致的規(guī)定；對(duì)收繳的贓款及罰沒(méi)收入也要設(shè)專戶進(jìn)行管理，全額入賬，接受審計(jì)和會(huì)計(jì)監(jiān)督，從而避免紀(jì)檢監(jiān)察工作中地方保護(hù)主義勢(shì)力進(jìn)行干擾。

第三，全國(guó)性的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)實(shí)行垂直管理體制必須得依法定程序確立，要建立和完善紀(jì)檢監(jiān)察工作程序和相關(guān)法律法規(guī)制度。各級(jí)地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)都屬于中紀(jì)委和監(jiān)察部的一部分，并且其人事、編制、業(yè)務(wù)、經(jīng)費(fèi)等都要制定相應(yīng)法律條文和程序由中紀(jì)委和監(jiān)察部統(tǒng)一管理，對(duì)其工作程序也要依法進(jìn)行規(guī)定，從而調(diào)動(dòng)各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的積極性，實(shí)現(xiàn)管理創(chuàng)新，使得整個(gè)部門(mén)的運(yùn)轉(zhuǎn)更有效率。全國(guó)性紀(jì)檢監(jiān)察垂直管理系統(tǒng)的各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察垂直機(jī)構(gòu)的設(shè)立、地位和權(quán)限、性質(zhì)、職責(zé)及其與同級(jí)地方政府之間的關(guān)系都必須通過(guò)立法作出界定，同時(shí)還必須對(duì)各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)監(jiān)督職能與法院、檢察院、人大及其常委會(huì)與專業(yè)委員會(huì)的權(quán)限通過(guò)立法作出界定。除了《行政監(jiān)察法》與《黨章》及其相關(guān)法律法規(guī)外，各地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)也可因地制宜制定本地方的相應(yīng)法規(guī)，如哈爾濱市就制定了《全市紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)重大案件線索報(bào)告制度》和《交叉辦案暫行辦法（試行）》此舉大大提高了監(jiān)督效能。

針對(duì)有些專家指出紀(jì)委是由同級(jí)黨代會(huì)選舉出來(lái)、實(shí)行垂直管理背離了法治原則等，可在黨委（組）責(zé)任制下通過(guò)制定專門(mén)《監(jiān)察法》解決此類問(wèn)題明確全國(guó)性的紀(jì)檢監(jiān)察管理體制和地方各級(jí)黨委（組）責(zé)任制的權(quán)力界限，形成一種權(quán)力互相監(jiān)督的關(guān)系，使得各級(jí)地方政府在法律上不干預(yù)紀(jì)檢監(jiān)察工作。2014年6月中央進(jìn)一步提出要紀(jì)檢監(jiān)察體制實(shí)行黨委書(shū)記責(zé)任制，推動(dòng)黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化，實(shí)現(xiàn)巡視工作全面化。不過(guò)“有些專家就擔(dān)心垂直管理單位不受地方人大、政協(xié)、紀(jì)委等的監(jiān)督，且上級(jí)部門(mén)監(jiān)督太遠(yuǎn)，也存在放大廉政風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題。在上級(jí)部門(mén)監(jiān)督不力的情況下，就會(huì)形成‘天高皇帝遠(yuǎn)的局面，從而成為垂直行業(yè)容易發(fā)生腐敗的根源”[11]，故應(yīng)避免地方的管理權(quán)限逐步減弱，影響政府的組織健全性，避免地方干擾，避免紀(jì)檢監(jiān)察職能部門(mén)權(quán)限擴(kuò)張，由“條塊專政”邁向“條條專政”。

同時(shí)，我國(guó)還應(yīng)賦予紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)以立法建議權(quán)，以推動(dòng)行政程序法、舉報(bào)法、審批法等法律法規(guī)的制定進(jìn)程；推動(dòng)立法機(jī)關(guān)盡快把廉政建設(shè)、政務(wù)公開(kāi)等行政規(guī)章提升為法律，以提升這些法律的約束力度。同時(shí)還要制定《舉報(bào)法》，其中應(yīng)對(duì)舉報(bào)機(jī)關(guān)和舉報(bào)人的權(quán)利義務(wù)、對(duì)舉報(bào)人保護(hù)的程序、對(duì)舉報(bào)線索處理的程序作出詳盡的規(guī)定；應(yīng)制定《反貪污賄賂法》，使打擊貪污腐敗、失職瀆職等行為有明確法律法規(guī)作指導(dǎo)。制定相關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員的工作專門(mén)法規(guī)，對(duì)各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員的權(quán)限進(jìn)行限制，把這些都納入國(guó)家憲法、黨章和其他法律的軌道。

[參考文獻(xiàn)]

[1]http：//www.ccdi.gov.cn/xxgk/lsyg/201308/t20130826_9195.html.

[2]譚本仲.關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察體制機(jī)制改革的思考[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2010，（10）下：4-6.

[3]盧岳華.黨政紀(jì)檢、監(jiān)察監(jiān)督體制改革芻議[J].行政與法，2004，（3）：5-7.

[4]石柏林，彭帥.論我國(guó)行政監(jiān)察體制存在的問(wèn)題及其對(duì)策[J].行政論壇，2002，（3）：41-42.

[5]姬亞平.我國(guó)行政監(jiān)察體制改革研究[J].黨政論壇，2010，（9）：22-24.

[6]張楊.論我國(guó)行政監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制的完善[J].中共杭州市委黨校學(xué)報(bào)，2007，（5）：60-63.

[7]孫北平.紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)垂直管理思考[J]. 陜西行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2005，（2）：50-54.

[8]http：//news.sina.com.cn/c/2014-06-30/181030445701.shtml.

[9]梅麗紅.十六大以來(lái)的紀(jì)檢體制改革[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2007-04-16.

[10]常乃德.中國(guó)政治制度小史[M].北京：?jiǎn)⒅菚?shū)局，1932.

[11]殷國(guó)安.垂直部門(mén)“天高皇帝遠(yuǎn)”易生腐敗[N].中國(guó)青年報(bào)，2013-06-27.