農(nóng)業(yè)灌溉用水總量控制與定額管理實踐

于慶東

摘要 隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，流域灌區(qū)水土資源供需矛盾進一步凸顯，迫切需要研究探索用水管理如何適應和促進經(jīng)濟發(fā)展的需要。本文總結(jié)了昌吉州灌區(qū)多年來實施總量控制、定額管理，以水定地、退地還水，實行水田雙控、井田雙控，綜合水權(quán)水價改革等農(nóng)業(yè)用水管理方面的做法和成效，并就農(nóng)業(yè)用水管理存在的主要問題提出了一些建議，以期為實行最嚴格的水資源管理提供有益的實踐探索依據(jù)。

關鍵詞 農(nóng)業(yè)用水；總量控制；定額管理；實踐；建議

中圖分類號 S274 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2018）12-0168-02

Abstract With the development of economy and society，the contradiction between supply and demand of water and land resources in the irrigation area of the river basin has been further highlighted.It is urgent to research and explore how water management can adapt to and promote the needs of economic development.This paper sumed up the implementation of total control and quota management in Changji irrigation district for many years.It used water to set land，withdraw land and restore river water，implement double control of paddy field，double control of well field，synthesize water rights and water price reform and other agricultural water managements.In terms of practices and results，some suggestions had been made on the main problems in the management of agricultural water use，with a view to provide beneficial practical exploration for the implementation of the most stringent water resources management.

Key words agricultural water；total control；quota management；practice；suggestion

新疆昌吉州灌區(qū)多年平均水資源可利用量約28.7億m3，其中，地表水占68.2%，地下水占31.8%，人均擁有水資源量約2 340 m3，略多于全國人均2 200 m3的水資源量，但遠低于新疆人均5 130 m3的水資源量水平，是新疆哈密、吐魯番、塔城等幾個最缺水的地州之一。2016年統(tǒng)計資料顯示，昌吉州用水總量達30.46億m3，已明顯多出本區(qū)多年平均的水資源可利用量，其中農(nóng)業(yè)用水27.45億m3，占90.1%；工業(yè)用水1.16億m3，占3.8%；生活生態(tài)用水1.79億m3，占5.9%，超過了2020年水資源紅線控制指標6.85億m3，超過了2030年紅線指標7.47億m3。實施嚴格的水資源總量控制與定額管理在流域灌區(qū)已顯得十分重要。

2002年昌吉州水管理部門首次在瑪納斯縣樂土驛鎮(zhèn)、奇臺縣半截溝鎮(zhèn)開展灌溉用水定額測定以及試點工作，2005年在全州范圍開展灌溉用水定額調(diào)查測定工作，并發(fā)布灌區(qū)作物灌溉用水綜合定額，按照定額測定技術方案實行每3年復測制度。2007年在總結(jié)經(jīng)驗的基礎上，水利部門研究制定農(nóng)業(yè)灌溉用水定額管理實施方案開展工作。目前，全州引用地表水灌區(qū)全部實施了定額管理，相繼做到了灌溉用水定額，戶村（協(xié)會）都有總量控制目標，農(nóng)業(yè)灌溉用水“總量控制、定額管理”已成為農(nóng)業(yè)灌溉管理工作的重中之重。

1 主要做法及成效

1.1 建立定額管理指標

2005年昌吉州開始實施灌溉用水定額調(diào)查測算工作，開展灌區(qū)大田農(nóng)作物現(xiàn)狀灌溉用水量基礎情況調(diào)研，系統(tǒng)地進行灌溉分區(qū)、整編分析計算，確定各灌區(qū)綜合及分區(qū)灌溉用水定額指標。各縣、市相繼在2007年先后研究出臺《灌區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉用水定額實施方案》，2013年有關縣、市復核了二輪土地承包內(nèi)和承包外面積，制定以水定地方案[1]，為建立最嚴格的水資源管理制度提供了保障。木壘縣出臺《種植業(yè)以水定地實施方案》，將控制灌溉面積、核定水量以政府文件形式發(fā)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組，列入當年綜合目標考核指標。呼圖壁縣出臺《呼圖壁縣以水定地實施方案》，嚴格執(zhí)行以水定地、退地還水措施實施方案，推動“總量控制、定額管理”工作上臺階。

1.2 農(nóng)業(yè)用水超定額實行累進加價

各灌區(qū)依據(jù)水資源配置方案，結(jié)合年度配水計劃，嚴格控制計劃內(nèi)用水指標，以農(nóng)村二輪土地承包范圍為界限，對承包范圍內(nèi)耕地用水，在定額內(nèi)執(zhí)行核定的現(xiàn)行農(nóng)業(yè)灌溉用水水價，超過用水定額部分按照現(xiàn)行農(nóng)業(yè)灌溉用水水價標準的1.5倍執(zhí)行[2-3]。對承包范圍之外的耕地（包括私人農(nóng)場、非農(nóng)企業(yè)）執(zhí)行計劃外供水價格，水價按照現(xiàn)行農(nóng)業(yè)灌溉用水水價標準的1.5倍執(zhí)行。對超總量、超定額用水均實行了累進加價，充分發(fā)揮了水價在節(jié)約用水和調(diào)節(jié)水市場中的杠桿作用。目前，昌吉州農(nóng)業(yè)高效節(jié)水灌溉面積由2007年的6.92萬hm2發(fā)展到28.82萬hm2，占總灌溉面積的69%。綜合灌溉用水定額由2007年的6 420 m3/hm2降到5 400 m3/hm2，單位面積減少1 020 m3/hm2，農(nóng)業(yè)灌溉用水節(jié)水效果明顯。

1.3 推進水權(quán)水價改革

水權(quán)水價改革推進了灌區(qū)供水計量設施和渠道工程建設管理完善提升。在保障農(nóng)民二輪承包土地基本用水權(quán)益的前提下，運用水價格杠桿，建立倒逼機制、獎返（補）機制。大力執(zhí)行差異化水價、大幅提高非二輪承包土地水資源費征收標準，開征資源水價，優(yōu)化收益分配，釋放改革紅利[4]。建立水權(quán)交易平臺38個，涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)36個，在灌區(qū)農(nóng)戶與農(nóng)戶、村與村之間的農(nóng)業(yè)節(jié)省下來的水交易已成現(xiàn)實。建立“以獎代補”、節(jié)水獎勵、精準補貼等長效獎補機制，降低農(nóng)業(yè)用水比例，全年累計水權(quán)交易量、農(nóng)業(yè)節(jié)余水量向非農(nóng)轉(zhuǎn)移水量3 308萬m3，落實獎補資金593.2萬元。

1.4 控制總量，推進退地減水

從建章立制入手，牢牢把住“三條紅線”控制指標落到實處。為此，州水利部門先后制定出臺《農(nóng)業(yè)水權(quán)水價綜合改革方案》《農(nóng)業(yè)初始水權(quán)分配及水量交易管理辦法》《實施“井電雙控”取用地下水管理辦法（試行）》等一系列辦法措施[1，5]，積極推進了水資源利用管理制度化進程。目前，灌區(qū)累計退減灌溉面積5.13萬hm2，壓減地下水4.03億m3，瑪納斯縣、昌吉市、阜康市等部分區(qū)域地下水位31年來首次止降返升[6]。2016年灌區(qū)用水總量為30.45億m3，地下水用水量為16.51億m3，農(nóng)業(yè)用水量為27.51億m3，較之2014年都有所下降。2018年，灌區(qū)用水總量控制在29.2億m3以內(nèi)，地下水取水量控制在13.93億m3以內(nèi)，退地1.48萬hm2，退耕還林3.33萬hm2，壓減水量約1.4億m3。

1.5 嚴守用水“閥門”，推行井電雙控

提出“減少農(nóng)業(yè)用水，擴大工業(yè)用水，保障城市用水，增加生態(tài)用水”水資源配置總基調(diào)[1，6]，堅持以水定地、以水定城、以水定產(chǎn)業(yè)、以水定發(fā)展，啟動總量和強度雙控試點。農(nóng)業(yè)灌溉井實現(xiàn)“機電雙控”管理全覆蓋，對涉及二、三產(chǎn)電井實施計劃用水申報和定額定量管理制度。嚴厲打擊非法取水機井，以“零容忍、嚴執(zhí)法、重實效”強力推進非法取水機井專項整治[3]。

2 問題及建議

兵團和地方2個不同行政管理區(qū)域的地下水控制步調(diào)還不統(tǒng)一，為農(nóng)業(yè)用水推進“總量控制、定額管理”工作帶來了難度。由于地下水資源控制指標依據(jù)1999年基礎數(shù)據(jù)，需進一步確定超采區(qū)范圍，嚴格地下水開發(fā)利用總量和水位雙控，逐步實現(xiàn)采補平衡。鑒于這些問題提出以下措施。

一是提升統(tǒng)一管理執(zhí)行力。嚴格執(zhí)行新增地下水開采由地方、兵團共同審查，統(tǒng)一審批程序，加大兵團、地方雙方相互監(jiān)督、共同執(zhí)法力度，提升水資源統(tǒng)一管理成效。二是全面推進縣市超采區(qū)治理，明確不新增機電井，更新井指標只用于二輪承包土地范圍內(nèi)，禁采區(qū)范圍內(nèi)所有機電井到2020年全部關停，繼續(xù)強化水資源承載能力剛性約束。三是實施農(nóng)業(yè)用水“總量控制、定額管理”是一項綜合的系統(tǒng)工程，不僅僅是水利部門的事，還需要發(fā)改、財政、公安、水利、農(nóng)業(yè)、農(nóng)經(jīng)、電力等相關部門共同參與，加強合作溝通，更加有效地發(fā)揮水資源在經(jīng)濟社會發(fā)展中的重大作用。

3 參考文獻

[1] 田棟，范敏.我州落實最嚴格水資源管理制度見成效[N].昌吉日報（漢），2017-11-29（005）.

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[3] 朱玉玲.昌吉州灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水定額管理與總量控制的做法及建議[J].現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，2014（5）：225-226.

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