公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施情況的實(shí)證研究
——以國(guó)家發(fā)改委公布的59個(gè)審查案例為樣本

朱靜潔/西南政法大學(xué)博士研究生

2016年6月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)（國(guó)發(fā)〔2016〕34號(hào)）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），我國(guó)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度得以正式確立。隨后，國(guó)務(wù)院法制辦、國(guó)家發(fā)改委、工商總局、商務(wù)部等部門(mén)相繼出臺(tái)了一系列配套文件，1. 2016年7月，國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)印發(fā)《關(guān)于貫徹落實(shí)〈關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)〉委內(nèi)工作程序的通知》；2016年12月22日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于同意建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作部際聯(lián)席會(huì)議制度的函（國(guó)辦函〔2016〕109號(hào)）》；2017年10月23日，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、商務(wù)部、工商總局、國(guó)務(wù)院法制辦五個(gè)部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則（暫行）（發(fā)改價(jià)監(jiān)〔2017〕1849號(hào)）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《細(xì)則》）。進(jìn)一步細(xì)化了公平競(jìng)爭(zhēng)審查的標(biāo)準(zhǔn)及程序，并通過(guò)建立聯(lián)席會(huì)議制度及公平競(jìng)爭(zhēng)審查處2. 2018年1月9日，國(guó)家發(fā)展改革委在價(jià)監(jiān)局新設(shè)立公平競(jìng)爭(zhēng)審查處，編制4人，進(jìn)一步強(qiáng)化公平競(jìng)爭(zhēng)審查和反行政壟斷執(zhí)法工作，推動(dòng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度全面落地，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，促進(jìn)統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系建設(shè)。網(wǎng)址：http://www.ndrc.gov.cn/fzgggz/jgjdyfld/jjszhdt/201801/t20180109_873338.html.完善公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施的工作機(jī)制，進(jìn)而保障該制度的有效實(shí)施。就宏觀層面而言，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的建立預(yù)示著政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)干預(yù)的弱化，有利于理順政府與市場(chǎng)間的關(guān)系，3. 葉光亮：《論公平競(jìng)爭(zhēng)審查》，載《競(jìng)爭(zhēng)政策研究》2016年第6期，第55-61頁(yè)。明確競(jìng)爭(zhēng)政策在我國(guó)經(jīng)濟(jì)政策中的基礎(chǔ)性地位。4. 張穹：《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度研討會(huì)開(kāi)幕式致辭》，載《中國(guó)價(jià)格監(jiān)管與反壟斷》2016年第7期，第13-14頁(yè)。微觀層面而言，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施能夠克服《反壟斷法》規(guī)制行政壟斷的局限性，是針對(duì)行政壟斷邁出的關(guān)鍵一步，5. 于立、劉玉斌：《中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的二維推論：競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)性與市場(chǎng)決定性》，載《改革》2017年第1期，第16-31頁(yè)。通過(guò)建立行政壟斷的“事前預(yù)防”機(jī)制，顯著改善政策制定主體通過(guò)政策措施將行政壟斷“合法化”的情況，從而為市場(chǎng)主體提供公平、有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度正式實(shí)施以來(lái)，學(xué)界及實(shí)務(wù)界均給予了較多的關(guān)注，對(duì)其清理存量及增量限制、排除競(jìng)爭(zhēng)政策措施的效果寄予了較高的期望，并對(duì)其具體實(shí)施中可能面臨的問(wèn)題及其解決提出了諸多建議。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度已經(jīng)實(shí)施了22個(gè)月，作為一項(xiàng)全新的制度，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施情況如何，能否有效改善政策制定主體的行政壟斷行為，具體實(shí)施中是否存在亟待解決的困境，無(wú)疑都需要進(jìn)行審慎的評(píng)判。本文以公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施以來(lái)國(guó)家發(fā)改委公布的全部審查案例為樣本，通過(guò)將案例信息數(shù)據(jù)化的方式對(duì)該制度的實(shí)施情況進(jìn)行實(shí)證考察，透過(guò)數(shù)據(jù)分析公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施中存在的不足及其深層原因，以期為公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的完善提供些許有價(jià)值的參考。

一、公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施的總體情況

基于實(shí)證研究的客觀性及科學(xué)性要求，有必要對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施情況實(shí)證研究所選取的樣本進(jìn)行簡(jiǎn)要說(shuō)明。其一，關(guān)于樣本來(lái)源的權(quán)威性。本文所選取的樣本均來(lái)源于國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)官方網(wǎng)站，相關(guān)案例信息真實(shí)可信，具有較高的權(quán)威性。其二，關(guān)于樣本的統(tǒng)計(jì)時(shí)間。樣本的統(tǒng)計(jì)時(shí)間以公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施時(shí)間作為起點(diǎn)，統(tǒng)計(jì)時(shí)間區(qū)間為2016年6月至2018年3月。其三，關(guān)于樣本的數(shù)量。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施至今國(guó)家發(fā)改委公布的全部審查案例均被納入了實(shí)證考察的數(shù)據(jù)庫(kù)，共計(jì)59個(gè)案例，通過(guò)SPSS軟件對(duì)全樣本進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，保證了樣本的代表性，提升了實(shí)證研究的科學(xué)性。

（一）公平競(jìng)爭(zhēng)審查主體及政策制定主體的統(tǒng)計(jì)情況

表一和圖一分別顯示的是公平競(jìng)爭(zhēng)審查主體及涉案政策措施制定主體的統(tǒng)計(jì)情況。從數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)情況來(lái)看，基本呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：其一，目前公平競(jìng)爭(zhēng)審查案例中的審查工作主要由?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）級(jí)發(fā)改委及物價(jià)局承擔(dān)，國(guó)家發(fā)改委審查的案例數(shù)量較前兩者次之。分析表一數(shù)據(jù)可以看出，?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）級(jí)發(fā)改委及物價(jià)局審查的公平競(jìng)爭(zhēng)審查案例分別占全部審查案例數(shù)量的39%及42.4%，這兩類(lèi)主體審查的合計(jì)案例數(shù)量超過(guò)了審查案例總數(shù)的80%，可見(jiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查主體呈現(xiàn)出集中化的趨勢(shì)；其二，公平競(jìng)爭(zhēng)審查主體的行政等級(jí)均較高。表一數(shù)據(jù)顯示，國(guó)家發(fā)改委公布的59個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)審查案例中僅有2個(gè)由市級(jí)行政主體進(jìn)行審查，其余57個(gè)案例則由國(guó)家發(fā)改委或?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）級(jí)行政主體負(fù)責(zé)審查，總體而言公平競(jìng)爭(zhēng)審查主體的行政等級(jí)較高；其三，涉案政策的制度主體較為分散。從絕對(duì)數(shù)來(lái)看，總共59個(gè)審查案例中有11個(gè)案例中的涉案政策措施是由各級(jí)人民政府制定的，9個(gè)案例中的涉案政策措施由各級(jí)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局制定，5個(gè)案例中涉案政策措施的制定主體是各級(jí)發(fā)改委，其余的涉案政策措施則分別由各級(jí)衛(wèi)計(jì)局、房管局、物價(jià)局等主體制定。

表一 公平競(jìng)爭(zhēng)審查主體的統(tǒng)計(jì)情況（單位：個(gè)）

圖一 涉案政策措施制定主體的統(tǒng)計(jì)情況6. 在案例統(tǒng)計(jì)中，對(duì)于以多個(gè)部門(mén)名義聯(lián)合制定的政策措施，作者統(tǒng)一將牽頭部門(mén)作為政策措施的制定主體進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。（單位：個(gè)）

（二）被審查政策措施的基本情況

表二、圖二分別是被公平競(jìng)爭(zhēng)審查政策措施的出臺(tái)時(shí)間和涉及行業(yè)的統(tǒng)計(jì)情況，而表三和圖三則是涉案政策措施性質(zhì)及所違反審查標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)計(jì)情況。上述數(shù)據(jù)基本呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：第一，被審查政策措施出臺(tái)時(shí)間在2016年及2017年的達(dá)到半數(shù)，目前審查出的違反公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)的政策措施均于2010年以后出臺(tái)。從表二可以看出，在公開(kāi)文件寫(xiě)明被審查政策

措施出臺(tái)時(shí)間的45個(gè)案例中，分別有10、14個(gè)政策措施在2016、2017年出臺(tái)，合計(jì)占比達(dá)到53.3%，目前2009年以前出臺(tái)且尚在生效的政策措施也許是尚未被審查，抑或是未被審查出存在限制、排除競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題；第二，被審查政策措施涉及的行業(yè)較為分散，其中供配電設(shè)施、建筑工程、保險(xiǎn)、醫(yī)療及燃?xì)馀涮装惭b行業(yè)位列前五。被審查的政策措施共計(jì)59個(gè)，其中10個(gè)涉及供配電設(shè)施，占比16.9%，8個(gè)涉及建筑工程行業(yè)，占比13.6%，涉及保險(xiǎn)、醫(yī)療行業(yè)的分別有6個(gè)，各占比10.2%，另有5個(gè)涉及燃?xì)馀涮装惭b行業(yè)，其余被審查的政策措施則涉及房地產(chǎn)、審計(jì)、旅游等多個(gè)行業(yè)；第三，超八成被審查政策措施的性質(zhì)為規(guī)范性文件，分布較為集中。分析圖三可知，共有49個(gè)被審查政策措施的性質(zhì)為規(guī)范性文件，其在具體案例中多以通知、意見(jiàn)、公告、實(shí)施方案等形式存在，其余10個(gè)被審查政策措施的性質(zhì)則為其他政策措施，具體體現(xiàn)為會(huì)議紀(jì)要、函告等，可見(jiàn)，被清理的政策措施級(jí)別均較低，尚無(wú)級(jí)別較高的行政法規(guī)（或草案）、地方性法規(guī)（或草案）或規(guī)章被審查出存在違反公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題；第四，涉案政策措施所違反的公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)多為“市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出標(biāo)準(zhǔn)”，部分涉案政策措施同時(shí)違反多個(gè)審查標(biāo)準(zhǔn)。從表三的數(shù)據(jù)可知，共有38個(gè)涉案政策措施違反“市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出標(biāo)準(zhǔn)”，占比64.4%，該類(lèi)政策措施多是設(shè)置不合理和歧視性的準(zhǔn)入和退出條

件，或是限定經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買(mǎi)、使用特定經(jīng)營(yíng)者提供的商品和服務(wù)，共計(jì)12個(gè)涉案政策措施同時(shí)違反多個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)，違反“影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為標(biāo)準(zhǔn)”及“商品和要素自由流動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)”的涉案政策措施數(shù)量則分別為5個(gè)和4個(gè)，此外被審查政策措施尚無(wú)單獨(dú)違反“影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本標(biāo)準(zhǔn)”的情況。

表二 被審查政策措施出臺(tái)時(shí)間的統(tǒng)計(jì)情況（單位：個(gè)）

圖二 被審查政策措施涉及行業(yè)的統(tǒng)計(jì)情況（單位：個(gè)）

圖三 被審查政策措施性質(zhì)的統(tǒng)計(jì)情況（單位：個(gè)）

表三 涉案政策措施違反審查標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)計(jì)情況（單位：個(gè)）

二、公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施實(shí)證調(diào)研情況的具體分析

從59個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)審查案例相關(guān)信息的統(tǒng)計(jì)結(jié)果來(lái)看，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度近兩年的實(shí)施既取得了一些積極的效果，同時(shí)也存在一些亟待完善的問(wèn)題。

（一）公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度運(yùn)行的良性效果

總體而言，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施在我國(guó)絕大多數(shù)地區(qū)均取得了一定效果，同時(shí)被審查政策措施制定主體的整改態(tài)度較為積極，糾正手段較為合理。值得關(guān)注的是，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施顯著提升了社會(huì)公眾對(duì)涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)政策措施的關(guān)注度，激發(fā)了社會(huì)公眾監(jiān)督審查主體妥善清理限制、排除競(jìng)爭(zhēng)政策措施的積極性。

1.公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度在我國(guó)絕大部分地區(qū)的實(shí)施已取得一定成效。就公平競(jìng)爭(zhēng)審查案例的地區(qū)分布來(lái)看（見(jiàn)圖四），案例所屬省份分布較為平均，除西藏、海南、寧夏地區(qū)外，我國(guó)絕大部分地區(qū)的審查主體均清理出了限制、排除競(jìng)爭(zhēng)的政策措施。其中，黑龍江省、北京市、江西省、重慶市、天津市的公平競(jìng)爭(zhēng)審查案例數(shù)量位列前五，其他省市的案例數(shù)量都在1至3個(gè)之間。同時(shí)，目前31個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）均印發(fā)了本地區(qū)《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施意見(jiàn)》，并建立了公平競(jìng)爭(zhēng)審查聯(lián)席會(huì)議制度，以《意見(jiàn)》和《細(xì)則》作為指導(dǎo)，積極開(kāi)展涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)政策措施的清理工作，可見(jiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施已取得一定積極效果。

圖四 公平競(jìng)爭(zhēng)審查案例所屬省份的統(tǒng)計(jì)情況（單位：個(gè)）

2.被審查政策措施的制定主體多主動(dòng)整改并進(jìn)行救濟(jì)。從表四的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以看出，96.6%的被審查政策措施制定主體采取積極主動(dòng)的態(tài)度進(jìn)行整改，在具體案例中多數(shù)政策制定主體在公平競(jìng)爭(zhēng)審查啟動(dòng)后的調(diào)查過(guò)程中就明確表示將及時(shí)主動(dòng)整改。其中，甘肅省的2個(gè)政策制定主體未提出主動(dòng)整改，這主要是因?yàn)楦拭C省發(fā)改委在調(diào)查過(guò)程中未通知或約談?wù)咧贫ㄖ黧w，而是在調(diào)查結(jié)束后公開(kāi)案例并責(zé)成政策制定主體進(jìn)行整改，要求政策制定主體在規(guī)定期限內(nèi)將整改情況函告甘肅省發(fā)改委，所以政策制定主體錯(cuò)過(guò)了主動(dòng)提出整改的時(shí)機(jī)。分析表五數(shù)據(jù)可知，96.6%的政策措施制定主體均采取了相應(yīng)的救濟(jì)措施以消除影響，共有40個(gè)政策制定主體選擇通過(guò)廢止涉案政策措施的方式徹底整改，28.8%的政策制定主體則是將涉案文件中違反公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容進(jìn)行了刪除或者修改，另有2個(gè)案例的公布文件中未說(shuō)明政策制定主體是否采取了救濟(jì)措施?？傮w而言，被審查政策措施制定主體整改態(tài)度都比較主動(dòng)，采取的救濟(jì)措施也能夠有效消除政策措施限制、排除競(jìng)爭(zhēng)的影響，暫未出現(xiàn)政策制定主體因拒不改正而受到處分的情況。

表四 政策制定主體是否主動(dòng)整改的統(tǒng)計(jì)情況（單位：個(gè)）

表五 政策制定主體采取救濟(jì)措施的統(tǒng)計(jì)情況（單位：個(gè)）

3.社會(huì)公眾對(duì)于公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施的關(guān)注度較高。從表六可以看出，國(guó)家發(fā)改委公布59個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)審查案例中，有28個(gè)審查案例的公平競(jìng)爭(zhēng)審查是因公眾舉報(bào)而啟動(dòng)的，另有28個(gè)審查案例則是因上級(jí)機(jī)關(guān)清理政策措施或發(fā)現(xiàn)行政壟斷線(xiàn)索而啟動(dòng)審查的，兩種啟動(dòng)方式的占比各為47.5%?？梢?jiàn)，社會(huì)公眾舉報(bào)已成為公平競(jìng)爭(zhēng)審查的主要啟動(dòng)方式之一。在具體案例中，公眾多是向?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）級(jí)發(fā)改委舉報(bào)，而不是向政策措施制定主體舉報(bào)。公眾舉報(bào)的積極性較高，主要是由于涉案政策措施產(chǎn)生的限制、排除競(jìng)爭(zhēng)效果直接影響了舉報(bào)者的切身利益，同時(shí)也表明公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施有效提升了社會(huì)公眾對(duì)涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)政策措施的關(guān)注，并為社會(huì)公眾提供了對(duì)相關(guān)政策措施及其制定主體的監(jiān)督渠道。社會(huì)公眾對(duì)于公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施關(guān)注度的提升，不僅能夠?yàn)楣礁?jìng)爭(zhēng)審查制度的有效實(shí)施提供可靠、及時(shí)的信息渠道，還有助于我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)文化的培育與強(qiáng)化，有利于我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中公平、有序競(jìng)爭(zhēng)秩序的建立。

表六 公平競(jìng)爭(zhēng)審查啟動(dòng)方式的統(tǒng)計(jì)情況

（二）公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度運(yùn)行的若干不足

誠(chéng)然，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施近兩年來(lái)取得了一些成效，但通過(guò)對(duì)審查案例的實(shí)證分析也發(fā)現(xiàn)具體實(shí)施過(guò)程中仍存在若干不足，實(shí)踐中必須正視并剖析這些不足，并作出相應(yīng)的調(diào)整和完善，才能保證公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度良好的實(shí)施效果。

1.“自我審查”效果不夠理想，審查效率及積極性亟待提高。不可否認(rèn)，我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查采取“自我審查”為主的審查方式具有一定現(xiàn)實(shí)合理性，一方面我國(guó)涉及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的公共政策存量巨大，對(duì)相關(guān)政策措施一一進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查是一項(xiàng)艱巨的工程，設(shè)立專(zhuān)門(mén)審查機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)全國(guó)相關(guān)政策措施的公平競(jìng)爭(zhēng)審查并不現(xiàn)實(shí)；7. 徐士英：《國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策體系基本確的重要標(biāo)志——有感于公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施》，載《中國(guó)價(jià)格監(jiān)管與反壟斷》2016年第7期，第31-34頁(yè)。另一方面政策制定主體對(duì)于政策措施的制定背景、目標(biāo)、內(nèi)容更加了解，由其進(jìn)行審查具有一定的可行性。8. 朱靜潔：《我國(guó)行政性壟斷的公平競(jìng)爭(zhēng)審查規(guī)制研究》，載《價(jià)格理論與實(shí)踐》2017年第6期，第45-48頁(yè)。《意見(jiàn)》及《細(xì)則》明確規(guī)定我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施以“誰(shuí)制定，誰(shuí)清理”為原則，要求各政策制定主體建立、健全自我審查機(jī)制，對(duì)照審查標(biāo)準(zhǔn)有序清理存量政策措施。按照這個(gè)思路，政策制定主體應(yīng)當(dāng)成為公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施的主要力量，絕大多數(shù)涉及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的政策措施將由其制定主體進(jìn)行審查，絕大多數(shù)公平競(jìng)爭(zhēng)審查案例應(yīng)當(dāng)以“自我審查”的方式啟動(dòng)，絕大多數(shù)違反公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)的政策措施應(yīng)當(dāng)是由政策制定主體清理出來(lái)的。然而，實(shí)際情況卻并非如此，“自我審查”機(jī)制下審查主體極為分散，難以保障公平競(jìng)爭(zhēng)審查的準(zhǔn)確性、公正性及有效性，9. 張守文：《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的經(jīng)濟(jì)法解析》，載《政治與法律》2017年第11期，第2-10頁(yè)。“自我審查”效果不佳已成為難以回避的事實(shí)。由表六可以看出，現(xiàn)有審查案例中通過(guò)上級(jí)機(jī)關(guān)審查或公眾舉報(bào)來(lái)啟動(dòng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的案例數(shù)各為28個(gè)，合計(jì)占比高達(dá)95%，而通過(guò)自我審查啟動(dòng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查并最終清理出違反審查標(biāo)準(zhǔn)政策措施的案例僅有3個(gè)，所占比例為5%。而從審查案例的公開(kāi)文件來(lái)看，通過(guò)上級(jí)審查主體或公眾舉報(bào)啟動(dòng)的案例，其公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作均是由政策制定主體上級(jí)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，由此可知現(xiàn)有審查案例中政策制定主體“自我審查”的比例也僅為5%?？梢?jiàn)，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的“自我審查”效果并不理想，政策措施制定主體的審查效率及積極性仍有較大的提升空間。

2.公平競(jìng)爭(zhēng)審查的咨詢(xún)機(jī)制及第三方評(píng)估機(jī)制未得到充分適用?！白晕覍彶椤睓C(jī)制對(duì)政策制定主體的審查能力及理性有較高的要求，考慮到政策制定主體有限的專(zhuān)業(yè)能力及審查理性，《細(xì)則》中明確規(guī)定政策制定者主體可就審查中遇到的問(wèn)題或爭(zhēng)議向反壟斷委員會(huì)或同級(jí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查聯(lián)席會(huì)議提請(qǐng)咨詢(xún)或協(xié)調(diào)，10. 《細(xì)則》第9條規(guī)定：“政策制定機(jī)關(guān)可以就公平競(jìng)爭(zhēng)審查中遇到的具體問(wèn)題，向履行相應(yīng)職責(zé)的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)提出咨詢(xún)。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)基于政策制定機(jī)關(guān)提供的材料，提出咨詢(xún)意見(jiàn)。”第10條規(guī)定：“政策制定機(jī)關(guān)開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)審查時(shí)，對(duì)存在較大爭(zhēng)議或者部門(mén)意見(jiàn)難以協(xié)調(diào)一致的問(wèn)題，可以提請(qǐng)同級(jí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查聯(lián)席會(huì)議協(xié)調(diào)。聯(lián)席會(huì)議認(rèn)為確有必要的，可以根據(jù)相關(guān)工作規(guī)則召開(kāi)會(huì)議進(jìn)行協(xié)調(diào)。仍無(wú)法協(xié)調(diào)一致的，由政策制定機(jī)關(guān)提交上級(jí)機(jī)關(guān)決定?！币砸?guī)范并完善公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的“自我審查”機(jī)制。除強(qiáng)化“自我審查”機(jī)制外，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施還應(yīng)推行獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)制，以彌補(bǔ)政策制定主體專(zhuān)業(yè)能力不足的問(wèn)題，提升公平競(jìng)爭(zhēng)審查結(jié)果的科學(xué)性，保障公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施工作的有效落實(shí)。11. 丁茂中：《論我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的建立與健全》，載《競(jìng)爭(zhēng)政策研究》2017年第2期，第33-44頁(yè)?！兑庖?jiàn)》及《細(xì)則》均鼓勵(lì)審查主體委托第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)助公平競(jìng)爭(zhēng)審查及定期評(píng)估，并提出在條件成熟時(shí)將組織開(kāi)展第三方評(píng)估。但是，從相關(guān)新聞信息及現(xiàn)有公平競(jìng)爭(zhēng)審查案例的統(tǒng)計(jì)情況來(lái)看，審查案例中的公平競(jìng)爭(zhēng)審查均是由審查主體獨(dú)自完成，尚沒(méi)有審查案例的公開(kāi)文件中提及政策制定主體曾就具體問(wèn)題或爭(zhēng)議事項(xiàng)向反壟斷委員會(huì)或同級(jí)聯(lián)席會(huì)議提出咨詢(xún)或協(xié)調(diào)請(qǐng)求，也沒(méi)有審查主體委托第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查或競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估的審查案例。由此可以看出，雖然《意見(jiàn)》、《細(xì)則》等公平競(jìng)爭(zhēng)審查配套文件的相關(guān)規(guī)定明確了咨詢(xún)機(jī)制及第三方評(píng)估機(jī)制，但是在實(shí)際的公平競(jìng)爭(zhēng)審查中咨詢(xún)機(jī)制及第三方評(píng)估機(jī)制尚未得到充分、有效的適用。

表七 審查案例公開(kāi)文件中信息缺失的統(tǒng)計(jì)情況（單位：個(gè)）

3.公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施信息公開(kāi)的規(guī)范性和及時(shí)性有待提升。雖然，國(guó)家發(fā)改委將公平競(jìng)爭(zhēng)審查案例發(fā)布在其官方網(wǎng)站上，但是由于審查案例信息公開(kāi)尚未規(guī)范化，不同審查主體撰寫(xiě)的案例公開(kāi)文件差異較大，案例相關(guān)信息也存在缺失的情況。由表七中的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以看出，審查案例缺失的信息主要有四類(lèi)，其中公平競(jìng)爭(zhēng)審查啟動(dòng)時(shí)間、涉案政策措施出臺(tái)時(shí)間及政策制定主體糾正時(shí)間這三個(gè)時(shí)間信息缺失情況比較嚴(yán)重，信息缺失率分別為62.7%、23.7%及23.7%，另有2個(gè)案例的公開(kāi)文件沒(méi)有寫(xiě)明政策制定主體采取的糾正措施，即沒(méi)有公開(kāi)審查案例的處理結(jié)果。通過(guò)審查案例所屬省份和公開(kāi)信息缺失統(tǒng)計(jì)情況的交叉分析可以發(fā)現(xiàn)，信息缺失的情況在四川、湖北、陜西、廣東四個(gè)省份的審查案例中較為突出。眾所周知，案例中重要的時(shí)間信息、結(jié)果信息，不僅能夠反映審查主體的審查周期、政策措施的制定背景及審查主體的整頓態(tài)度等，還是衡量公平競(jìng)爭(zhēng)審查效率、制度實(shí)施情況的重要標(biāo)準(zhǔn)，公開(kāi)文件中關(guān)鍵結(jié)果信息、時(shí)間信息的缺失將對(duì)審查制度的監(jiān)督造成嚴(yán)重阻礙。另外，《細(xì)則》要求審查主體在進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查時(shí)征詢(xún)利害關(guān)系人或社會(huì)公眾的意見(jiàn)，并在公平競(jìng)爭(zhēng)審查表中對(duì)征詢(xún)意見(jiàn)的具體情況進(jìn)行說(shuō)明。然而，現(xiàn)有審查案例的公開(kāi)文件中均沒(méi)有說(shuō)明審查機(jī)關(guān)是否向利害關(guān)系人或社會(huì)公眾征詢(xún)了意見(jiàn)，更沒(méi)有征詢(xún)情況的具體說(shuō)明，實(shí)際審查中審查主體是否按照《細(xì)則》征詢(xún)了意見(jiàn)、相關(guān)程序是否規(guī)范等問(wèn)題不免讓人產(chǎn)生質(zhì)疑。

此外，按照《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》的相關(guān)規(guī)定，審查案例應(yīng)當(dāng)在信息形成或變更之日起的二十個(gè)工作日內(nèi)予以公開(kāi)，但是通過(guò)分析表八中審查案例中政策制定主體采取救濟(jì)措施與案例公開(kāi)時(shí)間差的統(tǒng)計(jì)情況可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有審查案例信息公開(kāi)的及時(shí)性差異較大，大多數(shù)案例的公開(kāi)時(shí)間較為滯后。具體而言，僅有19個(gè)審查案例的時(shí)間差在30天以下，而56.8%審查案例的公開(kāi)時(shí)間則是在政策制定主體采取救濟(jì)措施至少31天之后，不符合《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》相關(guān)規(guī)定中二十個(gè)工作日的要求，其中27.3%審查案例的時(shí)間差超過(guò)半年，甚至有高達(dá)308天的情況。可見(jiàn)，大多數(shù)審查案例存在公開(kāi)不夠及時(shí)的問(wèn)題，且滯后期限較長(zhǎng)，嚴(yán)重影響公平競(jìng)爭(zhēng)審查案例信息公開(kāi)的及時(shí)度，不利于審查程序及結(jié)果的規(guī)范化、公開(kāi)化及透明化。

表八 政策制定主體采取糾正措施與審查案例公開(kāi)時(shí)間差的統(tǒng)計(jì)情況（單位：天）

三、公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施受制的深層原因

通過(guò)梳理我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施至今的全部審查案例，可以明確該制度的實(shí)施已對(duì)規(guī)制行政壟斷行為、凈化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境產(chǎn)生了積極效果，同時(shí)還需要清醒地認(rèn)識(shí)到公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施尚存在諸多亟待完善的問(wèn)題。為了尋求兼具針對(duì)性及可行性的破解路徑，有必要對(duì)我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施受制的原因進(jìn)行剖析，而公平競(jìng)爭(zhēng)審查中的激勵(lì)制度、互動(dòng)性、審查流程及監(jiān)督機(jī)制則是需要重點(diǎn)分析的四個(gè)方面。

（一）公平競(jìng)爭(zhēng)審查的激勵(lì)制度尚未建立

毋庸置疑，公平競(jìng)爭(zhēng)審查在全國(guó)范圍內(nèi)的收益必定大于成本，但是具體到每個(gè)地方政府卻不一定如此。12. 鄭鵬程、黎林：《澳大利亞公平競(jìng)爭(zhēng)審查中的競(jìng)爭(zhēng)支付制度及其啟示》，載《價(jià)格理論與實(shí)踐》2017年第11期，第38-42頁(yè)。限制競(jìng)爭(zhēng)政策措施的制定是一個(gè)較為復(fù)雜的博弈過(guò)程，不同地區(qū)行政主體間或本地區(qū)行政主體間需要在行政分權(quán)體制下通過(guò)博弈達(dá)到一個(gè)相對(duì)的平衡，繼而制定出政策措施?？梢哉f(shuō)，地方性限制競(jìng)爭(zhēng)政策措施不僅反映本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展決策，也是省際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的主要砝碼。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的“自我審查”主要依靠審查主體的自覺(jué)和自愿，審查主體清理出違反公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)的政策措施即意味著政策制定主體存在限制、排除競(jìng)爭(zhēng)的行政壟斷行為，對(duì)政策制定主體的評(píng)價(jià)及公信力將造成損害，并可能在短期內(nèi)對(duì)政策所屬地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成一定消極影響。“自我審查”為主的審查模式?jīng)Q定了上述審查成本需由審查主體獨(dú)自承擔(dān)，而審查收益則將由審查主體所屬地區(qū)與未支付審查成本的其他地區(qū)共同享有，導(dǎo)致在缺乏激勵(lì)制度的情況下審查主體的積極性普遍不高。另外，自我審查主體專(zhuān)業(yè)能力不足，難以準(zhǔn)確把握審查標(biāo)準(zhǔn)的情況也普遍存在，“自我審查”機(jī)制審查主體因能力不足而無(wú)法勝任審查工作、因激勵(lì)機(jī)制缺失而不愿審查的困局，13. 李俊峰：《公平競(jìng)爭(zhēng)自我審查的困局及其破解》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第1期，第118-128頁(yè)。也導(dǎo)致“自我審查”效果不佳成為無(wú)法回避的事實(shí)。我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查案例中，5%的自我審查率就是最為直接的證明，同時(shí)國(guó)家發(fā)改委反壟斷局領(lǐng)導(dǎo)在總結(jié)公平競(jìng)爭(zhēng)審查實(shí)施情況的講話(huà)中也提出“部分地區(qū)落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的積極性不高”。14. 張漢東：《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度總體落實(shí)情況》，載《中國(guó)價(jià)格監(jiān)管與反壟斷》2017年第5期，第4-5頁(yè)。

為此，同樣以“自我審查”作為公平競(jìng)爭(zhēng)審查主要方式的澳大利亞創(chuàng)造性地建立了競(jìng)爭(zhēng)支付制度，以各地政府完成公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作的情況為依據(jù)，通過(guò)一般支付及特殊支付兩種方式向各地政府發(fā)放競(jìng)爭(zhēng)支付款項(xiàng)，競(jìng)爭(zhēng)支付款項(xiàng)作為重要的增量資金來(lái)源成為了各地政府競(jìng)相爭(zhēng)奪的目標(biāo)，該項(xiàng)激勵(lì)制度充分調(diào)動(dòng)了各地政府落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的積極性。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施需要配套的激勵(lì)制度作為保障，然而反觀《意見(jiàn)》及《細(xì)則》中的相關(guān)規(guī)定，對(duì)于我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的激勵(lì)制度只字未提，在未建立激勵(lì)制度的情況下期望審查主體主動(dòng)參與公平競(jìng)爭(zhēng)審查，承擔(dān)審查成本，積極推動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制改革，未免存在過(guò)于理想化的問(wèn)題。

（二）公平競(jìng)爭(zhēng)審查的具體流程仍需完善細(xì)化

“自我審查”效果不佳除了與激勵(lì)機(jī)制缺失有關(guān)外，與公平競(jìng)爭(zhēng)審查具體流程不健全也存在密切相關(guān)。我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的基本流程主要分為三個(gè)步驟：一是篩出涉及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的政策措施，二是對(duì)照《意見(jiàn)》中的四類(lèi)18項(xiàng)審查標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政策措施進(jìn)行審查，三是確定政策措施是否符合例外規(guī)定的要求?！都?xì)則》雖細(xì)化了公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)，為審查主體從事公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作提供了重要參考，但卻不足以解決審查流程中的所有問(wèn)題。具體而言，公平競(jìng)爭(zhēng)審查流程中例外規(guī)定的適用障礙及深度審查的程序缺失對(duì)審查的公正性、準(zhǔn)確性造成了較大的消極影響。

其一，例外規(guī)定的適用條件不具有可操作性，適用程序缺乏明確規(guī)定?！兑庖?jiàn)》及《細(xì)則》雖規(guī)定了例外規(guī)定的適用條件，但相關(guān)論述都較為抽象，對(duì)于“不可或缺”的證明標(biāo)準(zhǔn)、“不會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的排除和限制競(jìng)爭(zhēng)效果”的判斷依據(jù)以及實(shí)施期限的具體要求均沒(méi)有進(jìn)一步說(shuō)明。例外規(guī)定作為公平競(jìng)爭(zhēng)審查的豁免程序，其適用情況與公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施效果密切相關(guān)，因此《細(xì)則》提出審查主體在適用例外規(guī)定時(shí)需要對(duì)具體情況及理由作出說(shuō)明，定期評(píng)估例外規(guī)定實(shí)施效果并及時(shí)進(jìn)行調(diào)整。然而，相關(guān)配套文件卻沒(méi)有明確例外規(guī)定的具體適用程序，既沒(méi)有明確由哪一主體依據(jù)何種程序批準(zhǔn)適用例外規(guī)定，15. 孫晉、鐘原：《競(jìng)爭(zhēng)政策視角下我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查豁免制度的應(yīng)然建構(gòu)》，載《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2017年第4期，第57-67頁(yè)。也沒(méi)有要求審查主體向社會(huì)公開(kāi)適用例外規(guī)定的具體案例，并以第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估意見(jiàn)為依據(jù)適用該規(guī)定或評(píng)估政策措施的實(shí)施效果?？梢钥闯觯壳肮礁?jìng)爭(zhēng)審查制度中例外規(guī)定的適用既缺乏科學(xué)可靠的判斷依據(jù)，也沒(méi)有全面公開(kāi)的監(jiān)督機(jī)制，這不但會(huì)加劇政策制定主體對(duì)相關(guān)政策屬于適用例外情形的舉證難度，也可能為政策制定主體濫用例外規(guī)定逃避清理限制、排除競(jìng)爭(zhēng)的政策措施提供可乘之機(jī)，嚴(yán)重影響公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施效率及公正性，最終導(dǎo)致公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作淪為“走過(guò)場(chǎng)式”的審查。

其二，深度審查程序的缺失將影響公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作的準(zhǔn)確性及科學(xué)性。目前，我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施主要是審查主體通過(guò)對(duì)照《意見(jiàn)》及《細(xì)則》中的四類(lèi)18項(xiàng)審查標(biāo)準(zhǔn)對(duì)涉及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的政策措施進(jìn)行審查，并得出結(jié)果。然而，僅依靠審查主體自己對(duì)照清單進(jìn)行審查的工作機(jī)制至少存在以下兩個(gè)缺陷，一是審查主體過(guò)于分散，審查能力差異較大，自我審查時(shí)可能會(huì)因無(wú)法準(zhǔn)確理解把握審查標(biāo)準(zhǔn)而不能識(shí)別政策措施中的違法性要素，16. 劉繼峰:《論公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度中的問(wèn)題與解決》，載《價(jià)格理論與實(shí)踐》2016年第11期，第31-34頁(yè)。進(jìn)而影響公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作的準(zhǔn)確性；二是審查主體初步對(duì)照清單審查后就得出審查結(jié)論，缺乏具備專(zhuān)業(yè)能力的審查主體通過(guò)定量分析進(jìn)行深度審查的流程，定量分析的缺失大大降低了公平競(jìng)爭(zhēng)審查的科學(xué)性。因此，由具備專(zhuān)業(yè)能力、較為集中的審查主體對(duì)初步審查后篩出的政策措施進(jìn)行深度審查是十分必要的。17. 王磊：《比例原則下公平競(jìng)爭(zhēng)的深入審查》，載《西安交通大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2017年第6期，第83-90頁(yè)。通過(guò)定量的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估科學(xué)衡量政策措施的限制競(jìng)爭(zhēng)效果，再結(jié)合初步審查的定性分析，才能得出科學(xué)、準(zhǔn)確的審查結(jié)果。遺憾的是，我國(guó)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度尚未建立深度審查流程，僅以審查主體對(duì)照18項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查后的結(jié)果作為最終結(jié)論，缺乏專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)的定量分析，審查主體的分散性及審查標(biāo)準(zhǔn)把握的差異性將對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作的科學(xué)性造成消極影響，阻礙該制度的有效實(shí)施。

（三）公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施的互動(dòng)性尚待提升

我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度主要是依靠政策制定主體的“自我審查”對(duì)政府的經(jīng)濟(jì)權(quán)力進(jìn)行約束，但考慮到政策制定主體的有限理性，有必要通過(guò)政策制定主體、政策制定主體上級(jí)機(jī)關(guān)、反壟斷委員會(huì)等多個(gè)行政系統(tǒng)內(nèi)部主體的協(xié)同工作，共同規(guī)范并完善自我審查機(jī)制。18. 王貴：《論我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度構(gòu)建的基準(zhǔn)與進(jìn)路》，載《政治與法律》2017年第11期，第11-19頁(yè)?！都?xì)則》中的相關(guān)規(guī)定試圖從兩個(gè)方面建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作的咨詢(xún)互動(dòng)機(jī)制，一方面規(guī)定審查主體可以就公平競(jìng)爭(zhēng)審查的具體問(wèn)題向反壟斷委員會(huì)進(jìn)行咨詢(xún)或就爭(zhēng)議事項(xiàng)提請(qǐng)同級(jí)聯(lián)席會(huì)議協(xié)調(diào)，鼓勵(lì)審查主體委托第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查或定期評(píng)估；另一方面則提出審查主體在進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查時(shí)應(yīng)當(dāng)向利害關(guān)系人或社會(huì)公眾征詢(xún)意見(jiàn)，并將征詢(xún)意見(jiàn)的具體情況記錄在公平競(jìng)爭(zhēng)審查表中。除咨詢(xún)機(jī)制外，《意見(jiàn)》及《細(xì)則》均鼓勵(lì)審查主體委托第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查及定期評(píng)估，加強(qiáng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的互動(dòng)性，避免審查結(jié)果產(chǎn)生于審查主體的“獨(dú)斷”之中。

目前，我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的互動(dòng)性較差，相關(guān)咨詢(xún)機(jī)制及第三方評(píng)估機(jī)制并沒(méi)有得到適用，其深層原因主要在于兩個(gè)方面：第一，審查主體的互動(dòng)協(xié)作意識(shí)較為淡薄。由于公平競(jìng)爭(zhēng)審查通常牽涉到多方利益，審查主體在具體審查中常會(huì)面臨諸多復(fù)雜的問(wèn)題，在實(shí)際審查中如何準(zhǔn)確理解把握審查標(biāo)準(zhǔn)也是一個(gè)難題，因此部分審查主體自然會(huì)有向反壟斷委員會(huì)、同級(jí)聯(lián)席會(huì)議或第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)咨詢(xún)、協(xié)調(diào)的需求。然而，現(xiàn)有審查案例的統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查主體均偏向于獨(dú)自完成全部審查工作，互動(dòng)協(xié)作意識(shí)淡薄，同時(shí)不排除有少數(shù)審查主體為了省去咨詢(xún)程序而忽略審查難題進(jìn)而隨意裁定審查結(jié)果的情況。第二，《細(xì)則》中對(duì)咨詢(xún)制度及第三方評(píng)估機(jī)制的相關(guān)規(guī)定不夠具體，可操作性不強(qiáng)。首先，《細(xì)則》中提出審查主體可以就具體問(wèn)題向反壟斷委員會(huì)進(jìn)行咨詢(xún)，由反壟斷委員會(huì)提出咨詢(xún)意見(jiàn)，但對(duì)反壟斷委員會(huì)應(yīng)當(dāng)在多長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)給出咨詢(xún)意見(jiàn)以及咨詢(xún)意見(jiàn)的效力并未作出說(shuō)明，這將導(dǎo)致審查主體對(duì)如何采納咨詢(xún)意見(jiàn)及如何安排咨詢(xún)時(shí)間產(chǎn)生疑問(wèn)。其次，《細(xì)則》要求審查主體開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作時(shí)必須征詢(xún)利害關(guān)系人或社會(huì)公眾的意見(jiàn)，但相關(guān)規(guī)定較為概括，對(duì)于意見(jiàn)征詢(xún)工作的啟動(dòng)時(shí)間、利害關(guān)系人或社會(huì)公眾的遴選程序、人數(shù)要求、所提意見(jiàn)對(duì)于公平競(jìng)爭(zhēng)審查結(jié)果的作用等問(wèn)題，《細(xì)則》及《意見(jiàn)》均沒(méi)有進(jìn)行規(guī)定，導(dǎo)致審查主體在具體工作中易出現(xiàn)意見(jiàn)征詢(xún)對(duì)象選擇錯(cuò)誤、工作形式化、情況說(shuō)明粗略化等問(wèn)題。最后，《意見(jiàn)》及《細(xì)則》雖都鼓勵(lì)審查主體委托第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)參與公平競(jìng)爭(zhēng)審查或定期評(píng)估，但對(duì)于具體的工作機(jī)制卻沒(méi)有進(jìn)行規(guī)定，審查主體無(wú)法確定第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的遴選標(biāo)準(zhǔn)、委托程序以及審查結(jié)果效力等問(wèn)題，具體適用問(wèn)題的不確定性導(dǎo)致審查主體不敢輕易啟用第三方評(píng)估機(jī)制。

（四）公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施的監(jiān)督工作亟待加強(qiáng)

我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度主要采取自我監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督模式，審查主體的自我監(jiān)督體現(xiàn)為對(duì)經(jīng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查后出臺(tái)的文件進(jìn)行定期評(píng)估，社會(huì)監(jiān)督則主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是社會(huì)公眾可以向反壟斷委員會(huì)、政策制定主體或其上級(jí)機(jī)關(guān)舉報(bào)未經(jīng)審查或違反審查標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)的政策措施，二是審查主體應(yīng)當(dāng)及時(shí)、全面地向社會(huì)公開(kāi)審查案例的具體情況及處理結(jié)果。

自我監(jiān)督方面，《細(xì)則》要求審查主體定期對(duì)經(jīng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查后出臺(tái)的文件影響全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)及公平競(jìng)爭(zhēng)的情況進(jìn)行評(píng)估，定期評(píng)估不僅可以彌補(bǔ)事前審查的遺漏或不足，還能夠幫助審查主體發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)中出現(xiàn)的新變化，19. 時(shí)建中：《推動(dòng)實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的又一頂層設(shè)計(jì)— —解讀〈公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則（暫行）〉》，載《中國(guó)價(jià)格監(jiān)管與反壟斷 》2017年第11期，第22-23頁(yè)。及時(shí)對(duì)政策措施作出相應(yīng)調(diào)整以適應(yīng)當(dāng)前的市場(chǎng)活動(dòng)。然而，《細(xì)則》對(duì)于定期評(píng)估具體工作機(jī)制的規(guī)定卻較為隨意、概括，存在可操作性較低的問(wèn)題。首先，《細(xì)則》雖規(guī)定定期評(píng)估的時(shí)間間隔原則上為三年，但在之后的規(guī)定中又賦予了審查主體自行決定評(píng)估時(shí)間的權(quán)利，這將可能導(dǎo)致部分審查主體怠于自我監(jiān)督，長(zhǎng)期不進(jìn)行定期評(píng)估，不利于對(duì)相關(guān)政策措施的及時(shí)清理或修改完善。其次，相關(guān)文件中對(duì)于定期評(píng)估的方法未作說(shuō)明，政策措施對(duì)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響情況并不能依靠單一的定性分析，還需要結(jié)合經(jīng)濟(jì)學(xué)中的定量分析才能得出最終的結(jié)果，專(zhuān)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估方法對(duì)于絕大多數(shù)審查主體而言難以完全掌握，而《細(xì)則》卻僅是鼓勵(lì)而不是要求審查主體委托第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)參與定期評(píng)估，這將直接影響定期評(píng)估結(jié)果的科學(xué)性及可信度。最后，目前沒(méi)有監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)審查主體定期評(píng)估結(jié)果的真實(shí)性及準(zhǔn)確性進(jìn)行復(fù)核，20. 葉光亮：《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度：統(tǒng)一政府調(diào)控與市場(chǎng)規(guī)律的潤(rùn)滑劑》，載《中國(guó)價(jià)格監(jiān)管與反壟斷》2016年第9期，第26-28頁(yè)。相關(guān)規(guī)定也沒(méi)有說(shuō)明在定期評(píng)估認(rèn)定政策措施不符合審查標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，由誰(shuí)對(duì)政策措施的修改提供意見(jiàn)，由誰(shuí)監(jiān)督政策措施的二次審查，又由誰(shuí)對(duì)修改后的政策措施是否達(dá)到《意見(jiàn)》中規(guī)定的“相關(guān)要求”進(jìn)行認(rèn)定。定期評(píng)估監(jiān)督機(jī)制的缺乏將可能導(dǎo)致審查主體“自說(shuō)自話(huà)”，僅進(jìn)行形式化的簡(jiǎn)單評(píng)估。21.《 意見(jiàn)》規(guī)定：“審查方式。政策制定機(jī)關(guān)在政策制定過(guò)程中，要嚴(yán)格對(duì)照審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行自我審查。經(jīng)審查認(rèn)為不具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的，可以實(shí)施；具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的，應(yīng)當(dāng)不予出臺(tái)，或調(diào)整至符合相關(guān)要求后出臺(tái)。沒(méi)有進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查的，不得出臺(tái)。制定政策措施及開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)審查應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取利害關(guān)系人的意見(jiàn)，或者向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。有關(guān)政策措施出臺(tái)后，要按照《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》要求向社會(huì)公開(kāi)?！本C上，自我監(jiān)督機(jī)制中的諸多問(wèn)題尚未得到解決，阻礙了監(jiān)督工作的開(kāi)展，影響了自我監(jiān)督機(jī)制的運(yùn)行效果。

社會(huì)監(jiān)督方面，公眾舉報(bào)已成為公平競(jìng)爭(zhēng)審查主要的啟動(dòng)方式之一，《細(xì)則》明確了任何單位和個(gè)人均可以向反壟斷委員會(huì)、政策制定主體或其上級(jí)機(jī)關(guān)舉報(bào)未經(jīng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查或違反審查標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)的政策措施，要求舉報(bào)人以書(shū)面形式舉報(bào)并提供相關(guān)事實(shí)及證據(jù)?？梢?jiàn)，《細(xì)則》為社會(huì)公眾監(jiān)督公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作提供了必要渠道，但不可否認(rèn)的是，公眾舉報(bào)的監(jiān)督機(jī)制尚存在兩大問(wèn)題：一方面，相關(guān)文件沒(méi)有明確舉報(bào)人所提供的事實(shí)和證據(jù)應(yīng)當(dāng)滿(mǎn)足的要求，舉報(bào)人無(wú)法把握要求將導(dǎo)致不滿(mǎn)足條件的無(wú)效舉報(bào)信息大量出現(xiàn)，降低相關(guān)主體處理舉報(bào)信息的工作效率，同時(shí)舉報(bào)要求的不明晰也可能被部分舉報(bào)信息的接收主體利用，以舉報(bào)人提供的事實(shí)及證據(jù)不符合要求為由怠于處理舉報(bào)信息；另一方面，信息反饋機(jī)制的缺失將影響監(jiān)督效果，并可能挫傷公眾參與監(jiān)督的積極性，《細(xì)則》提出相關(guān)主體在接到有效舉報(bào)后應(yīng)當(dāng)核實(shí)有關(guān)情況，而對(duì)于相關(guān)舉報(bào)處理情況的信息反饋卻沒(méi)有作出要求，即舉報(bào)人在提交舉報(bào)后無(wú)法知曉舉報(bào)事實(shí)及證據(jù)是否達(dá)到要求，相關(guān)主體是否對(duì)舉報(bào)涉及的有關(guān)情況進(jìn)行了核實(shí)，極有可能出現(xiàn)舉報(bào)信息“石沉大?！钡那闆r。

另外，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的信息公開(kāi)方面也存在尚待改進(jìn)的問(wèn)題。第一，公平競(jìng)爭(zhēng)審查案例公開(kāi)文件的撰寫(xiě)缺乏規(guī)范、統(tǒng)一的要求。分析審查案例的統(tǒng)計(jì)情況可以發(fā)現(xiàn)，各地區(qū)公平競(jìng)爭(zhēng)審查案例公開(kāi)文件的撰寫(xiě)水平參差不齊，部分地區(qū)存在關(guān)鍵信息公開(kāi)不到位、案例情況說(shuō)明過(guò)于簡(jiǎn)略的情況。這主要是由于《意見(jiàn)》及《細(xì)則》雖要求審查主體公開(kāi)案件處理情況及結(jié)果，但是對(duì)于公開(kāi)文件的撰寫(xiě)框架及所需要包含的內(nèi)容并沒(méi)有作具體要求，導(dǎo)致各地區(qū)在撰寫(xiě)公開(kāi)文件時(shí)缺乏參照模版。第二，現(xiàn)有公開(kāi)文件僅涉及存量政策措施的清理工作，對(duì)于增量政策措施的審查情況、經(jīng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查后出臺(tái)政策措施的定期評(píng)估情況、例外規(guī)定的適用情況及逐年評(píng)估報(bào)告等信息并未進(jìn)行公開(kāi)。公平競(jìng)爭(zhēng)審查的對(duì)象既包括存量文件也包括增量文件，涉及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的政策措施必須經(jīng)過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)審查后才能出臺(tái)，但是目前國(guó)家發(fā)改委公布的審查案例卻沒(méi)有一例涉及增量文件。雖然，不符合審查標(biāo)準(zhǔn)的增量文件必須進(jìn)行調(diào)整才能生效，即其尚未對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)造成損害，但增量文件公平競(jìng)爭(zhēng)審查情況的公開(kāi)仍然十分必要，不僅可以監(jiān)督政策制定主體的自我審查工作，還可以幫助政策制定主體提高立法技術(shù)，提升公平、有序競(jìng)爭(zhēng)的立法意識(shí)。此外，例外規(guī)定的適用本身就容易引起爭(zhēng)議，《細(xì)則》要求審查主體對(duì)例外規(guī)定適用的具體情況作出詳細(xì)說(shuō)明，但是卻沒(méi)有要求審查主體公開(kāi)例外規(guī)定的適用情況，這不僅不利于社會(huì)公眾對(duì)于公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作的監(jiān)督，還可能招致社會(huì)公眾對(duì)于例外規(guī)定適用公正性及合理性的質(zhì)疑。另外，定期評(píng)估是公平競(jìng)爭(zhēng)審查后的二次審查，能夠幫助審查主體對(duì)不符合審查標(biāo)準(zhǔn)的政策措施及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，在現(xiàn)行工作機(jī)制隨意性較大的情況下，公開(kāi)定期評(píng)估報(bào)告才能有效督促審查主體按質(zhì)按量地完成評(píng)估工作，但從國(guó)家發(fā)改委的公開(kāi)信息來(lái)看，定期評(píng)估的信息公開(kāi)并沒(méi)有得到應(yīng)有的重視。可見(jiàn)，舉報(bào)機(jī)制及信息公開(kāi)機(jī)制運(yùn)行中存在的上述不足，為公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的社會(huì)監(jiān)督工作設(shè)立了諸多障礙，對(duì)監(jiān)督效果造成了消極影響。

結(jié)語(yǔ)

我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施工作正在如火如荼地開(kāi)展著，通過(guò)對(duì)國(guó)家發(fā)改委公布的審查案例進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，可以發(fā)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作已取得一定成效，但不能忽視具體實(shí)施工作中尚存在的不足之處。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的建立明確了競(jìng)爭(zhēng)政策在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的基礎(chǔ)性地位，有助于明晰政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系，然而其具體實(shí)施中不足之處的完善工作仍然艱巨且意義重大，相關(guān)領(lǐng)域?qū)W者及實(shí)務(wù)工作者依舊任重而道遠(yuǎn)。