新一輪機(jī)構(gòu)改革的幾個(gè)有力支撐

贠杰

【摘要】黨和國家機(jī)構(gòu)改革是一項(xiàng)重大利益調(diào)整和制度變革，面臨著與其他領(lǐng)域不同的改革環(huán)境和發(fā)展條件，因而也會(huì)承受更大的壓力，面臨更多的挑戰(zhàn)。其中，破除思想藩籬是順利推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革的前提和基礎(chǔ)，調(diào)整固化的利益格局是機(jī)構(gòu)改革面臨的重大障礙，能否有效加強(qiáng)系統(tǒng)性和協(xié)同性是機(jī)構(gòu)改革成敗的關(guān)鍵，如何鞏固改革成果是機(jī)構(gòu)改革始終面臨的現(xiàn)實(shí)問題。

【關(guān)鍵詞】機(jī)構(gòu)改革 思想藩籬 利益格局 改革成果 【中圖分類號】D602 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

新一輪黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案，是中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的具有標(biāo)志性意義的重大改革舉措，將為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供重要發(fā)展動(dòng)力。這一輪機(jī)構(gòu)改革，涉及領(lǐng)域之廣、層次之深、力度之大、節(jié)奏之密集，都是改革開放以來政治領(lǐng)域少有的，展現(xiàn)了新時(shí)代深化政治和行政體制改革的堅(jiān)定決心。然而，作為國家上層建筑的重要組成部分，黨和國家機(jī)構(gòu)改革畢竟是一項(xiàng)重大利益調(diào)整和制度變革，面臨著與其他領(lǐng)域不同的改革環(huán)境和發(fā)展條件，因而也會(huì)承受更大的壓力，面臨更多的困難和阻礙。因此，正確認(rèn)識和有效應(yīng)對改革面臨的困難障礙，是新一輪機(jī)構(gòu)改革能否取得成功的決定性因素。

破除思想藩籬是順利推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革的前提和基礎(chǔ)

機(jī)構(gòu)改革藍(lán)圖和目標(biāo)方向已經(jīng)明確，當(dāng)前的主要任務(wù)是把改革方案和規(guī)劃進(jìn)一步變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。在這個(gè)過程中，打破思想行動(dòng)“藩籬”，推進(jìn)改革措施落實(shí)，切實(shí)把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到中央的決策部署上來，統(tǒng)一到黨的十九大和十九屆三中全會(huì)精神上來，凝聚起落實(shí)改革任務(wù)的思想共識和強(qiáng)大執(zhí)行力，是順利推進(jìn)改革的重要前提和行動(dòng)基礎(chǔ)。

與以往以政府系統(tǒng)為主的機(jī)構(gòu)改革不同，此次改革貫穿著全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、優(yōu)化黨政體系運(yùn)行的改革思路，不僅涉及對黨政職能定位的重新認(rèn)識，而且涉及權(quán)責(zé)邊界的合理劃分；不僅涉及國家行政機(jī)構(gòu)的變革，而且全面涵蓋黨的組織系統(tǒng)調(diào)整，更觸及黨政融合發(fā)展等深層次問題。因此，全面推進(jìn)新一輪機(jī)構(gòu)改革，既不能以傳統(tǒng)改革經(jīng)驗(yàn)為主觀依據(jù)，也不能以西方改革模式為主要參照，必須從當(dāng)前中國政治實(shí)踐從發(fā)，突破思想藩籬，轉(zhuǎn)變固有觀念，以新時(shí)代改革發(fā)展觀為基本遵循，引領(lǐng)和推動(dòng)黨和國家機(jī)構(gòu)改革深入、有序、協(xié)同發(fā)展。

在改革過程中，首先要破除“等待觀望”的思維，切忌被動(dòng)應(yīng)付、消極以對，而應(yīng)乘勢而為，緊扣機(jī)構(gòu)改革的“路線圖”和“時(shí)間表”，促進(jìn)各項(xiàng)改革措施有效落實(shí)。同時(shí)，要戒除經(jīng)驗(yàn)主義的“生搬硬套”思想，充分發(fā)揮各級黨政部門積極性和主動(dòng)性，面對實(shí)踐中的困難和障礙，創(chuàng)造性地推進(jìn)改革任務(wù)落地生根。另外，要拋棄“本位主義”思想局限，從全局出發(fā)、從長遠(yuǎn)出發(fā)考慮改革的利弊得失。只有充分認(rèn)識新一輪黨和國家機(jī)構(gòu)改革的重要性，凝聚共識、統(tǒng)一思想，才能形成合力，有效推進(jìn)各項(xiàng)改革舉措的落實(shí)。正如習(xí)近平總書記指出的那樣，“只有全黨思想和意志統(tǒng)一了，才能統(tǒng)一全國各族人民思想和意志，才能形成推進(jìn)改革的強(qiáng)大合力”，“堅(jiān)持把完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)”。

調(diào)整固化的利益格局是機(jī)構(gòu)改革面臨的重大障礙

任何領(lǐng)域的改革，所涉及的問題往往都可以歸結(jié)為利益問題，全面深化改革的過程實(shí)質(zhì)上就是各種社會(huì)利益關(guān)系深刻調(diào)整的過程。40年的改革開放，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得長足進(jìn)步的同時(shí)，也形成了系統(tǒng)性的利益格局。對于黨和國家機(jī)構(gòu)改革而言，同樣涉及深層次的權(quán)責(zé)關(guān)系和利益格局的調(diào)整，改革面臨的主要障礙仍然是如何破解“利益掣肘”問題。

目前，深化改革已進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)。新一輪機(jī)構(gòu)改革的任務(wù)，既是為了更好地調(diào)整相對固化的社會(huì)利益關(guān)系，也是為了突破政府自身利益格局和體制機(jī)制障礙。在本輪機(jī)構(gòu)改革中，首先要統(tǒng)籌考慮黨政各類機(jī)構(gòu)設(shè)置，合理確定職責(zé)分工，促進(jìn)公共權(quán)力的融合發(fā)展，有效體現(xiàn)黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置分工不分家的基本原則。其次，要打破的是政府部門和市場、社會(huì)之間不合理的利益格局。改革的一個(gè)重要著力點(diǎn)就是明確政府、市場和社會(huì)的界限，向市場放權(quán)、向社會(huì)放權(quán)，將該管的管好，不該管的轉(zhuǎn)移下放。中央確定的“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”的改革方針，應(yīng)成為解決傳統(tǒng)不合理的政府權(quán)力格局，激發(fā)市場動(dòng)力和社會(huì)活力的重要原則和基本遵循。再次，要打破部門與部門之間固化的權(quán)力格局，解決部門間職能交叉分散問題。本輪機(jī)構(gòu)改革一個(gè)突出特點(diǎn)就是強(qiáng)化問題導(dǎo)向，聚焦黨政部門職能設(shè)置優(yōu)化，重點(diǎn)解決政出多門、責(zé)任不明、推諉扯皮等問題。而要優(yōu)化部門間機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)劃分，必須破除某些領(lǐng)域長期形成的“國家權(quán)力部門化、部門權(quán)力個(gè)人化”的固有利益格局，以構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系為主要目標(biāo)，全面推進(jìn)改革方案的貫徹落實(shí)。最后，要充分重視調(diào)整中央與地方利益格局，解決長期形成的、阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不合理利益關(guān)系。中央與地方權(quán)力和職責(zé)的優(yōu)化配置，是本輪機(jī)構(gòu)改革的重要內(nèi)容。如何既加強(qiáng)中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又充分調(diào)動(dòng)地方的積極性，是長期困擾政治與行政體制改革的難點(diǎn)問題。要解決“一收就死、一放就亂”的老問題，特別是當(dāng)前基層政府權(quán)責(zé)不匹配的弊端，必須全面改革和重新調(diào)整中央與地方之間職權(quán)配置格局，解決中央和地方“機(jī)構(gòu)職能上下一般粗、權(quán)責(zé)劃分不盡合理”的問題，特別是重視加強(qiáng)地方和基層政府提供公共服務(wù)、市場監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)等方面的履職能力。

從歷史上看，改革開放的進(jìn)程就是不斷突破利益固化藩籬的過程，新一輪機(jī)構(gòu)改革也面臨同樣的問題。黨的十九屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》，為深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革指明了前進(jìn)的方向。在推進(jìn)改革過程中，要高度重視調(diào)整固化的利益格局，消除機(jī)構(gòu)改革面臨的各種體制機(jī)制障礙，推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革的法治化和制度化，為有效落實(shí)黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境和條件。正如習(xí)近平總書記指出的那樣，“中國改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，我們將以壯士斷腕的勇氣、鳳凰涅槃的決心，敢于向積存多年的頑瘴痼疾開刀，敢于觸及深層次利益關(guān)系和矛盾，把改革進(jìn)行到底”。

能否有效加強(qiáng)系統(tǒng)性和協(xié)同性是機(jī)構(gòu)改革成敗的關(guān)鍵

國家治理體系和治理能力是一個(gè)互相關(guān)聯(lián)、相輔相成的有機(jī)整體。黨和國家機(jī)構(gòu)改革，作為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，也是一個(gè)涉及領(lǐng)域廣泛、構(gòu)成因素眾多的有機(jī)體系。在改革實(shí)施過程中，能否有效加強(qiáng)系統(tǒng)性和協(xié)同性，是黨和國家機(jī)構(gòu)改革成敗的關(guān)鍵。

新一輪機(jī)構(gòu)改革與以往改革的明顯不同之處，就在于涉及領(lǐng)域廣泛、改革層次深、調(diào)整力度大。這次改革不僅局限于傳統(tǒng)領(lǐng)域政府層面的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能優(yōu)化，而且廣泛涉及黨、政府、人大、政協(xié)、司法、事業(yè)單位、群團(tuán)、社會(huì)組織以及跨軍地等各個(gè)領(lǐng)域。從改革思路看，以全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、實(shí)現(xiàn)黨政融合發(fā)展為機(jī)構(gòu)改革主線，在改革理念和深度上均超越以往。在實(shí)踐層面，不僅聚焦職責(zé)缺位和行政效能問題，而且高度重視機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)等問題。在組織體系方面，不僅關(guān)注部門與部門之間職權(quán)和責(zé)任優(yōu)化統(tǒng)合問題，而且在縱向上把中央與地方職責(zé)關(guān)系的重新調(diào)整納入改革視野，強(qiáng)調(diào)合理界定各層級間職能配置、賦予地方更多自主權(quán)，發(fā)揮各自比較優(yōu)勢。除了黨政部門、事業(yè)單位和群團(tuán)組織之外，此次改革還涉及軍地之間機(jī)構(gòu)和職能的優(yōu)化轉(zhuǎn)移，以及機(jī)構(gòu)改革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、服務(wù)社會(huì)之間的關(guān)系，改革力度前所未有。

由上可見，此次改革涉及領(lǐng)域廣泛，調(diào)整部門眾多，涵蓋內(nèi)容復(fù)雜多樣。正因?yàn)槿绱?，提高改革的系統(tǒng)性和協(xié)同性，就成為事關(guān)新一輪機(jī)構(gòu)改革取得預(yù)期成效的關(guān)鍵。在改革進(jìn)程中，首先要明確問題導(dǎo)向，加強(qiáng)政治改革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化繁榮、社會(huì)治理、生態(tài)建設(shè)之間的聯(lián)動(dòng)性，以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)改革的成效；其次，應(yīng)重視職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革之間的配套，以機(jī)構(gòu)改革推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變和優(yōu)化配置，服務(wù)于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；再次，應(yīng)加強(qiáng)黨政之間、部門之間、中央與地方之間、軍地之間的協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)，提高機(jī)構(gòu)改革的戰(zhàn)略性和系統(tǒng)性，構(gòu)建完善的黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系。然而，這個(gè)過程不是自然形成的，要實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)改革的系統(tǒng)性和協(xié)同性，避免各個(gè)領(lǐng)域單兵突進(jìn)、各自為政，必須加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，重視頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃，明確方法步驟和措施保障，健全評估和督察機(jī)制，確保機(jī)構(gòu)改革沿著正確的軌道平穩(wěn)有序高效推進(jìn)。

如何鞏固改革成果是機(jī)構(gòu)改革始終面臨的現(xiàn)實(shí)問題

改革開放初期的大規(guī)模機(jī)構(gòu)改革，無不經(jīng)歷了“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”的循環(huán)怪圈。雖然當(dāng)時(shí)的改革是以控制政府機(jī)構(gòu)和人員數(shù)量為主要目標(biāo)的，但歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)也為當(dāng)前全面深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革提供了重要的借鑒和啟示。事實(shí)上，如何有效鞏固改革成果，始終是機(jī)構(gòu)改革面臨的現(xiàn)實(shí)問題。

應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，與以往改革不同，新一輪機(jī)構(gòu)改革具有新時(shí)代背景下完全不同的改革環(huán)境和發(fā)展條件，被黨和國家置于前所未有的戰(zhàn)略高度加以推進(jìn)。十九屆三中全會(huì)明確將深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革放在了提升黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度來加以認(rèn)識，充分說明了新一輪機(jī)構(gòu)改革的政治定位和戰(zhàn)略意義。這為從戰(zhàn)略層面保障機(jī)構(gòu)改革成果的長效化，創(chuàng)造了積極有利的條件。然而，如何采取具體措施貫徹落實(shí)改革方案，有效鞏固改革成果，依然是此次機(jī)構(gòu)改革需要重視的關(guān)鍵問題。以往的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，有效保障和鞏固機(jī)構(gòu)改革成果，必須在整體上推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革的科學(xué)化、法治化、制度化。

首先，機(jī)構(gòu)改革的科學(xué)化是基礎(chǔ)。改革開放初期的幾輪機(jī)構(gòu)改革，同樣具有范圍廣、規(guī)模大的特點(diǎn)，但是當(dāng)時(shí)改革主要是以精簡和控制機(jī)構(gòu)、人員數(shù)量為目標(biāo)，沒有切實(shí)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。雖然在短期內(nèi)調(diào)整和壓縮了機(jī)構(gòu)人員編制，但人少事多的矛盾更加突出，改革成效很難鞏固，因而機(jī)構(gòu)和人員數(shù)量的反彈性增長就成為必然。當(dāng)前機(jī)構(gòu)改革雖然不是以精簡控制機(jī)構(gòu)、人員規(guī)模為目標(biāo)的，但改革的背后依然面臨著職能轉(zhuǎn)變和優(yōu)化配置問題，如果不能很好地解決公共部門與市場、社會(huì)的關(guān)系，以及明確黨政之間、部門之間和央地之間的職責(zé)關(guān)系，不僅新的機(jī)構(gòu)改革成果難以發(fā)揮功效，而且很容易出現(xiàn)改革回潮現(xiàn)象。

其次，機(jī)構(gòu)改革的法治化是保障。改革開放以來的機(jī)構(gòu)改革，具有“摸著石頭過河”實(shí)踐探索的明顯特征，雖然存在一些問題，但總體上朝著更加規(guī)范、更加協(xié)調(diào)的方向推進(jìn)。正因?yàn)樘幱诟母锾剿髦?，所以機(jī)構(gòu)改革的基礎(chǔ)性法治建設(shè)較為滯后，改革效果在不同領(lǐng)域和部門呈現(xiàn)出不平衡和不穩(wěn)定的特征。缺乏法治化保障，政府部門和人員的職權(quán)行使很容易超越邊界，出現(xiàn)不規(guī)范行為，影響和弱化改革效果。新一輪機(jī)構(gòu)改革方案是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已進(jìn)入成熟階段的產(chǎn)物，“堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政”是推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革的宏觀背景和基本原則。因此，在科學(xué)合理劃分配置職責(zé)權(quán)力基礎(chǔ)上，大力推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革的法治建設(shè)，應(yīng)成為鞏固新一輪黨和國家機(jī)構(gòu)改革成果的基本途徑。

最后，以編制管理為基礎(chǔ)的機(jī)構(gòu)改革制度化是鞏固改革成效的重要手段?！岸毮?、定機(jī)構(gòu)、定編制”是傳統(tǒng)編制管理的主要內(nèi)容。但是，由于存在職能界限模糊和劃分不夠科學(xué)合理問題，雖然實(shí)施了較為嚴(yán)格的編制管理，但機(jī)構(gòu)人員結(jié)構(gòu)、職能配置和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不適應(yīng)的問題較為突出。此次機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)就是要在“優(yōu)化協(xié)同高效”基礎(chǔ)上改變這種狀況。這就為機(jī)構(gòu)改革制度化、鞏固改革成效提供了有利條件。

總之，深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場深刻變革。在改革進(jìn)程中，要從戰(zhàn)略層面上提高對機(jī)構(gòu)改革重要性的認(rèn)識，整合和重塑新的利益格局，著力解決黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系中存在的體制機(jī)制性障礙，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)改革的系統(tǒng)性和協(xié)同性，采取積極有效措施鞏固改革成果，加快構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系，為提高國家治理能力和治理水平，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展，提供新的強(qiáng)大動(dòng)力。

（作者為中國社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)所研究員、博導(dǎo)）

【參考文獻(xiàn)】

①《習(xí)近平談治國理政》（第二卷），北京：外文出版社，2017年。

②《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》（全文），新華網(wǎng)，2018年3月21日。

責(zé)編/溫祖俊 美編/李祥峰