高校內(nèi)部控制建設(shè)的問題及改革研究

徐淑霞

【摘 要】 在全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的背景下，高校內(nèi)部控制建設(shè)取得了初步成效，但在具體工作實施中仍存在一些問題。文章在借鑒國內(nèi)外研究成果的基礎(chǔ)上，對當(dāng)前高校內(nèi)部控制建設(shè)實施現(xiàn)狀與存在的問題進行分析，認為高校內(nèi)部控制建設(shè)中存在理論研究不足、內(nèi)部控制建設(shè)形式大于實質(zhì)、工作實施碎片化、建設(shè)不夠標(biāo)準(zhǔn)化、缺乏風(fēng)險管理、信息化建設(shè)滯后等問題，據(jù)此對深化高校內(nèi)部控制改革提出優(yōu)化內(nèi)部控制建設(shè)環(huán)境、促進內(nèi)部控制建設(shè)工作標(biāo)準(zhǔn)化、融入風(fēng)險管理理念、加快內(nèi)部控制信息化建設(shè)和推動內(nèi)部控制評價常態(tài)化的建議，對高校做好內(nèi)部控制建設(shè)工作具有參考意義。

【關(guān)鍵詞】 高校； 內(nèi)部控制建設(shè)； 風(fēng)險管理

【中圖分類號】 F275 【文獻標(biāo)識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2018）14-0126-03

2012年財政部出臺了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》。隨后，財政部《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》、教育部《教育部直屬高校經(jīng)濟活動內(nèi)部控制指南（試行）》等文件相繼頒布。2017年1月財政部印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》，要求所有行政事業(yè)單位每年應(yīng)按規(guī)定編制行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告，內(nèi)部控制報告編制工作步入常態(tài)化、規(guī)范化階段。文件中頻繁出現(xiàn)“全面推進”“盡快組織部署”等主題詞，說明高校內(nèi)部控制是一項嶄新且具有挑戰(zhàn)性的工作。因此，推進高校內(nèi)部控制建設(shè)工作，實施內(nèi)控規(guī)范，對提高高校管理水平，防范經(jīng)濟風(fēng)險，促進黨風(fēng)廉政建設(shè)具有重要意義。

一、文獻綜述

國外關(guān)于內(nèi)部控制的研究與實踐有較長歷史。早期的研究主要集中在內(nèi)部會計控制問題，隨著理論研究的拓展與深入以及實踐的發(fā)展，內(nèi)部控制的研究擴展到以內(nèi)部會計控制為基礎(chǔ)的內(nèi)部管理控制問題。在理論研究上，Lauraf.Spira（2003）從內(nèi)部控制與風(fēng)險管理融合的視角深化了內(nèi)部控制的理論研究；Bodnar G（1975），Rajendra P.Strivastava（1985）以及Srivastava和Vasarhelyi（1986）等通過建立數(shù)學(xué)模型研究論證內(nèi)部控制的可靠性及相關(guān)性。Mock和Willingham（1983），Bailey et al.（1985），James Lioyd Bierstaker和Arnold Wright（2004）等分別從內(nèi)部控制方法上進行了研究。Ashton（1974），Gibbins和Wolf（1982）以及Seibgjae Yu和John Neter（1982）等通過模型設(shè)計及調(diào)查問卷等方式對內(nèi)部控制評價進行了研究。國外還有學(xué)者在內(nèi)部控制風(fēng)險以及內(nèi)部控制披露等方面進行了研究[ 1 ]。

內(nèi)部控制在我國的研究起步較晚，特別是高校內(nèi)部控制問題只是近幾年才涉獵的領(lǐng)域。

近年來，針對高校內(nèi)部控制的研究文獻主要有：一是對高校內(nèi)部控制現(xiàn)狀與問題的分析。朱曉婷和劉利瓊[ 2 ]對高校內(nèi)部控制現(xiàn)狀及存在問題進行了研究。秦東升[ 3 ]對重慶39所公辦高校內(nèi)部控制的現(xiàn)狀與問題進行調(diào)查，對影響高校內(nèi)部控制有效性的因素作出分析。翟志華[ 4 ]對公立高校內(nèi)部控制有效性進行了研究。二是對高校內(nèi)部控制體系構(gòu)建的研究。劉延平等[ 5 ]對全面構(gòu)建我國高校內(nèi)部控制精細化管理體系提出了建議。劉煥蕊[ 6 ]認為高校在設(shè)計內(nèi)部控制框架時必須結(jié)合自身轉(zhuǎn)型升級發(fā)展的特點和事業(yè)單位屬性，并對高校轉(zhuǎn)型發(fā)展下內(nèi)部控制框架設(shè)計進行了研究。三是以某一高校為例研究內(nèi)部控制建設(shè)。韓東海[ 7 ]以河北省H大學(xué)為例對高校內(nèi)部控制建設(shè)現(xiàn)狀進行分析并針對問題提出了完善內(nèi)部控制建設(shè)的對策。四是對高校內(nèi)部控制規(guī)范實施的研究。常青和沈友娣[ 8 ]對江蘇省21所高校的內(nèi)部控制規(guī)范情況進行了調(diào)查，分析了高校內(nèi)部控制規(guī)范的實施障礙。五是對高校內(nèi)部控制與風(fēng)險管理的研究。孫支南和王超輝[ 9 ]對高校內(nèi)部控制與風(fēng)險管理的異同進行了研究，認為高校內(nèi)部控制應(yīng)走向以風(fēng)險管理為軸。黃茹和李季玲[ 10 ]對高校內(nèi)部控制風(fēng)險的識別等進行了研究。

綜上所述，國外文獻大多集中在理論化研究，主要表現(xiàn)在對內(nèi)部控制的模型設(shè)計研究、調(diào)查研究以及檢驗或測試研究等，受國情及體制的影響，鮮有針對某一高校或類似我國的事業(yè)單位進行具體研究的，但對我國相關(guān)理論研究以及實踐具有積極的指導(dǎo)和借鑒意義。我國高校內(nèi)部控制已經(jīng)起步，《教育部直屬高校經(jīng)濟活動內(nèi)部控制指南（試行）》等規(guī)范正在實施，全國各地區(qū)也正在制定相關(guān)的應(yīng)用指南。由于不同的高校具有不同的特殊性，目前我國高校內(nèi)部控制研究尚未形成完整的理論框架。從研究內(nèi)容來看，內(nèi)部控制建設(shè)的研究大多針對的是內(nèi)部控制應(yīng)該建設(shè)什么，對于如何建設(shè)好內(nèi)部控制體系的研究較少，缺乏組織開展建設(shè)工作的建議。

二、高校內(nèi)部控制建設(shè)現(xiàn)狀與存在的問題

2016年6月，財政部印發(fā)了《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》，要求各地區(qū)、各單位組織開展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作，并于2016年11月完成內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作總結(jié)。全國高校根據(jù)要求對學(xué)校內(nèi)部控制情況進行了評價，并以此為契機，進一步推進內(nèi)部控制建設(shè)與實施工作。大多數(shù)高校根據(jù)文件要求設(shè)置了內(nèi)部控制的組織架構(gòu)，制定了工作方案，指定工作負責(zé)人，明確內(nèi)部控制建設(shè)的工作步驟，細化各部門工作任務(wù)，以確保內(nèi)部控制工作有序開展。各高校在建設(shè)過程中對管理制度進行了全面梳理，進一步完善制度建設(shè)，管理辦法基本涵蓋了學(xué)校執(zhí)行各項經(jīng)濟業(yè)務(wù)的重要流程、審批程序、預(yù)算控制、過程管理等內(nèi)部控制內(nèi)容，加強了單位層面控制。同時，對內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價中發(fā)現(xiàn)的問題進行整改，特別是對涉及人、財、物重點部門和窗口服務(wù)的部門，根據(jù)分權(quán)、控權(quán)和簡便的原則，建立健全審批事項內(nèi)部控制制度，制定并公開服務(wù)指引和業(yè)務(wù)流程。高校內(nèi)部控制建設(shè)取得了初步成效，但仍存在一些問題需要分析研究。

（一）關(guān)于高校內(nèi)部控制的理論研究不足

理論是指導(dǎo)實踐的基礎(chǔ)，不是可有可無的說教。高等學(xué)校與其他行政事業(yè)單位有著不同的內(nèi)涵性質(zhì)與工作邏輯流程，內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置及工作任務(wù)往往呈現(xiàn)的不是無縫對接，其實踐更需要理論指導(dǎo)。如內(nèi)部控制與風(fēng)險控制的銜接、內(nèi)部控制與內(nèi)部審計鏈接、內(nèi)部控制要素與關(guān)鍵點、內(nèi)部控制評價模型設(shè)計、內(nèi)部控制評價與測試關(guān)系以及內(nèi)控制度調(diào)查等方面均需要投入精力進行深入研究。

（二）內(nèi)部控制建設(shè)形式大于實質(zhì)

在內(nèi)部控制的建設(shè)與實施工作中，有些學(xué)校對內(nèi)部控制的重視程度不夠，風(fēng)險意識薄弱，以應(yīng)付的心態(tài)對待內(nèi)部控制；或是將現(xiàn)有制度與工作流程等進行簡單匯總后作為內(nèi)部控制體系，導(dǎo)致內(nèi)部控制體系不完善，風(fēng)險點控制不全面，評價體系不合理，人員配置難保障等問題；或是制定內(nèi)部控制體系后束之高閣，輕視內(nèi)控體系的實施，只重制度建設(shè)不重貫徹實施，內(nèi)部控制建設(shè)實施后缺少評價作為推動，導(dǎo)致內(nèi)控實施不全面、制度執(zhí)行不落實、人為控制主觀化等問題。

（三）內(nèi)部控制建設(shè)的實施碎片化

盡管各高校按照內(nèi)控規(guī)范設(shè)置了內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組、內(nèi)部控制工作小組及內(nèi)部控制評價與監(jiān)督部門來確保內(nèi)部控制的建設(shè)、實施與評價，但大多數(shù)高校都沒有獨立設(shè)置實施工作的主體機構(gòu)，這與強調(diào)內(nèi)部控制的重要性是相悖的。采用由校內(nèi)各相關(guān)部門構(gòu)成負責(zé)組織協(xié)調(diào)內(nèi)控體系建設(shè)的工作小組，并指定其中一個為牽頭部門的工作方式，主要弊端在于由一個部門牽頭建設(shè)內(nèi)部控制體系，牽頭部門由于業(yè)務(wù)及能力限制，難以承擔(dān)起全面構(gòu)建內(nèi)控體系框架的任務(wù)，在這種情況下內(nèi)部控制體系建設(shè)一般是由各部門自行設(shè)計后再簡單匯總，容易導(dǎo)致內(nèi)部控制體系的實施切塊化、碎片化，業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)的部門間未能建立起有效的對接，內(nèi)部控制建設(shè)不夠全面，缺乏體系化建設(shè)。

（四）內(nèi)部控制建設(shè)缺乏標(biāo)準(zhǔn)化

不同地區(qū)、不同管理體制、不同類型的高校差異化較大，僅有國家層面的規(guī)范與指南對高校推進內(nèi)部控制建設(shè)缺乏普適性，各省市地區(qū)的高校內(nèi)控建設(shè)指南正在研究制定中，高校內(nèi)部控制建設(shè)工作缺乏較為詳細、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)。高校在建設(shè)過程中，雖然通過制定工作方案對各部門內(nèi)部控制工作作出了要求，但由于學(xué)校事先沒有制定統(tǒng)一的內(nèi)部控制框架和標(biāo)桿，各部門對內(nèi)部控制重視程度不一，具體工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)有差異，對內(nèi)部控制建設(shè)的審視角度總是局限于個人的工作任務(wù)、當(dāng)前的工作任務(wù)，缺乏系統(tǒng)性和前瞻性思維，各部門建設(shè)程度與質(zhì)量存在差異。

（五）內(nèi)部控制風(fēng)險管理缺乏

在內(nèi)部控制建設(shè)中，部分高校總是習(xí)慣將內(nèi)部控制建設(shè)領(lǐng)域局限于標(biāo)準(zhǔn)、指南中規(guī)定的業(yè)務(wù)或活動范圍，有規(guī)定的做，沒規(guī)定的不用做，缺乏主動的風(fēng)險管理。比如對資金的管控局限于收支業(yè)務(wù)的合理性、資金的安全性，忽略了對資金流量的有效預(yù)測，未對資金鏈風(fēng)險進行控制。內(nèi)部控制建設(shè)不僅要控制風(fēng)險，更要規(guī)避風(fēng)險。

（六）內(nèi)部控制信息化建設(shè)滯后

在各高校大力推動下，近年來高校信息化建設(shè)取得重大成效。但部分高校信息系統(tǒng)在計劃建設(shè)時缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和歸口管理，各業(yè)務(wù)系統(tǒng)由不同的公司進行開發(fā)，缺乏系統(tǒng)的有效整合，導(dǎo)致各系統(tǒng)未能實現(xiàn)完全對接，存在信息孤島現(xiàn)象，工作效率低下；系統(tǒng)建設(shè)前未考慮將內(nèi)部控制各主要流程、關(guān)鍵環(huán)節(jié)嵌入系統(tǒng)中，內(nèi)部控制的實施仍有較多的人工操作環(huán)節(jié)，主觀意識容易導(dǎo)致內(nèi)部控制執(zhí)行不力；系統(tǒng)建設(shè)時未考慮風(fēng)險預(yù)警模塊，缺乏實時、動態(tài)化的風(fēng)險預(yù)警。

三、深化高校內(nèi)部控制改革的建議

（一）優(yōu)化內(nèi)部控制建設(shè)環(huán)境

做好高校內(nèi)部控制建設(shè)，首先要加強高校內(nèi)部控制理論研究。當(dāng)前國內(nèi)外關(guān)于內(nèi)部控制的研究主要側(cè)重于企業(yè)內(nèi)部控制研究，加強高校內(nèi)部控制研究可以彌補當(dāng)前高校內(nèi)部控制理論的不足，營造良好的內(nèi)部控制環(huán)境。高校應(yīng)發(fā)揮人才優(yōu)勢，促進并加強對內(nèi)部控制的理論研究。此外，高校做好內(nèi)部控制要從條件上為內(nèi)部控制工作環(huán)境提供保障。因各部門負責(zé)人、教職工對內(nèi)部控制重要性的認識程度不一，缺乏參與內(nèi)部控制的主動性，內(nèi)部控制工作推進存在難度。這需要從學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)開始提高對內(nèi)部控制工作的重視程度，同時，加強內(nèi)部控制重要性的宣傳和培訓(xùn)工作，提高教職工的風(fēng)險意識，使其變被動為主動，真正樹立起內(nèi)部控制制度建設(shè)的“責(zé)任主體”意識，重視內(nèi)部控制制度建設(shè)，創(chuàng)造良好的內(nèi)部控制環(huán)境，積極采取有效措施，實現(xiàn)內(nèi)部控制的目標(biāo)。建議學(xué)校設(shè)置獨立的機構(gòu)，負責(zé)內(nèi)部控制建設(shè)的組織、實施、管理與評價工作，從組織機構(gòu)上提供保障。

（二）促進內(nèi)部控制建設(shè)工作標(biāo)準(zhǔn)化

建議各省市地區(qū)在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，盡快制定出臺本土化的內(nèi)部控制指南，構(gòu)建符合實際、可操作性強的內(nèi)部控制體系，促進高校內(nèi)部控制建設(shè)工作的開展。在高校工作開展中，建議將內(nèi)部控制建設(shè)工作項目化。由學(xué)校聘請專業(yè)人員，發(fā)揮學(xué)校的人才優(yōu)勢，由內(nèi)部控制專家學(xué)者結(jié)合學(xué)校實際，構(gòu)建統(tǒng)一全校建設(shè)框架的內(nèi)部控制體系。各內(nèi)部控制建設(shè)部門在部門內(nèi)遴選熟悉業(yè)務(wù)、工作能力強的人員成立項目小組，進行針對性培訓(xùn)，對照內(nèi)部控制指南，依據(jù)學(xué)校統(tǒng)一的建設(shè)框架，全面、系統(tǒng)、仔細地梳理部門業(yè)務(wù)，制定各部門內(nèi)部控制體系，避免各業(yè)務(wù)模塊獨立化、孤島化。專業(yè)人員在各部門內(nèi)部控制建設(shè)工作基礎(chǔ)上，進一步整合并編制全校內(nèi)部控制手冊，確保內(nèi)部控制建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化。

（三）融入風(fēng)險管理理念

內(nèi)部控制建設(shè)的目的是為了對風(fēng)險進行防范和管控，因此，內(nèi)部控制建設(shè)一定要樹立并引入全面風(fēng)險管理理念。在構(gòu)建內(nèi)部控制體系前開展風(fēng)險評估工作，盡可能地對易發(fā)、多發(fā)的風(fēng)險隱患進行預(yù)測，全面識別風(fēng)險點，科學(xué)分析確定風(fēng)險等級，根據(jù)評估結(jié)果確定控制方法。把風(fēng)險預(yù)警機制作為內(nèi)部控制建設(shè)的模塊，加強風(fēng)險點的監(jiān)控和預(yù)警，及時發(fā)現(xiàn)并采取措施降低風(fēng)險危害。

（四）加快內(nèi)部控制信息化建設(shè)

高校應(yīng)整合各管理信息系統(tǒng)，通過智能平臺，連接各部門信息系統(tǒng)，使信息與溝通更加流暢，減少信息傳遞環(huán)節(jié)，減少人為管理產(chǎn)生的低級錯誤，提高工作效率。將內(nèi)部控制工作流程嵌入系統(tǒng)，減少人為操作環(huán)節(jié)，變“人控”為“機控”。構(gòu)建適應(yīng)高校的分析系統(tǒng)，充分利用整合后的數(shù)據(jù)庫進行分析，為決策提供準(zhǔn)確信息。強化信息系統(tǒng)的風(fēng)險監(jiān)測功能，通過數(shù)據(jù)挖掘與分析，對各關(guān)鍵風(fēng)險點進行實時統(tǒng)計、監(jiān)控和預(yù)警。利用系統(tǒng)的分析和監(jiān)測功能，推動內(nèi)部控制評價自動化，提高評價效率。

（五）推動內(nèi)部控制評價常態(tài)化

高校應(yīng)建立健全控制的評價制度和監(jiān)督檢查，實施日常評價與專項評價相結(jié)合，通過評價檢查發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制實施存在的問題，進一步改進和提高內(nèi)部控制有效性。構(gòu)建自我評價體系時，評價方法和體系除了應(yīng)具有全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性和有效性外，更應(yīng)盡量簡單、易操作且不增加太多的工作量。推動自我評價工作成為常態(tài)化工作，及時發(fā)現(xiàn)問題，進一步改進和完善內(nèi)部控制體系，避免自我評價形式化。學(xué)校在常規(guī)的預(yù)算與決算審計、后續(xù)審計、經(jīng)濟責(zé)任審計及審計整改督促等審計項目和審計工作中，應(yīng)把內(nèi)部控制情況作為關(guān)注重點，從各個方面關(guān)注學(xué)校的內(nèi)部控制情況，發(fā)現(xiàn)薄弱點和風(fēng)險點。學(xué)校在干部考核、職位晉升時應(yīng)將內(nèi)部控制工作實施情況作為考核要點，提高個人參與內(nèi)部控制的自覺性，不斷完善自我監(jiān)督機制。

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