農(nóng)村金融改革的關(guān)鍵問題、深層原因與戰(zhàn)略重點(diǎn)

祝國平 郭連強(qiáng)

摘要：農(nóng)村金融改革40年來取得了巨大的成績，并在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型中作出了相應(yīng)貢獻(xiàn)，然而困擾農(nóng)村金融的諸多根本性問題仍未得到徹底的解決，制約了農(nóng)村金融體系在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化背景下應(yīng)用功能的發(fā)揮，進(jìn)而也會影響到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。農(nóng)村金融市場機(jī)制不健全的根本矛盾仍未完全化解、農(nóng)村金融需求結(jié)構(gòu)變遷引致供需結(jié)構(gòu)出現(xiàn)新的失衡、農(nóng)村金融市場容量擴(kuò)張與金融基礎(chǔ)支撐體系薄弱的矛盾仍然突出是我國農(nóng)村金融改革面臨的三個關(guān)鍵問題。農(nóng)村金融當(dāng)前所面臨的問題既來源于農(nóng)村金融改革過程中的種種偏差，也是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段的產(chǎn)物，深化改革仍然是解決農(nóng)村金融問題的必由之路，而市場化的深入推進(jìn)是農(nóng)村金融改革的根本方式。未來的農(nóng)村金融發(fā)展應(yīng)更加緊密地圍繞著推進(jìn)市場化，從改革目標(biāo)、改革主體、改革路徑等多個角度形成改革對市場機(jī)制完善的推動力，前瞻性地建立適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展未來需要的金融市場服務(wù)體系。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村金融改革；農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；政府與市場的關(guān)系；新型城鎮(zhèn)化

基金項(xiàng)目：吉林省社會科學(xué)智庫基金項(xiàng)目“農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的金融支持”（項(xiàng)目編號：2017JLSZKZB012）；吉林省社會科學(xué)基金基地項(xiàng)目“利率市場化對吉林省農(nóng)村金融市場結(jié)構(gòu)和績效的影響研究”（項(xiàng)目編號：2017JD53）

中圖分類號：F830 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-854X（2018）06-0046-09

一、當(dāng)前農(nóng)村金融改革面臨的關(guān)鍵問題

我國農(nóng)村金融改革走過了近40年的歷程，并取得了巨大成績，但依然面臨著許多問題，有些問題是農(nóng)村金融自身存在的，有些問題是改革過程中形成的，體現(xiàn)在方方面面。其中，農(nóng)村金融市場機(jī)制不健全的根本矛盾仍未完全化解、農(nóng)村金融需求結(jié)構(gòu)變遷引致供需結(jié)構(gòu)出現(xiàn)新的失衡、農(nóng)村金融市場容量擴(kuò)張與金融基礎(chǔ)支撐體系薄弱的矛盾仍然突出是最根本最關(guān)鍵的問題。

1. 農(nóng)村金融市場機(jī)制不健全的根本矛盾仍未完全化解

農(nóng)村金融抑制問題由來已久，并具有全球普遍性，其根源在于農(nóng)村金融市場的固有缺陷，即信息問題導(dǎo)致的高風(fēng)險(xiǎn)和成本問題導(dǎo)致的低收益之間的不匹配，無法完全滿足金融市場“風(fēng)險(xiǎn)—收益”平衡的出清條件。從風(fēng)險(xiǎn)角度看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所面臨的自然風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)都很高。自然風(fēng)險(xiǎn)可以通過農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行補(bǔ)償，但當(dāng)前的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)僅能在一定程度上補(bǔ)償成本，加之運(yùn)營模式存在缺陷，也面臨著同農(nóng)村信貸同樣的困境，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)缺乏積極性，無法有效管理農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險(xiǎn)。價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)可以通過農(nóng)產(chǎn)品衍生工具進(jìn)行對沖，但分散的農(nóng)戶缺乏利用期貨市場的意識與能力，也缺少間接進(jìn)入期貨市場的途徑與中介。信貸交易結(jié)構(gòu)中信息不對稱更是造成信貸高風(fēng)險(xiǎn)的重要原因，小農(nóng)生產(chǎn)高度分散，與正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的交易缺乏對稱的信息機(jī)制，這種信息不對稱在農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)開放化、多元化的背景下進(jìn)一步凸顯，容易形成逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)①。農(nóng)戶的信用意識與現(xiàn)代信用體系并不完全相容，同時考慮到諸多歷史遺留問題，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)試圖建立新的信用業(yè)務(wù)體系時面臨信用困境。在此條件下，金融部門不易把握分散農(nóng)戶的信用狀況、資產(chǎn)負(fù)債狀況以及貸款意圖，致使其提高貸款門檻或價(jià)格，形成供給抑制。

農(nóng)村金融的高風(fēng)險(xiǎn)與低收益組合與金融市場的基本原則相違背，商業(yè)金融機(jī)構(gòu)在市場力量的推動下，理性地形成離農(nóng)傾向，更愿意把資金配置到風(fēng)險(xiǎn)收益匹配度高的城市工商業(yè)領(lǐng)域。這是農(nóng)村金融市場化改革尚未解決農(nóng)村金融抑制的根本邏輯?；庵罒o非從兩條途徑提高風(fēng)險(xiǎn)和收益的匹配度，第一條途徑是通過改革形成一個風(fēng)險(xiǎn)收益匹配度高的市場結(jié)構(gòu)，化解風(fēng)險(xiǎn)收益背離的矛盾；第二條則是充分發(fā)揮非正規(guī)金融的作用，特別是合作金融的作用，將信息和成本問題內(nèi)化并消除。這也是最近一段時期農(nóng)村金融改革的基本思路，路線選擇沒有問題，但知易行難，實(shí)踐中新問題不斷出現(xiàn)，兩條途徑都面臨著許多新的挑戰(zhàn)。

從第一條途徑來看，解決市場風(fēng)險(xiǎn)收益背離需要雙管齊下，一是要解決信息問題以降低風(fēng)險(xiǎn)，二是要解決成本問題以提高收益。農(nóng)村金融市場缺乏有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，自然風(fēng)險(xiǎn)缺乏保險(xiǎn)、價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)缺乏衍生品、信用風(fēng)險(xiǎn)缺乏征信、缺乏抵押物或抵押物的效力不足，而更加深層次的問題是農(nóng)戶作為生產(chǎn)生活單位復(fù)合體的分散化特征所造成的信息不對稱問題。解決的根本之途徑是農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，即逐步消除小規(guī)模、分散化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，使之按照企業(yè)化的方式開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。這一方面可以提高集約化程度，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力，同時也有利于使用保險(xiǎn)、期貨套保等金融手段降低經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，降低金融機(jī)構(gòu)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)。另一方面也有利于攤薄單位資金的信息成本，建立比較穩(wěn)定的信貸關(guān)系，降低道德風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率。同時，通過家庭農(nóng)場、合作社等新型主體的發(fā)展，單個農(nóng)戶逐漸被納入有組織經(jīng)營體系之中，組織內(nèi)部的監(jiān)督會形成對農(nóng)戶信貸行為的約束，降低其機(jī)會主義傾向，有利于控制單個農(nóng)戶的信用風(fēng)險(xiǎn)。

信貸成本高企的問題也同樣來源于小而分散的經(jīng)營體制，降成本的根本途徑也無外乎圍繞集約化經(jīng)營著手。首先，推動農(nóng)村經(jīng)營方式轉(zhuǎn)型還是要圍繞破除小而分散的經(jīng)營方式，有效地將農(nóng)民納入市場體系，通過規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)兩種力量推動農(nóng)村信貸成本的降低。其中，一條途徑是加強(qiáng)農(nóng)戶的合作組織，通過緊密型生產(chǎn)合作，如合作社等形式，發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，攤薄信貸成本；另一條途徑是強(qiáng)化農(nóng)戶同市場的聯(lián)系，通過松散型生產(chǎn)合作，如供應(yīng)鏈合作、公司+農(nóng)戶等形式，發(fā)揮范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，攤薄信貸成本。其次，加強(qiáng)農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如社會信用體系的建設(shè)、農(nóng)村資產(chǎn)市場建設(shè)，降低金融機(jī)構(gòu)信用體系建設(shè)和抵押效力方面的交易成本。再次，利用新技術(shù)、新方法提高農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營效率，如互聯(lián)網(wǎng)金融技術(shù)、微貸技術(shù)、融資租賃等，降低農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)成本。不過，從目前農(nóng)村金融的發(fā)展階段特征來看，無論是農(nóng)戶小規(guī)模生產(chǎn)的破除，還是農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施，抑或農(nóng)村金融新技術(shù)的使用都需要一個循序漸進(jìn)的過程，不可能在短期內(nèi)得到完全解決。

從解決風(fēng)險(xiǎn)收益匹配問題的第二條途徑來看，通過發(fā)展非正規(guī)金融，特別是合作金融，將信息和成本問題內(nèi)化并消除并非新想法。合作金融的魅力在于信息對稱且成本低廉，但需要內(nèi)在的合作動力和相對封閉的參與范圍這兩個前提條件。農(nóng)戶參與合作一定要有內(nèi)在的需求，希望通過參與合作來解決小生產(chǎn)與大市場對接時的問題。近年來，農(nóng)民專業(yè)合作已經(jīng)呈現(xiàn)出快速發(fā)展的勢頭，但實(shí)際農(nóng)民合作的效果并非如表面所展現(xiàn)的那樣喜人，合作機(jī)制的一些深層次問題仍然制約著農(nóng)戶合作的質(zhì)量，限制農(nóng)民合作的深入開展。封閉性是合作金融的另一個條件，但隨著農(nóng)村社會開放程度的提高和流動性的增強(qiáng)，這一條件也正日益受到挑戰(zhàn)。就目前來看，農(nóng)戶的合作機(jī)制和封閉性條件仍然有待改善，以生產(chǎn)合作、供銷合作為基礎(chǔ)的農(nóng)戶合作金融仍然基礎(chǔ)薄弱。在此背景下，農(nóng)戶的合作金融很容易異化，成為非法集資的通道，集聚金融風(fēng)險(xiǎn)，對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的支持作用也沒有達(dá)到理想的狀態(tài)。同時，缺乏有效聯(lián)系正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的體制與通道，合作金融無法與現(xiàn)代金融體系相融合。合作金融具有單一性，僅局限在短期小額信貸，無法實(shí)現(xiàn)支付、風(fēng)險(xiǎn)管理、期限管理等功能，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的需要不相符，規(guī)模有限，期限短，應(yīng)急性強(qiáng)，始終無法成為主流的金融供給形式。

2. 農(nóng)村金融需求結(jié)構(gòu)變遷引致供需結(jié)構(gòu)出現(xiàn)新的失衡

改革以來的農(nóng)村生產(chǎn)方式是家庭為主體的承包責(zé)任制，農(nóng)戶是基本的生產(chǎn)單位，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是主要的金融需求領(lǐng)域，信貸是最主要的金融方式。農(nóng)村金融的核心任務(wù)始終被定位為如何有效滿足農(nóng)戶的生產(chǎn)性信貸需求，視農(nóng)戶“融資難、融資貴”為供求矛盾的主要體現(xiàn)。然而，隨著近年來農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化不斷推進(jìn)，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)都發(fā)生著深層次的變化，大量人口離開農(nóng)村，融入城市經(jīng)濟(jì)體系和社區(qū)生活。農(nóng)業(yè)資本化和技術(shù)進(jìn)步使得適度規(guī)模經(jīng)營更具市場競爭力，加之勞動力轉(zhuǎn)移造成的土地流轉(zhuǎn)集中，農(nóng)戶的經(jīng)營主體地位正逐步被新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體替代。另一方面，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城后在社會保障、創(chuàng)業(yè)就業(yè)、安家落戶等方面產(chǎn)生了新的需求，縣域經(jīng)濟(jì)的吸納能力和社會承載力取決于縣域經(jīng)濟(jì)的活躍程度和中小企業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r，最終決定于新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程與質(zhì)量。同時，由于我國地區(qū)間發(fā)展程度的巨大差異，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、集約化與農(nóng)業(yè)人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程并非同步，中西部落后地區(qū)的鄉(xiāng)村仍然存在大量無法或不愿轉(zhuǎn)移的農(nóng)業(yè)人口。這些群體主要是由失去轉(zhuǎn)移能力的老弱病殘所組成的弱勢群體，其基本的生產(chǎn)性金融需求和消費(fèi)性金融需求仍然以農(nóng)戶方式存在，需要普惠金融的支持。上述一系列變化正在打破傳統(tǒng)上狹窄的農(nóng)村金融需求結(jié)構(gòu)，形成了四個層次的新型農(nóng)村金融需求。

第一個層次是以新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體為主要群體的生產(chǎn)性金融需求。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的生產(chǎn)經(jīng)營行為更加集約化，對生產(chǎn)性資金的需求規(guī)模更大、時限更長、需求結(jié)構(gòu)更為穩(wěn)定。企業(yè)化的經(jīng)營特征也使得原來不易在農(nóng)戶金融市場中推行的財(cái)務(wù)報(bào)表型、資產(chǎn)保障型、信用評價(jià)型信貸模式有了更加適合的條件。以家庭農(nóng)場、種糧大戶、專業(yè)合作社為代表的新型主體可以有更加規(guī)范的資產(chǎn)負(fù)債記錄，可以有更加穩(wěn)定的抵押物，可以有更為規(guī)范的信用評價(jià)體系，這些都是傳統(tǒng)農(nóng)戶信貸所無法比擬的。此外，更為重要的是，新型主體由于更加長期穩(wěn)定的規(guī)模經(jīng)營行為，其對金融的依賴度更高，在信貸結(jié)構(gòu)中的機(jī)會主義行為傾向會更低，可以從主觀上改良農(nóng)村的金融生態(tài)。另一方面，由于規(guī)模經(jīng)營的風(fēng)險(xiǎn)集中度高，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對風(fēng)險(xiǎn)管理工具的需求大幅增加，金融需求的復(fù)合型更強(qiáng)。新型主體在利用保險(xiǎn)控制農(nóng)業(yè)經(jīng)營的自然風(fēng)險(xiǎn)、期貨交易控制價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)、訂單農(nóng)業(yè)加供應(yīng)鏈金融控制市場風(fēng)險(xiǎn)方面顯然比傳統(tǒng)農(nóng)戶具有更高的需求程度。加之其規(guī)?；?jīng)營的特點(diǎn)，單位交易成本大大降低，進(jìn)入這些市場的以求風(fēng)險(xiǎn)平衡的需求更為迫切。

第二個層次是消費(fèi)性金融需求的快速崛起。傳統(tǒng)農(nóng)戶金融需求中，消費(fèi)性需求占據(jù)很大比例，特別是建房、婚喪、采購耐用消費(fèi)品等大宗消費(fèi)。由于缺少穩(wěn)定的預(yù)期收入現(xiàn)金流作為支撐，加之金融機(jī)構(gòu)缺少消費(fèi)金融的業(yè)務(wù)能力，消費(fèi)性金融需求其往往被排斥在正規(guī)金融體系之外，要么隱身為生產(chǎn)性金融需求，要么求助于民間借貸。隨著農(nóng)村居民收入水平的提升，生活方式已經(jīng)有與城鎮(zhèn)居民同質(zhì)化的趨勢，消費(fèi)需求也迅速膨脹?？紤]到城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移人口的購房、教育、醫(yī)療等方面的需求擴(kuò)展，農(nóng)村地區(qū)的消費(fèi)金融需求正呈現(xiàn)出快速膨脹的勢頭。

第三個層次的需求來自財(cái)富管理需求的擴(kuò)張。近年來，農(nóng)村地區(qū)居民的收入增長速度很快，在傳統(tǒng)的量入為出和勤儉節(jié)約觀念的影響下，農(nóng)村地區(qū)的財(cái)富積累速度也不斷加快。農(nóng)村富余資金需要有更多的渠道，以更豐富的方式實(shí)現(xiàn)保值增值，催生了農(nóng)村地區(qū)財(cái)富管理需求的擴(kuò)張。農(nóng)村居民不僅需要儲蓄存款，也需要通過基金、理財(cái)產(chǎn)品、保險(xiǎn)等已有渠道，甚至通過股權(quán)投資、房地產(chǎn)投資、自然資源投資、有價(jià)證券投資等多種創(chuàng)新方式進(jìn)行財(cái)富管理。目前，農(nóng)村地區(qū)的財(cái)富管理渠道仍然十分單一，不但不利于農(nóng)村居民財(cái)富的保值增值，更為非法集資等非正常金融活動埋下了隱患。

第四個層面的迫切需求來自基本金融服務(wù)需求的擴(kuò)展。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口流動性的增強(qiáng)，轉(zhuǎn)賬匯款、代收代付、交易結(jié)算、投資理財(cái)?shù)刃滦徒鹑诜?wù)的需求日益擴(kuò)大，方便快捷地享受金融服務(wù)已經(jīng)成為農(nóng)村居民基本的金融需求。近年來，金融服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)化與互聯(lián)網(wǎng)金融的興起極大地便利了基本金融服務(wù)提供，并已呈現(xiàn)出全面替代傳統(tǒng)柜面業(yè)務(wù)的趨勢。但在農(nóng)村地區(qū)，網(wǎng)絡(luò)的普及和應(yīng)用遠(yuǎn)不及城鎮(zhèn)，考慮到農(nóng)村人口對互聯(lián)網(wǎng)金融的接受程度低的現(xiàn)實(shí)情況，基礎(chǔ)性金融服務(wù)需求暫時還無法用技術(shù)手段完全解決，造成農(nóng)村地區(qū)金融服務(wù)的供需缺口。

綜上，目前我國農(nóng)村金融已經(jīng)不再是簡單的傳統(tǒng)的農(nóng)戶金融，農(nóng)村金融需求也不再單純以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性需求為主，而是在新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化背景下更加綜合的金融需求。然而，從目前農(nóng)村金融改革的定位來看，需求結(jié)構(gòu)的變遷并未得到很好的響應(yīng)。一直以來以農(nóng)戶為核心、以解決農(nóng)戶金融抑制為主要目標(biāo)的改革并未很好地完成歷史任務(wù)，也無法適應(yīng)未來農(nóng)村金融市場的變遷。

3. 農(nóng)村金融市場容量擴(kuò)張與金融基礎(chǔ)支撐體系薄弱的矛盾仍然突出

農(nóng)村金融市場基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重滯后、支撐體制機(jī)制不健全限制了農(nóng)村金融市場功能。政府在發(fā)揮市場失靈時補(bǔ)位作用的過程中，過于重視直接干預(yù)，始終圍繞“建機(jī)構(gòu)、給補(bǔ)貼、改監(jiān)管”的思路，對于市場基礎(chǔ)設(shè)施、市場環(huán)境建設(shè)的投入相對不足，因而沒有擺脫改革績效不高的窠臼。當(dāng)前的金融基礎(chǔ)條件對農(nóng)村金融市場的限制主要包括以下幾個方面：

一是農(nóng)村信用體系建設(shè)滯后。在從傳統(tǒng)關(guān)系型私人信用到現(xiàn)代契約型公共信用的轉(zhuǎn)型過程中，農(nóng)村信用體系建設(shè)與市場化的要求相比還很滯后。目前，我國已經(jīng)基本建立起了以銀行征信為主體的信用體系，但在農(nóng)村地區(qū)的覆蓋面和作用程度十分有限。究其原因，首先是農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)行為分散而獨(dú)立，信用信息的收集成本高；其次是農(nóng)戶處于市場鏈條末端，幾乎游離于市場體系之外，與市場的交互有限，可用信用信息少；再次是農(nóng)戶現(xiàn)代信用意識不強(qiáng)，信用約束力低。由于傳統(tǒng)小農(nóng)社會日趨解體，農(nóng)村與城市經(jīng)濟(jì)社會關(guān)聯(lián)日益緊密，農(nóng)村社會的流動性越來越強(qiáng)，在現(xiàn)行戶籍制度、土地所有權(quán)制度無法改變的情況下，農(nóng)戶信用信息的多元化、多樣性程度很高，農(nóng)村社會管理無法套用城市完全組織化管理的方式，加大了農(nóng)村信用體系建立的難度。在此條件下，農(nóng)村金融部門無法共享作為公共產(chǎn)品的社會信用體系，只能將應(yīng)由社會承擔(dān)的成本內(nèi)化為企業(yè)的管理成本，要么降低了信用評價(jià)的意愿，要么自成體系地各自開展信用評價(jià)體系建設(shè)，增加交易成本。

二是農(nóng)村資產(chǎn)市場建設(shè)嚴(yán)重滯后。農(nóng)戶可用于支撐金融交易的資產(chǎn)有限，且多為土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、四荒使用權(quán)等權(quán)益性資產(chǎn)。由于產(chǎn)權(quán)關(guān)系、抵押效力和處置難度等問題，農(nóng)村金融部門普遍不愿接受其為抵押品。在農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的背景下，經(jīng)營權(quán)成為更加具有資產(chǎn)屬性和抵押效力的權(quán)力，為解決金融市場抵押物不足問題提供了途徑。但在具體實(shí)踐中，由于土地問題歷史復(fù)雜、利益糾葛不清，土地確權(quán)頒證過程進(jìn)展不夠及時；即便確權(quán)完畢，形成土地經(jīng)營權(quán)資產(chǎn)市場也存在諸多限制，各地進(jìn)展參差不齊，其間困難重重。除耕地外，由于存在城鄉(xiāng)之間建設(shè)用地市場的隔離，農(nóng)村建設(shè)用地?zé)o法取得城市國有土地等同的交易屬性，造成同地不同價(jià)，農(nóng)村集體建設(shè)用地只能通過政府征收國有化及招拍掛程序入市，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體無法分享土地增值的金融效應(yīng)。權(quán)益性資產(chǎn)外的其他具有明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系的農(nóng)村實(shí)物資產(chǎn)，如農(nóng)業(yè)機(jī)具等生產(chǎn)資料也缺少集中且高效的交易市場，導(dǎo)致缺乏有效的估值體系，限制了其變現(xiàn)能力，大都無法成為金融機(jī)構(gòu)認(rèn)可的抵押物。綜上，建立集中的農(nóng)村資產(chǎn)交易市場對農(nóng)村金融而言需求十分迫切，這對于盤活各類資產(chǎn)，建立資產(chǎn)評估、交易過戶、抵押權(quán)登記、資產(chǎn)處置等業(yè)務(wù)體系，促進(jìn)資產(chǎn)流動性和融資能力的提升十分重要。

三是農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后。農(nóng)村地區(qū)地廣人稀，金融業(yè)務(wù)多數(shù)局限于存取款、轉(zhuǎn)賬匯款、傳統(tǒng)信貸等初級業(yè)務(wù)，業(yè)務(wù)品種單一、單筆業(yè)務(wù)規(guī)模小，缺乏規(guī)模效益。加之物理網(wǎng)點(diǎn)的物業(yè)、設(shè)備、人員成本日益上升，減少農(nóng)村地區(qū)網(wǎng)點(diǎn)對金融機(jī)構(gòu)而言是理性的市場行為。目前，除了農(nóng)信、郵儲外，其他金融機(jī)構(gòu)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下鮮有網(wǎng)點(diǎn)。新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)中，村鎮(zhèn)銀行理應(yīng)設(shè)在村屯，但實(shí)際上往往成為正規(guī)機(jī)構(gòu)域外設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的通道，有明顯向縣城以上布點(diǎn)傾向，難以解決農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋問題。資金互助社與貸款公司數(shù)量很少，充其量是點(diǎn)綴，基本不起作用。為解決金融服務(wù)覆蓋面的問題，近年來各地也探索過多種途徑和模式，如鼓勵金融機(jī)構(gòu)設(shè)置便民取款點(diǎn)、布設(shè)ATM機(jī)等，但機(jī)構(gòu)的成本收益問題仍未解決，且功能單一有限，實(shí)際作用仍然不大。近幾年互聯(lián)網(wǎng)金融的發(fā)展為農(nóng)村金融服務(wù)提供了新的通道，它突破了金融交易在空間和時間上的限制，可以做到全天候、不限地域的金融服務(wù)，也可以做到幾乎覆蓋所有金融產(chǎn)品?；ヂ?lián)網(wǎng)金融的興起為解決農(nóng)村地區(qū)金融基礎(chǔ)設(shè)施滯后問題提供了前瞻性思路，但考慮到農(nóng)村居民的文化程度和對互聯(lián)網(wǎng)金融的接受能力，恐怕仍需要一個過程。在解決農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施方面，政府投入是必要也是可行的，通過政府在金融基礎(chǔ)設(shè)施方面的投入，降低金融企業(yè)的業(yè)務(wù)成本，使其愿意為農(nóng)村居民提供基本金融服務(wù)。

除了上述三個方面以外，農(nóng)村金融基礎(chǔ)支撐體系不健全還體現(xiàn)在農(nóng)村風(fēng)險(xiǎn)管理體系不足、農(nóng)村金融市場封閉性強(qiáng)等方面。農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)體系等風(fēng)險(xiǎn)管理市場發(fā)展滯后，農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險(xiǎn)無法有效管理，供應(yīng)鏈管理與期貨市場工具在農(nóng)村價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)管理方面應(yīng)用不足。農(nóng)村金融基礎(chǔ)支撐體系是農(nóng)村金融市場的基礎(chǔ)，也是市場手段得以有效應(yīng)用的前提保證，只要市場環(huán)境可以讓金融機(jī)構(gòu)達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)—收益平衡條件，使其業(yè)務(wù)活動能夠在盈虧平衡線以上開展，金融市場自然會實(shí)現(xiàn)很好的供需匹配。當(dāng)前金融機(jī)構(gòu)之所以對農(nóng)村業(yè)務(wù)并不感興趣，多數(shù)只是為完成政策任務(wù)，與農(nóng)村金融市場基礎(chǔ)支撐體系不健全所造成的成本內(nèi)化、收益受限直接相關(guān)，只有切實(shí)推動農(nóng)村金融基礎(chǔ)支撐體系的建設(shè)，才能在長期內(nèi)改善農(nóng)村金融市場環(huán)境，使更多的機(jī)構(gòu)達(dá)到其盈虧平衡點(diǎn)，增加農(nóng)村金融的供給。

二、農(nóng)村金融改革關(guān)鍵問題形成的深層原因

改革是解決農(nóng)村金融問題的根本出路，當(dāng)前的農(nóng)村金融發(fā)展困境意味著之前的改革存在一定程度的偏差，并未與農(nóng)村金融發(fā)展的實(shí)踐要求完全吻合。為此，剖析農(nóng)村金融改革關(guān)鍵問題形成的深層原因，并在此基礎(chǔ)上提出下一步改革的戰(zhàn)略重點(diǎn)，才能進(jìn)一步推動農(nóng)村金融體系改革的深化，以最終促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的全面轉(zhuǎn)型與發(fā)展。

1. 農(nóng)村金融改革目標(biāo)的模糊、局限及僵化

農(nóng)村金融改革是漸進(jìn)式改革，其效果受制于初始目標(biāo)的局限性和過程的路徑依賴，農(nóng)村金融改革中新老問題的疊加已經(jīng)在一定程度上反映出漸進(jìn)式改革在目標(biāo)體系設(shè)定上的問題。

一是農(nóng)村金融改革目標(biāo)的模糊性。經(jīng)濟(jì)改革的目標(biāo)應(yīng)是系統(tǒng)性、多層次的綜合目標(biāo)體系，其中既包括定性的狀態(tài)目標(biāo)，也應(yīng)包括定量的行為目標(biāo)，更需要明確的改革實(shí)施主體設(shè)定，以及改革績效評價(jià)和激勵約束機(jī)制。回顧歷史和當(dāng)下，宏觀層次的農(nóng)村金融改革目標(biāo)往往是籠統(tǒng)的，只圈定了大方向，定性式的描述，缺少明確細(xì)化的實(shí)施細(xì)則。誠然，從頂層設(shè)計(jì)的角度，定性式的改革目標(biāo)是更有效率的，是符合我國國情的，也為地方因地制宜地設(shè)定具體目標(biāo)和實(shí)施細(xì)則留出了空間。但考慮到政策傳導(dǎo)過程中的偏離與失真，加之地方目標(biāo)函數(shù)與中央目標(biāo)函數(shù)之間的差異，實(shí)際的實(shí)施細(xì)則與宏觀決策層面的目標(biāo)設(shè)定難免有偏離。三農(nóng)問題對各級地方政府而言，政治任務(wù)的性質(zhì)要大于政績功能。加之金融的市場化程度高，農(nóng)村金融的風(fēng)險(xiǎn)收益不匹配，在金融資源稀缺的條件下，用市場化力量來解決農(nóng)村金融問題的難度仍然不?、?。因而，從各級地方政府的角度看，農(nóng)村金融改革同樣屬于“成本高、收益低”的事情，僅有指導(dǎo)性定性改革目標(biāo)顯然是不足以激勵或約束地方各級政府的行為，容易造成以完成政治任務(wù)為目標(biāo)的“口號+運(yùn)動”式改革，實(shí)質(zhì)性的改革目標(biāo)推進(jìn)容易受到阻滯。

二是改革目標(biāo)的局限性。長期以來，農(nóng)村金融改革仍然沒有擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維慣性，始終將建立一個完善而健全的農(nóng)村金融體系作為目標(biāo)，其前提假設(shè)是只要體系是完備的，金融需求就會自然而然地得以滿足。將改革目標(biāo)局限于建立一個體系的直接結(jié)果是農(nóng)村金融改革也始終局限于“建機(jī)構(gòu)、給補(bǔ)貼、改監(jiān)管”，尤其是在機(jī)構(gòu)調(diào)整方面，幾乎都是每個時期農(nóng)村金融改革的主要任務(wù)。而實(shí)際上，所謂完備的體系應(yīng)是市場自發(fā)形成的一整套內(nèi)在機(jī)制，政府的作用應(yīng)局限于為市場提供基礎(chǔ)性條件，以保證市場機(jī)制的發(fā)揮。市場化導(dǎo)向的改革中，建立能夠確保市場機(jī)制的各種條件是根本，而建立一個完善的體系應(yīng)尊重市場自發(fā)演化的過程，因勢利導(dǎo)地建立市場發(fā)揮作用的環(huán)境。從實(shí)際結(jié)果看，機(jī)構(gòu)體系調(diào)整并未解決金融機(jī)構(gòu)脫農(nóng)傾向的問題，各類以農(nóng)村金融為名的機(jī)構(gòu)，實(shí)際上更愿意將資金配置到城市，而這正是由于農(nóng)村金融基礎(chǔ)條件存在短板的體現(xiàn)。

三是改革目標(biāo)的僵化性。城鄉(xiāng)二元對立的視角下，農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)的、農(nóng)村是弱化的、農(nóng)民是弱勢的，農(nóng)村金融理所當(dāng)然的職能就是如何輔助這些弱勢群體或產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而保障糧食安全和農(nóng)村地區(qū)的社會穩(wěn)定③。這顯然是以城市經(jīng)濟(jì)為本體、對農(nóng)村金融的功能化要求?；谶@種視角的改革目標(biāo)容易固化，與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型在動態(tài)變化之間出現(xiàn)不匹配。長期以來，農(nóng)戶的金融抑制問題始終被認(rèn)為是農(nóng)村金融的主要矛盾，如何解決農(nóng)戶“貸款難、貸款貴”的問題一直都是改革的重點(diǎn)。盡管從宏觀層面對改革的設(shè)計(jì)已經(jīng)在系統(tǒng)性和前瞻性方面有比較系統(tǒng)的描述，但在具體的實(shí)踐領(lǐng)域，無論是機(jī)構(gòu)創(chuàng)設(shè)還是金融產(chǎn)品的創(chuàng)新大都與農(nóng)戶的生產(chǎn)型金融抑制有關(guān)。農(nóng)村金融改革目標(biāo)經(jīng)常被僵化地鎖定為農(nóng)戶金融需求、生產(chǎn)型需求、信貸的需求，而忽略了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)變化對金融提出的新需求。當(dāng)前的農(nóng)村金融需求已經(jīng)不再局限于傳統(tǒng)的農(nóng)戶生產(chǎn)領(lǐng)域，而是與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程相伴而生的復(fù)合型金融需求，僵化的農(nóng)村金融改革目標(biāo)容易將農(nóng)村金融簡單理解為貸款給農(nóng)民，將金融視為扶貧扶弱的手段，忽視農(nóng)村金融需求發(fā)展的歷史進(jìn)程，也低估了農(nóng)村金融在現(xiàn)代化進(jìn)程中的重要作用。

2. 農(nóng)村金融改革主體的單一化、角色偏差及動能不足

在由多元主體參與的改革中，主體之間的博弈形成的均衡影響著改革的效果。農(nóng)村金融改革之初，多元主體的參與為探索適合的改革方向與路徑提供了良好的環(huán)境，但隨著改革進(jìn)程的深入，農(nóng)村金融領(lǐng)域的改革主體逐漸單一化，由于邊際效應(yīng)遞減，改革動力也呈現(xiàn)不足的跡象。

一是改革主體逐漸單一。與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的自下而上不同，農(nóng)村金融改革一直都是由政府主導(dǎo)的改革。從最早的恢復(fù)農(nóng)行，到三位一體體系的建立，到農(nóng)村信用社改革，再到新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)村金融改革始終是在政府的推動下，以機(jī)構(gòu)設(shè)立和供給結(jié)構(gòu)調(diào)整為重心，改革最初還有繼承自人民公社時期的農(nóng)村信用合作社作為農(nóng)民參與金融改革的形式，但隨著正規(guī)化和商業(yè)化改造，農(nóng)村信用社逐漸成為官辦正規(guī)商業(yè)金融機(jī)構(gòu)。原本作為農(nóng)村金融改革重要主體的商業(yè)金融機(jī)構(gòu)也在市場力量的推動下遠(yuǎn)離農(nóng)村市場，改制后的農(nóng)村信用社也基本上將脫農(nóng)視作業(yè)務(wù)與機(jī)構(gòu)發(fā)展的必然，不愿意投身農(nóng)村金融改革。脫胎于農(nóng)村集體資產(chǎn)的合作基金會在經(jīng)歷了短暫的輝煌與混亂后，也最終被取締，成建制、成規(guī)模的內(nèi)生性合作金融基本消弭。至此，農(nóng)村金融改革主體逐步單一化，政府成為推動農(nóng)村金融改革的幾乎唯一力量④。改革主體的單一性容易引起兩種不良傾向：一是由于缺少主體間的博弈，改革的路徑會偏離均衡路徑，影響改革的績效。政府的改革措施要么因?yàn)榻鹑跈C(jī)構(gòu)低參與度而績效低下，要么無法得到市場需求的有效響應(yīng)效果甚微；二是由于缺乏其他改革主體的制約，農(nóng)村金融改革往往陷入由政府自己設(shè)定目標(biāo)、制定政策、實(shí)施改革、績效評價(jià)的自我循環(huán)，容易異化為地方政府向上級顯示政績的面子工程，實(shí)際的改革效果未必盡如人意。

二是改革主體角色行為的偏差。由于缺乏有效制度競爭的環(huán)境，與市場之間的界限不清，地方政府在推動改革過程中的角色定位也往往出現(xiàn)偏差，強(qiáng)勢介入市場的情況常有發(fā)生，越位和缺位往往并存。越位時，地方政府直接進(jìn)入農(nóng)村金融市場干預(yù)，甚至大包大攬，開展金融產(chǎn)品創(chuàng)設(shè)、金融結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)等業(yè)務(wù)層面的操作，影響資金的投向。這就抑制了其他主體的改革積極性，或者用行政手段扭曲市場主體的行為，造成低效的干預(yù)。缺位時，本應(yīng)由政府提供的金融基礎(chǔ)支撐體系常常因?yàn)槌杀靖摺⒁娦煌涎由踔梁雎?。對于制約農(nóng)村金融市場發(fā)展的諸多根本問題，如土地確權(quán)登記、農(nóng)村資產(chǎn)市場建設(shè)、農(nóng)村信用體系建設(shè)、農(nóng)村普惠金融體系建設(shè)等農(nóng)村金融基礎(chǔ)支撐體系建設(shè)投入積極性不高。對農(nóng)村民間金融的引導(dǎo)和監(jiān)管缺乏積極性，傾向于一刀切，對新型主體的金融需求、消費(fèi)性金融需求等農(nóng)村金融新興需求缺乏政策層面的引導(dǎo)和支持。政府角色的越位與缺位并存既是市場化改革推進(jìn)緩慢的結(jié)果，也是制約進(jìn)一步市場化進(jìn)程的原因。

三是改革主體深化改革的動力下降。日趨單一化的主體結(jié)構(gòu)還會產(chǎn)生由于委托代理關(guān)系與信息不對稱所致的改革動力下降問題。委托代理關(guān)系源自中央政府與地方政府之間在農(nóng)村金融改革中的分工。中央層面主要制定大政方針，設(shè)計(jì)改革的總體思路，圈定改革的范圍和重點(diǎn)，而具體的改革由地方政府負(fù)責(zé)實(shí)施。由于缺乏明確的改革目標(biāo)體系，各地的試驗(yàn)性探索成為改革的主要方式，在缺乏對改革績效科學(xué)評價(jià)的條件下，地方政府容易產(chǎn)生功利主義傾向，注重形象工程，對解決實(shí)際問題缺乏信心和耐心。委托代理關(guān)系產(chǎn)生了信息不對稱，并在兩個方面降低了改革的動力：一是中央層面與地方政府之間的信息不對稱，中央層面無法全面深入地了解各地農(nóng)村金融改革的實(shí)際情況，只能依靠各地所提供的信息，而地方政府有能力在信息提供過程中進(jìn)行篩選。對于符合中央層面偏好的信息會被夸大，而不利信息則有可能被隱匿，進(jìn)而形成逆向選擇問題，形成對切實(shí)深化改革的激勵不足；二是地方政府與農(nóng)村金融的需求主體之間存在信息不對稱。在僵化的改革目標(biāo)驅(qū)動下，地方政府缺少對實(shí)際金融需求的深入了解，很多改革措施建立在簡化的假定基礎(chǔ)上，政策的出臺缺乏對實(shí)際金融需求的充分滿足。而在業(yè)務(wù)層面最了解市場的金融機(jī)構(gòu)，則因?yàn)槿狈τ行У闹稳鄙賲⑴c市場的動力。在信息不對稱的環(huán)境下，改革主體缺乏推進(jìn)改革深入的動力，更傾向于解決淺層次問題，盡量避免觸及利益或成本高昂的改革措施，限制了改革的深入開展。

3. 農(nóng)村金融改革路徑的市場化偏差、合作化失序與結(jié)構(gòu)化誤區(qū)

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)自下而上的改革與農(nóng)村金融自上而下改革的路徑存在背離，其結(jié)果是內(nèi)生彈性的多樣化金融需求與外生剛性的單一金融供給之間的不協(xié)調(diào)，既表現(xiàn)為總量的有效供給不足，更體現(xiàn)為結(jié)構(gòu)性的供求矛盾?？傮w來看，缺乏自下而上的自發(fā)改革配合下，強(qiáng)制性改革有可能在缺乏內(nèi)在邏輯支撐的條件下產(chǎn)生改革路徑上的偏差。

首先，將市場化等同于商業(yè)化。我國的金融體系改革經(jīng)歷了從單一化到專業(yè)化再到商業(yè)化的脈絡(luò)，農(nóng)村金融體系也沿襲了這一路徑，從三位一體的專業(yè)化體系，逐步過渡到商業(yè)化體系。當(dāng)前，三位一體的供給體系在名義上仍存在，但泛商業(yè)化的趨勢已經(jīng)形成并不可逆轉(zhuǎn)。涉農(nóng)政策性金融機(jī)構(gòu)與合作金融機(jī)構(gòu)都是企業(yè)，前者服務(wù)于政策性金融需求，對農(nóng)村金融市場影響不大；后者以農(nóng)村信用社系統(tǒng)為主，名義上是合作組織，實(shí)際上已然成為商業(yè)金融機(jī)構(gòu)。尤其是近年來突飛猛進(jìn)的商業(yè)化、股份制改制中，農(nóng)村信用合作社直接被農(nóng)村商業(yè)銀行取代，原來作為緩沖或折中選項(xiàng)的農(nóng)合行基本上直接被越過。農(nóng)商行是股份制企業(yè)，已經(jīng)沒有合作制的衣缽，除了傳統(tǒng)市場覆蓋面之外，業(yè)務(wù)也與其他金融機(jī)構(gòu)無異⑤。農(nóng)信社商業(yè)化改造的選擇是路徑依賴的結(jié)果，主要是為了解決農(nóng)信社生存與績效問題。但應(yīng)認(rèn)識到，農(nóng)信社的生存與績效并非是合作金融本身的問題，而是多年來歷史遺留問題累積的結(jié)果，恰恰是因?yàn)闆]有很好地實(shí)施真正意義上的合作金融才造成了其巨大的歷史包袱和管理困境，以農(nóng)信社績效差而否定合作金融的地位和作用顯然是不合適的。農(nóng)村信用社的商業(yè)化改造消滅了三位一體體系中的合作金融的主體，這是改革路徑的偏差。農(nóng)信社商業(yè)化后留下的功能缺位，由新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)來彌補(bǔ)。作為其主體的村鎮(zhèn)銀行也并非合作金融，而是商業(yè)金融機(jī)構(gòu)，在不少地區(qū)，村鎮(zhèn)銀行成為金融機(jī)構(gòu)在牌照管制的條件下獲取業(yè)務(wù)資格的通道，其業(yè)務(wù)與商業(yè)金融機(jī)構(gòu)趨同，也有著很強(qiáng)的脫農(nóng)傾向。農(nóng)村資金互助社雖然屬于合作金融機(jī)構(gòu)，但在監(jiān)管上按商業(yè)機(jī)構(gòu)模式管理，存在監(jiān)管困難，因而數(shù)量很少、不成氣候。綜上，商業(yè)化是近年來農(nóng)村金融改革的主基調(diào)，其背后的邏輯是只有商業(yè)化運(yùn)營才能實(shí)現(xiàn)市場化的資源配置效果。誠然，商業(yè)化與市場體制之間具有密切關(guān)聯(lián)，但兩者之間并未完全等同，商業(yè)化既不是市場化的充分條件，也并非必要條件。

其次，將合作金融等同于民間融資。合作金融是按合作制原則組建起來的一種金融組織形式，遵循合作制的基本原則。由于體制的特殊性，按照國際合作聯(lián)盟標(biāo)準(zhǔn)，我國正規(guī)的合作金融從來就沒有真正存在過。官辦的農(nóng)村信用社本身就缺少合作的基因，股份制改造后完全脫離合作制；農(nóng)村合作基金會接近真正的合作金融，但因發(fā)展亂象而被取締。近年來，生產(chǎn)、消費(fèi)領(lǐng)域的農(nóng)村合作組織得到了一定程度的發(fā)展，基于農(nóng)民專業(yè)合作社的信用合作及資金互助逐步被官方首肯。沒有任何證據(jù)證明合作金融不適合我國農(nóng)村金融市場，相反農(nóng)民專業(yè)合作社的信用合作與資金互助業(yè)務(wù)還表現(xiàn)出了強(qiáng)勁的生命力。合作金融具有天然的信息與成本優(yōu)勢，是分散的農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)體系中有效的金融形式，理應(yīng)成為農(nóng)村金融領(lǐng)域與正規(guī)金融具有同樣重要性的金融機(jī)構(gòu)。但由于其發(fā)展過程并未受到足夠的重視，缺乏引導(dǎo)和監(jiān)管，在部分地區(qū)還因?yàn)榻鹑陲L(fēng)險(xiǎn)而受到抑制，因而整體發(fā)展不順利，區(qū)域間發(fā)展不均衡。合作金融不等同于民間融資，民間融資屬于自然人或法人之間的民事行為，只要不違反法律，可以放任不管。而合作金融雖然不屬于正規(guī)的商業(yè)金融行為，但也屬于有組織的金融活動，因而需要引導(dǎo)、監(jiān)管和扶持，放任不管不利于形成適宜合作金融發(fā)展的市場環(huán)境，還有可能擾亂市場，甚至造成風(fēng)險(xiǎn)；而完全取締則抹殺了合作金融的積極意義，更不符合市場實(shí)際。然而在實(shí)踐當(dāng)中，我們對合作金融的態(tài)度恰恰經(jīng)常是放任與取締的交替，不出風(fēng)險(xiǎn)時基本上放任不管，出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)就予以取締，不留余地。在此條件下，合作金融缺乏健康生長的土壤，在農(nóng)村金融體系中的作用也很難有效地發(fā)揮。以農(nóng)民為主體的合作性金融組織與制度的缺失可以說是制約我國農(nóng)村金融改革的瓶頸問題，這同樣是改革路徑上的偏差。

第三，將功能化等同于結(jié)構(gòu)化。我國農(nóng)村金融改革以建立完備的結(jié)構(gòu)化體系為目標(biāo)，以調(diào)整機(jī)構(gòu)為主要改革措施。但組織機(jī)構(gòu)的建立并不等同于功能的完備，功能是根植于市場機(jī)制的，是由市場交易的原則所驅(qū)動而形成的對供求關(guān)系的滿足，并非簡單由外生力量賦予即可實(shí)現(xiàn)。結(jié)構(gòu)化體系中，金融供給主體的行為可能與體系賦予的角色有偏離，造成名義上健全的服務(wù)體系實(shí)際上缺乏功能。典型事例來自村鎮(zhèn)銀行，結(jié)構(gòu)化體系中，其角色是滿足村鎮(zhèn)以下區(qū)域的金融需求，而實(shí)際上村鎮(zhèn)銀行主要業(yè)務(wù)開展在縣以上的比例十分可觀，甚至在城市中心設(shè)立網(wǎng)點(diǎn)。另一方面，結(jié)構(gòu)化體系形成相對固化的市場框架，抑制了農(nóng)村金融創(chuàng)新活動。創(chuàng)新的驅(qū)動力來自需求變遷，更來自于利益的驅(qū)動，農(nóng)村金融需求近年來的變化主要體現(xiàn)在其綜合性上。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體需要的是綜合性金融服務(wù)，信貸、結(jié)算、保險(xiǎn)、套保、租賃、消費(fèi)金融、投資理財(cái)，在城市里這些機(jī)構(gòu)是分立存在的，但由于集聚效應(yīng)，并不影響城鎮(zhèn)居民的綜合金融需求滿足。農(nóng)村地區(qū)因缺乏規(guī)模經(jīng)濟(jì)與范圍經(jīng)濟(jì)，機(jī)構(gòu)利益機(jī)制無法形成有效激勵，金融機(jī)構(gòu)投身農(nóng)村市場的意愿低，這就導(dǎo)致僅有簡單的儲蓄機(jī)構(gòu)，信貸業(yè)務(wù)開展的都少，其他業(yè)務(wù)更是很少，農(nóng)村居民多元化、多樣性的金融需求無法通過現(xiàn)有體系得以滿足。因此，僅僅通過搭建結(jié)構(gòu)化的體系來解決多樣化的金融需求是不能得到有效結(jié)果的。

三、深化農(nóng)村金融改革的幾個戰(zhàn)略重點(diǎn)

總結(jié)以上對農(nóng)村金融改革的再認(rèn)識，農(nóng)村金融當(dāng)前所面臨的問題既來源于農(nóng)村金融改革過程中的種種偏差，也是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段的產(chǎn)物。深化改革仍然是解決農(nóng)村金融問題的必由之路，而市場化的深入推進(jìn)是農(nóng)村金融改革的根本方式。

1. 制定好更加科學(xué)的改革目標(biāo)體系

農(nóng)村金融改革的目標(biāo)設(shè)定具有統(tǒng)領(lǐng)全局的作用，科學(xué)合理地制定目標(biāo)是保證改革效果的前提。由于改革目標(biāo)的模糊、局限和固化，農(nóng)村金融改革容易在宏觀層面和操作層面的利益訴求不一致之下流于形式，也容易在政府主導(dǎo)的半市場化進(jìn)程中陷入機(jī)構(gòu)調(diào)整的窠臼，同時還可能忽略金融需求變化的復(fù)雜性而使改革定位偏離。為此，新一輪農(nóng)村金融改革中，制定切合改革實(shí)際的目標(biāo)體系至關(guān)重要。首先，應(yīng)明確農(nóng)村金融改革目標(biāo)的體系性。從頂層設(shè)計(jì)的角度，在給出定性狀態(tài)目標(biāo)的基礎(chǔ)上，確定具體的行為目標(biāo)，并建立與農(nóng)村整體發(fā)展相適應(yīng)的績效考核和激勵約束機(jī)制，通過建立激勵相容的目標(biāo)體系，協(xié)調(diào)各級政府部門、金融機(jī)構(gòu)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)等主體的利益，建立確保改革最終目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的分級目標(biāo)體系。其次，明確農(nóng)村金融改革目標(biāo)的全局性。充分考慮到農(nóng)村金融體系在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革與社會轉(zhuǎn)型中的地位和作用，明確農(nóng)村金融體系在“五位一體”和“四化統(tǒng)籌”中的作用，建立適合新時期農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段的改革目標(biāo)體系。把農(nóng)村金融改革與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、結(jié)構(gòu)升級和農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型結(jié)合起來，將其作為農(nóng)村整體改革的一部分，以確保改革目標(biāo)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和城鎮(zhèn)化過程相適應(yīng)。再次，應(yīng)明確農(nóng)村金融改革目標(biāo)的多元性，摒棄城鄉(xiāng)二元對立的思維方式，以最大限度地滿足農(nóng)村地區(qū)各類居民及農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的各種金融需求，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民福祉增進(jìn)的目標(biāo)。

2. 厘清農(nóng)村金融改革中政府與市場的關(guān)系

農(nóng)村金融改革理應(yīng)是農(nóng)村多元主體共同參與的過程，而非由政府單一主導(dǎo)并推動，唯此才能保證改革在多方博弈的均衡條件下充分地試錯，探索切實(shí)可行的解決問題、建立完備體系的路徑⑥。為此，在新一輪的農(nóng)村金融改革中，應(yīng)在政府角色定位清晰的條件下，充分吸納多元主體共同參與，為改革過程注入新的動力。首先，劃清政府與市場的功能邊界，明確政府在農(nóng)村金融基礎(chǔ)支撐體系中的作用，改變政府在改革中的行為模式，減少直接干預(yù)，強(qiáng)化提供公共產(chǎn)品、營造市場環(huán)境、提供系統(tǒng)支撐等功能，為農(nóng)村金融改革提供土壤和空間。其次，發(fā)揮金融組織作用，明確主體地位。改革的市場化導(dǎo)向決定了市場供需雙方才是真正的改革主體，金融組織理應(yīng)成為推動改革進(jìn)程的最重要主體。目前正規(guī)金融機(jī)構(gòu)對改革積極性不大緣于政府角色定位偏差，一方面要形成風(fēng)險(xiǎn)與收益相匹配的市場結(jié)構(gòu)，通過市場拉力來引導(dǎo)機(jī)構(gòu)投身改革；另一方面需要采取適當(dāng)?shù)男姓侄?，抑制金融機(jī)構(gòu)的脫農(nóng)行為，通過政策推力來促進(jìn)機(jī)構(gòu)改革。再次，突出農(nóng)村居民在金融改革中的主體地位，給內(nèi)生性合作金融合理的生存空間。在實(shí)施農(nóng)民專業(yè)合作組織的信用合作與資金互助鼓勵政策過程中，既不能放任不管，也不能搞一刀切。在控制系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮內(nèi)生性優(yōu)勢，有效對接正規(guī)金融。最后，尊重并允許其他企業(yè)在農(nóng)村金融領(lǐng)域的主體地位，為其創(chuàng)新類金融業(yè)務(wù)提供政策空間。在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與新型城鎮(zhèn)化的大背景下，新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系與新型城鄉(xiāng)關(guān)系正在形成，金融領(lǐng)域中供應(yīng)鏈金融與互聯(lián)網(wǎng)金融快速發(fā)展，為農(nóng)村金融改革提供了新主體、新動力。以農(nóng)資、農(nóng)機(jī)、農(nóng)業(yè)技術(shù)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、糧食深加工、農(nóng)產(chǎn)品電商等企業(yè)為主體，以供應(yīng)鏈信貸、融資租賃、創(chuàng)業(yè)投資、互聯(lián)網(wǎng)金融等為形式的金融創(chuàng)新已經(jīng)為農(nóng)村金融改革提供了新選擇。

3. 設(shè)定好農(nóng)村金融改革的科學(xué)可行路徑

從改革路徑來看，農(nóng)村金融改革大體上走出了一條商業(yè)化為主線、合作化逐步被替代和弱化、以結(jié)構(gòu)化體系的建立為主導(dǎo)的改革脈絡(luò)，形成了當(dāng)下以商業(yè)機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)的農(nóng)村金融格局，也成為農(nóng)村金融多重問題的根源。在新一輪的農(nóng)村金融改革中，商業(yè)化與結(jié)構(gòu)化的路徑應(yīng)當(dāng)重新被審視，合作金融的作用也應(yīng)被充分認(rèn)可，并納入到新型農(nóng)村金融體系中成為其重要組成部分。首先，重新評估商業(yè)化改革路徑的成效。以解決歷史遺留問題、提升機(jī)構(gòu)績效、防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)為底線，即便由于路徑依賴，已經(jīng)無法改變農(nóng)村信用社商業(yè)化改革的大趨勢，也應(yīng)對商業(yè)化經(jīng)營作出一定的限制，體現(xiàn)出作為農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)主體的基礎(chǔ)性作用。對于村鎮(zhèn)銀行與資金互助社等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，務(wù)必對其經(jīng)營活動作出嚴(yán)格的限制，避免村鎮(zhèn)銀行成為農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)異地設(shè)置網(wǎng)點(diǎn)的途徑，避免資金互助社的準(zhǔn)銀行化。其次，重新評估合作金融對農(nóng)村金融改革的作用。充分認(rèn)識到合作金融在農(nóng)村市場中重要的基礎(chǔ)性作用，將合作金融作為聯(lián)結(jié)正規(guī)金融和分散的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體之間的作用機(jī)制和路徑，利用合作金融的發(fā)展，結(jié)合其在信息、成本等方面的優(yōu)勢與正規(guī)金融之間的優(yōu)勢互補(bǔ)，形成合作金融與正規(guī)金融良性互動、兩者相伴而生相互促進(jìn)的模式。再次，重新評估機(jī)構(gòu)化改革路徑的弊端?？陀^分析以機(jī)構(gòu)改革調(diào)整為路徑的改革過程中的問題，尤其是正規(guī)金融機(jī)構(gòu)與農(nóng)村金融市場的疏離問題。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，在市場機(jī)制不能有效發(fā)揮作用的情況下，建立特設(shè)機(jī)構(gòu)并不能自行解決問題，只有從功能化的角度設(shè)計(jì)改革的路徑，才能保證改革過程能夠有效地促進(jìn)特定市場功能的實(shí)現(xiàn)，有效地滿足農(nóng)村金融市場的需求。功能化的體系必然是一個自發(fā)形成的、市場邏輯能得以實(shí)施的體系，其形成過程中自下而上的誘致性制度變遷過程，以及市場主體參與下的博弈過程是形成功能化體系的關(guān)鍵。除了改革路徑的調(diào)整外，也應(yīng)確定好宏觀戰(zhàn)略層面的改革時間表、路線圖。在改革過程中處理好存量改革與增量改革的關(guān)系、市場基礎(chǔ)與倒逼機(jī)制的關(guān)系，充分引導(dǎo)市場力量形成改革的合力，充分尊重市場自發(fā)力量的作用，基于內(nèi)生合作金融充分的成長空間和必要的引導(dǎo)，發(fā)揮其他市場主體在農(nóng)村金融領(lǐng)域的創(chuàng)造性，結(jié)合誘致性制度變遷與強(qiáng)制性制度變遷，實(shí)現(xiàn)自上而下和自下而上改革路徑的協(xié)調(diào)融合⑦。

4. 根據(jù)前瞻性原則設(shè)計(jì)未來農(nóng)村金融體系的框架

農(nóng)村金融改革要通過對金融市場發(fā)展方向的預(yù)判，以及農(nóng)村金融體系在未來農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型發(fā)展中的角色定位變化趨勢，設(shè)定農(nóng)村金融發(fā)展的主要領(lǐng)域和主要內(nèi)容。農(nóng)村金融是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的組成部分，因此其改革不能脫離農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革，而應(yīng)通過金融渠道促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的全面提升，圍繞提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平和增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)活力，搭建綜合性的金融服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與金融的良性互動、協(xié)同發(fā)展。為此，在新一輪的農(nóng)村金融改革中，應(yīng)重點(diǎn)解決傳統(tǒng)農(nóng)村金融市場結(jié)構(gòu)中的信息、成本、風(fēng)險(xiǎn)和信用等問題，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型、縣域中小企業(yè)發(fā)展能力提升為市場目標(biāo)，以“互聯(lián)網(wǎng)+”的思維方式改造傳統(tǒng)金融供應(yīng)體系，進(jìn)一步推進(jìn)大數(shù)據(jù)金融技術(shù)、供應(yīng)鏈金融技術(shù)在農(nóng)村金融市場的應(yīng)用，整合政府、銀行、保險(xiǎn)、擔(dān)保等多元主體，以金融產(chǎn)品和服務(wù)形式創(chuàng)新推動全新供給模式的建立，提高金融產(chǎn)品與服務(wù)的可得性。從業(yè)務(wù)體系層面看，未來的農(nóng)村金融體系可以主要考慮三大平臺搭建的作用：一是以新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體為目標(biāo)客戶，建立以土地規(guī)模化經(jīng)營為核心的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)金融服務(wù)體系，通過土地集約化、規(guī)模化經(jīng)營實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；c產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營提供綜合服務(wù)，為土地收益的信貸化創(chuàng)造條件；二是以涉農(nóng)中小企業(yè)、中小型工業(yè)企業(yè)、個體工商戶等為服務(wù)對象，建立以供應(yīng)鏈為核心的縣域中小企業(yè)金融服務(wù)體系，重點(diǎn)通過供應(yīng)鏈金融和互聯(lián)網(wǎng)金融的模式提高市場效率；三是以廣大農(nóng)村居民為服務(wù)對象，建立以便利化為核心的民生金融供給體系，圍繞農(nóng)村居民生產(chǎn)生活中的現(xiàn)金存取、轉(zhuǎn)賬支付、繳費(fèi)收款、投資理財(cái)?shù)刃枨?，通過市場體制機(jī)制創(chuàng)新和新型金融技術(shù)的應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)金融服務(wù)最后一公里的覆蓋。

從技術(shù)層面上，互聯(lián)網(wǎng)金融、供應(yīng)鏈金融、大數(shù)據(jù)金融等金融新業(yè)態(tài)對農(nóng)村金融的影響將是革命性的，以互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)為代表的技術(shù)進(jìn)步為改善農(nóng)村金融基礎(chǔ)條件、拓寬農(nóng)村融資渠道提供了新途徑?；ヂ?lián)網(wǎng)金融突破了金融交易在空間和時間上的限制，可以做到全天候、不限地域的金融服務(wù)。農(nóng)村金融服務(wù)基礎(chǔ)條件薄弱的關(guān)鍵在于高額的農(nóng)村金融交易成本，而互聯(lián)網(wǎng)金融服務(wù)的普及將徹底改變農(nóng)村金融交易的模式，為農(nóng)村居民與企業(yè)便捷地獲取金融服務(wù)提供了基礎(chǔ)條件。對金融機(jī)構(gòu)而言，互聯(lián)網(wǎng)金融模式也是企業(yè)降低成本、提高金融服務(wù)效率的有效途徑，有利于更多的金融資源向農(nóng)村市場流動。其次，互聯(lián)網(wǎng)金融為緩解信息不對稱、減少農(nóng)村信貸配給提供了新手段。互聯(lián)網(wǎng)金融模式可以降低農(nóng)村金融信息成本，拓寬了信息傳播的渠道，互聯(lián)網(wǎng)金融與電子商務(wù)相結(jié)合，拓展了農(nóng)村的信息集，有利于推動基于商務(wù)交易記錄的信貸交易?；ヂ?lián)網(wǎng)金融為降低農(nóng)村金融成本、提升農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)績效提供了新的動力，為改善農(nóng)村信用環(huán)境、健全風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制提供了新空間。

注釋：

① J. E. Stiglitz， A. Weiss， Credit Rationing in Markets with Imperfect Information， American Economic Review， 1981， 71（3）， pp.393-410.

② 陳雨露：《中國農(nóng)村金融發(fā)展的五個核心問題》，《中國金融》2010年第19期。

③ 周小川：《關(guān)于農(nóng)村金融改革的幾點(diǎn)思路》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動態(tài)》2004年第8期。

④ 曹雷：《新時期我國農(nóng)村金融改革效果評估：基于總體的視角》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2016年第1期。

⑤ 謝平：《中國農(nóng)村信用合作社體制改革的爭論》，《金融研究》2001年第1期。

⑥ 丁志國、張洋、覃朝暉：《中國農(nóng)村金融發(fā)展的路徑選擇與政策效果》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2016年第1期。

⑦ 張樂柱、曹俊勇：《農(nóng)村金融改革：反思、偏差與路徑校正》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2016年第1期。

作者簡介：祝國平，吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院教授，吉林長春，130117；郭連強(qiáng)，吉林省社會科學(xué)院研究員，吉林長春，130033。

（責(zé)任編輯 陳孝兵）