基層行政事業(yè)單位內部控制體系建設研究

蔡曉慧

【摘 要】 《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》的出臺要求各級行政事業(yè)單位建立健全內控制度，并將其有效實施。在此背景下，以T市H區(qū)房管局為例，基于單位內部控制現(xiàn)狀的調研及需求的分析，展開基層行政事業(yè)單位內部控制體系構建的研究。為該單位設計了以組織框架、業(yè)務框架及監(jiān)督框架為主體的完整內部控制框架體系，為日后細化完善單位內部控制建設奠定基礎，以期為基層行政事業(yè)單位內控體系建設提供理論及實踐參考。

【關鍵詞】 基層行政事業(yè)單位； 內部控制； 內部控制體系

【中圖分類號】 F810.6 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2018）13-0108-05

一、引言

行政單位是指依據(jù)憲法和有關組織法的規(guī)定設置的，進行國家行政管理、組織經(jīng)濟建設和文化建設、維護社會公共秩序的單位，其行使國家行政職權，負責對國家各項行政事務進行組織、管理、監(jiān)督和指揮的機構[1]。因此，行政事業(yè)單位承擔著非常重要的行政和公益職能，優(yōu)化和完善其公共服務職能是國家建設的必然要求。內部控制作為一個重要的控制手段，不僅能起到提高管理水平和提升行政事業(yè)單位公共服務職能的作用，還可以起到降低政府部門中嚴重違法違紀問題和經(jīng)濟案件未能被查出的風險的作用[2]。隨著《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱《內控規(guī)范》）的實施，各級行政事業(yè)單位也展開了內部控制的建設。

盡管有《內控規(guī)范》作為行政事業(yè)單位內控建設的指引，但是在現(xiàn)實中，無論在制度建設、流程規(guī)劃還是在監(jiān)督評價方面都存在一定的滯后性。已有研究也多集中于理論方面研究。比如，劉玉廷等[3]在借鑒美國政府內控建設的基礎上，提出我國政府部門內控建設的一些建議。田志剛[4]對地方財政內部控制框架進行了分析討論并給出了相應的建議。宗文龍等[5]采用問卷調查的方法，從內控目標、風險點等方面分析探討了我國事業(yè)單位內部控制存在的問題并提出了適當?shù)慕ㄗh。劉永澤等[6]以《內控規(guī)范》為基石，以企業(yè)內控規(guī)范為借鑒，明確行政事業(yè)單位內控涵義、范圍、要素及實施機制內容。田祥宇等[7]落腳于中國特色，梳理并總結我國行政事業(yè)單位內部控制的特征。王弘毅等[8]通過對《內控規(guī)范》的解讀，分析行政事業(yè)單位推進內控的路徑選擇，具體有建立工作機制、識別風險、開展評價等具體路徑。趙紅衛(wèi)[9]以《內控規(guī)范》為基礎，從觀念框架、實踐框架和信息化系統(tǒng)框架方面探討高等學校內部控制的框架建構。

一方面，眾多學者的研究明確了行政事業(yè)單位內部控制的含義、特征，結合我國行政事業(yè)單位《內控規(guī)范》為開展具體單位內控體系奠定了理論基礎；另一方面，眾多學者的研究表現(xiàn)為以制度研究制度，在實際應用領域研究較少，且落腳于基層行政事業(yè)單位的研究更少。因此可以結合行政事業(yè)單位內控建設的要求，以基層行政事業(yè)單位為研究對象，展開內部控制體系建設研究。

二、內部控制實際需求

《內控規(guī)范》于2014年1月1日實施，財政部強調，財政部門和各級行政事業(yè)單位要將落實《內控規(guī)范》作為當前和今后一個時期的重要工作來抓[10]?；诖耍琓市財政局于2016年8月發(fā)布了《關于全面啟動行政事業(yè)單位內部控制基礎性評價工作的通知》，要求下屬各區(qū)行政事業(yè)單位展開基礎性內控評價工作。

在此背景下，T市H區(qū)房管局又結合自身實際情況從兩個方面提出建設單位內控體系的要求。一方面因內控基礎評價工作的展開，讓單位認識到建立健全完整內控系統(tǒng)的必要性。通過內控基礎評價，單位發(fā)現(xiàn)其雖然有基本制度規(guī)范用以防范相關經(jīng)濟活動風險，但并不成體系，不同部門之間也不熟悉彼此業(yè)務。由此認識到完整的內控體系對于進一步加強單位內部管理、加強廉政風險防控的重要性。另一方面對單位承擔的行政職能分析后，發(fā)現(xiàn)其建立健全完整的內控系統(tǒng)十分重要?；谔厥鈿v史背景，該單位除擔負正常行政職能外，還負有對管轄范圍內的國有房地產(chǎn)企業(yè)的監(jiān)管和指導職能。而現(xiàn)有企業(yè)之間存在關系松散、思想不統(tǒng)一、資金交叉風險等問題。為解決這些問題，局機關有責任指導并協(xié)助所屬集團企業(yè)通過自身內部控制系統(tǒng)的完善和有效實施進行相關風險的規(guī)避和控制。而能夠進行正確指導的前提是要自身建立健全內控體系。此外，在推行政企分開、推動事業(yè)單位改革的當口，也應進行政企間更明確的職責和權限劃分。因此機關單位可以通過內控制度明確職責、調整制度、確立流程。

總之，根據(jù)該單位實際需求，其應該構建系統(tǒng)全面的行政事業(yè)單位內控體系，從而進一步提升行政服務職能、提高公共服務效率，防范舞弊和預防腐敗，還可以實現(xiàn)對企業(yè)的有效指導和監(jiān)督，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。

三、存在問題分析

全面了解單位內控現(xiàn)狀是開展內控制度研究的前提和必經(jīng)過程。為了解現(xiàn)狀，采用的調查方法主要有領導訪談、制度文件查閱以及小范圍問卷調查。通過領導訪談了解單位領導對內部控制的理解認識和對本單位內控現(xiàn)狀的看法，以及日后單位需要推行內控建設的程度；通過制度文件的查閱了解單位目前已有的制度覆蓋范圍以及有效程度；小范圍的問卷調查①在財務部門展開，以了解單位財務人員對內部控制制度的認識、自身履行內控制度的素養(yǎng)以及單位經(jīng)濟活動中的風險點與影響因素。根據(jù)《內控規(guī)范》，行政事業(yè)單位內部控制包括兩個方面：單位層面和具體業(yè)務層面。領導訪談和制度文件查閱主要反映單位層面的現(xiàn)狀和問題；制度文件查閱和問卷調查主要反映具體業(yè)務層面的問題。以下從這兩個層面進行具體問題梳理描述及分析。

（一）單位層面

單位層面內部控制是整個內控制度的上層建設，主要包括單位主要領導人承擔的內控職責、權力運行機制的制約、不相容崗位與職責的分離情況、內控管理信息系統(tǒng)等。從訪談內容和問卷調查的結果來看，該單位的單位層面內部控制建設涉及較廣，重要方面也有所涉及。其中，單位較為重視權力運行機制的制約與監(jiān)督，有意識地通過相應的制度安排規(guī)避“一言堂”“一支筆”情況的出現(xiàn)。這主要是通過議事決策的集體決議實現(xiàn)的，目前單位的議事決策機制包括黨委會議、局長辦公會和職工代表大會。在不相容崗位與職責分離上基本也有所保障，能夠在相應的財務管理制度下開展不同崗位職責范圍內的協(xié)調工作。但是在單位領導承擔的內控職責上并沒有明確的規(guī)定，單位也缺少對應的內控管理信息系統(tǒng)。總之，單位層面內部控制有一定的制度規(guī)定及對應的實際運行，但也存在不足之處，如沒有足夠的意識性、缺乏系統(tǒng)性、缺少部分制度規(guī)章及部分內控功能等問題。

（二）具體業(yè)務層面

如果說單位層面內部控制是內控體系的上層設計，那么具體業(yè)務層面內控就是基礎落實。根據(jù)《內控規(guī)范》的規(guī)定，具體業(yè)務層面內部控制包括六個方面：預算業(yè)務管理控制、收支業(yè)務管理控制、政府采購管理控制、資產(chǎn)管理控制、建設項目管理控制、合同管理控制。通過制度規(guī)范查閱發(fā)現(xiàn)，該單位具體業(yè)務在實際執(zhí)行方面基本行有所依，可以在現(xiàn)行規(guī)定下較為有效地完成各項具體業(yè)務。但在系統(tǒng)性上仍顯不足，如在制度外顯與流程構筑上仍有待完善，且在部分重要業(yè)務建設與執(zhí)行上仍然有所欠缺。具體表現(xiàn)如下：

1.預算控制情況。雖然單位在審計規(guī)范中對預算進行了簡單的描述，但是仍欠缺完整的預算管理制度。單位預算的具體工作有實際的流程，但并沒有科學合理地開展預算管理，預算編制較為粗糙，在實現(xiàn)預算的內部分解及下達方面也有所欠缺。此外，單位的預算控制往往限于合法合規(guī)，并沒有更高層次的要求，缺少全面、完善的流程規(guī)劃、風險分析控制以及部門間的溝通協(xié)調機制等。

2.收支業(yè)務控制情況。單位在收支業(yè)務方面問題不大，規(guī)定了較為詳細的管理制度，責任劃分明晰、權限明確。做到收入實行歸口管理和票據(jù)控制，做到應收盡收；支出事項實行歸口管理和分類控制；舉債事項實行集體決策，定期對賬等。但是制度規(guī)范較早，多為2003年發(fā)布的制度，沒有實現(xiàn)及時更新調整，并且缺乏必要的流程規(guī)范。

3.政府采購管理情況。政府采購有明確法律法規(guī)作保證，單位也有較為規(guī)范的制度安排，所以可以做到政府采購合法合規(guī)，固定資產(chǎn)購置環(huán)節(jié)得到有效控制。不過在實踐應用中偶爾也會存在審批慢、程序多、溝通不暢等問題。但是在非招標采購環(huán)節(jié)，規(guī)范性方面容易出現(xiàn)漏洞，比如評審專家的選擇、采購文件編制與采購活動組織的分離工作等方面都是容易出現(xiàn)風險之處。

4.資產(chǎn)控制情況。單位資產(chǎn)控制管理情況尚好，在貨幣資金、資產(chǎn)定期維修保養(yǎng)、盤點和清查等方面都建立了相關制度并落實執(zhí)行?？梢宰龅絿栏癜凑辗ǘǔ绦蚝蜋嘞夼渲?、使用和處置資產(chǎn)，基本實現(xiàn)資產(chǎn)定期核查盤點和跟蹤管理。但是也會出現(xiàn)資產(chǎn)購置沒有經(jīng)過充分論證，購置后不適合使用要求，從而導致閑置浪費等問題。此外，對于無形資產(chǎn)的管理存在空缺。因此，單位應該結合新出現(xiàn)的資產(chǎn)進行制度規(guī)范的制定與執(zhí)行。此外，單位還應結合事業(yè)單位及國有企業(yè)改革的背景對其下屬企業(yè)的資產(chǎn)管理做出調整。

通過上述單位層面及具體業(yè)務層面內控的現(xiàn)狀分析，其問題可以歸納總結為以下三個方面：

1.內控認識方面。通過訪談了解到目前單位部分領導對于內部控制的認識仍然存在一定的偏頗，具體業(yè)務部門人員對內部控制的理解也存在不同程度上的差異。從領導層面上看，對于內控的認識，將其擺在重要但不緊要的地位；對不同的分管領導來說，基于主管業(yè)務范圍的不同，對內部控制不太關注也沒有準確的認識，但其中分管財務的領導，尤其總會計師對單位內控有深刻的認識，并希望積極推動單位內控體系的完善。對于具體業(yè)務部門職員來說，財務部門的人員對于內控的認識較為全面準確，但是仍然會存在因自身業(yè)務素養(yǎng)的不同而造成理解上的差異；其他業(yè)務部門人員存在對內控認識完全陌生，或僅將其單純地理解為財務部門工作的現(xiàn)象?？傊壳皢挝蝗藛T對內控的態(tài)度并不是采取主動積極的態(tài)度，而是以被動的應付檢查的方式看待內部控制，甚至抱有消極的無所謂的態(tài)度。因此，該單位內部控制體系的建設以及全面推行首先要從正視觀念開始。

2.內控環(huán)境方面?；陬I導層和單位人員對內控認識的不足，導致部分領導在內控建設上并沒有很強的推動力；職工內控意識淡薄，也沒有很好地助推力和實施力。目前單位并沒有成立專門的內控職能部門，也沒有有效的內控領導小組或者牽頭部門；沒有建立健全內部控制關鍵崗位責任制；沒有明確細化崗位內控職責的分工與責任。員工的在職教育缺乏內控知識的普及；也缺乏對財務人員全面內控知識掌握的培訓。此外，在具體實踐中存在制度規(guī)范不全面的現(xiàn)象；存在制度落實與實施不到位的情況；存在部分工作人員不具有與其崗位相匹配能力的現(xiàn)狀。因此，單位領導人重視程度的加強、崗位內控權責劃分、內控工作人員的素質與能力培養(yǎng)成為了內部控制建設的重要影響因素。

3.制度建設與實施方面。在制度建設方面，目前單位已有的制度規(guī)范涉及內部財務管理制度、貨幣資金管理辦法、庫存管理辦法、大額資金支出管理、內部審計工作管理等以及其他非經(jīng)濟業(yè)務方面的制度?？傮w而言，制度規(guī)范涵蓋范圍較廣，基本可以做到行有所依。但是其存在的問題可以歸納為三個方面；一是制度匯編年代較早，目前存在的是2005年的制度匯編，很多據(jù)以編制的法律規(guī)范發(fā)生變化，則其制度規(guī)范需要進行修改完善；二是缺少部分關鍵制度制定，存在有執(zhí)行但是沒有具體規(guī)范的現(xiàn)象；三是目前存在的制度匯編較為混雜，呈現(xiàn)無系統(tǒng)化的現(xiàn)象，缺乏統(tǒng)一的制度管理機制。在制度實施方面，每一個環(huán)節(jié)都缺少明確的流程說明、流程指示及流程管理，也不涉及對每個流程展開的風險管理。此外，單位在實施內控信息系統(tǒng)建設方面仍處于摸索階段，沒有建立內部控制管理信息系統(tǒng)。因此，完善內控制度建設、加強內控執(zhí)行管理、建設內控信息系統(tǒng)成為內控建設的關鍵及核心要素。

四、內控體系框架設計

經(jīng)過背景問題分析，結合單位的實際需求，遵循內控目標及內控編制的原則，展開單位內部控制體系的建設。當然，內控建設不是一朝一夕之事，它需要貫徹行政事業(yè)單位經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行、監(jiān)督地全過程，并且需要隨著外部環(huán)境的變換進行不斷修訂和完善。此外，伴隨內控的進一步發(fā)展，除對經(jīng)濟活動內控的修訂完善，還需要對非經(jīng)濟活動的內部控制展開建設，畢竟行政事務是行政單位的首要職責。因此，內部控制體系的建設不能一蹴而就，應該分階段、定任務、落實下沉，一步步平穩(wěn)推動完整內控體系的建設。在構建單位內控體系的過程中，可以本著以解決實際問題為導向，先宏觀在微觀，先重要后一般，先易后難，先用后補的原則進行具體工作的開展?；诖耍搯挝坏膬瓤伢w系建設需要首先搭建宏觀框架體系，在框架體系之下再展開具體業(yè)務的內控制度建設。

（一）內控框架設計思路

設計該單位內控框架時，采用主體分類標準，按照“政府”“事業(yè)單位”“企業(yè)”進行歸類，明確各自屬性、遵循不同的建設原則進行。H區(qū)房管局系統(tǒng)擁有較為復雜的組織結構，三個主體身份不一，特點不一，但行政部門與其所屬的事業(yè)單位具有一定的相似性，在內控體系構建上可以合并處理，但仍要注意各自側重的重點。行政部門更側重如何依法依規(guī)、秉公廉政；事業(yè)單位更側重如何為民便民，實現(xiàn)社會服務。總之，行政事業(yè)單位內控框架設計是以《內控規(guī)范》為基準，以單位實際業(yè)務為依托，以經(jīng)濟活動規(guī)范為內容展開，包括預算業(yè)務、收支業(yè)務、政府采購業(yè)務、資產(chǎn)控制業(yè)務和合同控制業(yè)務②。在經(jīng)濟活動得到良好規(guī)范情況下，再根據(jù)內控原理和方法設計行政事業(yè)單位非經(jīng)濟活動的內控規(guī)范。而企業(yè)組織內部控制的構建應遵循企業(yè)內控的規(guī)范及指引開展。因主體的不同，企業(yè)組織的內控建設不應與行政事業(yè)單位合并處理，在此按表不提。雖然，從行政事業(yè)單位內控體系設計的角度出發(fā)，企業(yè)內控不應納入其中，但局機關仍對企業(yè)內控負有指導的職責。

（二）內控框架設計構想

內控框架體系的設計按照基礎設施③建設、業(yè)務流程操作、執(zhí)行監(jiān)督保障的思路展開，從上到下，從概括到具體，從整體到細節(jié)，全方面覆蓋單位經(jīng)濟活動。

1.單位內部控制組織框架設計。內控組織架構設計屬于基礎設施建設，對應單位層面內部控制建設。重點體現(xiàn)內控機構的設置、組織結構的繪制、議事決策機制的確立和內控關鍵崗位的職責權限劃分等。首先需要組建單位的內控機構，該單位并不需要單獨成立內控部門，但需要組建內控領導小組。內控領導小組是單位內控建設的最高權力機構，全面負責單位內部控制體系建設。該單位內控領導小組以局長為負責人，分管副局長與總會計師為主要領導者，負責審批工作、布置內控工作等活動。在領導的支持下成立內控工作小組，包括財務科、紀檢監(jiān)察科、人事科、辦公室、科技與信息化科、房產(chǎn)管理科等職能部門，確定彼此間的分工，展開具體工作。如圖1所示。

除內控組織架構外，單位層面內控建設的重點還有議事決策機制，應明確集體討論決策的職責范疇，確保集體決策采用民主集中原則，經(jīng)濟活動做到?jīng)Q策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離，做到盡量避免決策風險以及有效防范腐敗。此外，還需要確定各個部門的職責范圍，并確定內控關鍵崗位職責，從單位層面上起到總攬、清晰明了的作用。

2.單位內部控制業(yè)務體制框架設計。單位業(yè)務體制框架設計對應具體業(yè)務層面內部控制，以單位組織基礎為枝干，以制度建設為內容。結合單位實際情況，具體業(yè)務層面的建設應包括預算、收支業(yè)務、政府采購、資產(chǎn)控制與合同控制。對每一項具體業(yè)務，應梳理流程范圍，明晰其所涉及的部門范圍，確定不同環(huán)節(jié)的審批權限，明確各個部門在各個環(huán)節(jié)中對應的職責范圍等。如圖2所示。

內控業(yè)務層面建設應以此為基礎，分環(huán)節(jié)進行流程描述、流程圖繪制、風險點梳理及風險應對措施總結，最后修訂完善對應的制度規(guī)范文件，并督促落到實處加以執(zhí)行。每項具體業(yè)務參照如上方式進行梳理編制，從而完善具體業(yè)務的制度規(guī)范及流程管理或流程再造。通過系統(tǒng)化、流程化的執(zhí)行程序得以實現(xiàn)內控目標。

3.單位內部控制評價與監(jiān)督。完善的制度沒有執(zhí)行無濟于事，沒有監(jiān)督的執(zhí)行沒有意義。因此單位內部制度的監(jiān)視需要有相應的評價監(jiān)督機制。

在進行該單位內部控制體系設計時，遵循從宏觀到微觀，從總體到具體的三個層次，這三個層次彼此之間存在邏輯關系，從組織框架到業(yè)務體制框架到評價監(jiān)督。而制度設計以此為基礎，按照從國家層面到單位層面到具體業(yè)務層面到評價監(jiān)督層面展開。如圖3所示。

五、結論與建議

結合T市H區(qū)房管局開展內控建設的需求，在對其內控現(xiàn)狀進行分析之后，提出單位全面建設內部控制的要求。該單位內部控制的建設以內部控制體系框架構建為起點，搭建了組織框架設計、業(yè)務體制框架設計以及內部評價與監(jiān)督設計的內控體系，以期做到促進單位更好地履行管理職能和公共服務職能的最終目的。

但是單位在建設內部控制制度上剛剛起步，仍有很多需要完成的工作及注意的事項。

一是目前對于該單位內控建設的構想只是整體宏觀架構的設計，并沒有涉及具體業(yè)務內控體系的建設與完善。在日后內控建設工作中，需要以《內控規(guī)范》為基礎，結合單位的具體情況進行修改完善?？梢宰裱瓘臉I(yè)務流程梳理開始，明確業(yè)務環(huán)節(jié)、分析風險、確定風險點、選擇應對策略、建立健全管理制度、督促執(zhí)行的順序開展。

二是內控具體業(yè)務方面建設時需要注意部門之間的協(xié)調合作，在領導小組和主責部門帶領下做到溝通協(xié)調，需要根據(jù)內外部情況的變化做出及時的調整，在重大問題時召開研討會議，必要時需要得到專家的意見指導。

三是加強內部控制管理信息系統(tǒng)建設。大數(shù)據(jù)、云計算、移動互聯(lián)網(wǎng)等新興技術的快速發(fā)展與廣泛應用為內部控制信息化建設提供了良好的技術環(huán)境[11]。單位應學習并利用最新的信息技術，建立內控信息管理系統(tǒng)，實施信息系統(tǒng)歸口管理，將經(jīng)濟活動及其內控流程嵌入信息系統(tǒng)下，減少人為操縱因素。

四是將內部控制的實施需要落到實處。制度設計得再完美，如果沒有得到有效執(zhí)行仍然是一紙空文。行政事業(yè)單位不同于企業(yè)，企業(yè)具有內部控制實施的強烈內生動力，行政事業(yè)單位內部控制實施目標具有明顯的非營利的公共屬性，因此其內生動力天然不足。行政事業(yè)單位內控的實施就成為后續(xù)需要持續(xù)關注的問題。單位應該加強自身內部控制培訓，還需要落實外部的檢查監(jiān)督。提高領導的內控覺悟，發(fā)揮帶頭作用；增強單位財務工作的業(yè)務水平和專業(yè)素養(yǎng)；加強其他業(yè)務部門員工的內控意識。此外，還可以充分發(fā)展和利用單位的知識資本，通過文化建設，做到制度和道德共同發(fā)揮作用。

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