村土地利用規(guī)劃編制中溝通式規(guī)劃體系的建立

韓學(xué)山

摘要：村土地利用規(guī)劃是國土空間規(guī)劃體系的重要組成部分，是實(shí)施性詳細(xì)規(guī)劃，在多規(guī)合一的要求下，規(guī)劃編制人員需要了解村民的需求，還要與相關(guān)規(guī)劃進(jìn)行銜接。傳統(tǒng)編制方法已經(jīng)不能適應(yīng)新的編制要求，本文將溝通式規(guī)劃理論引入到村土地利用規(guī)劃編制中，從規(guī)劃調(diào)研開始直到規(guī)劃審批實(shí)施的各個階段，加強(qiáng)各規(guī)劃相關(guān)人員之間的溝通，完善規(guī)劃方案。最后，通過對溝通式規(guī)劃的優(yōu)勢和不足的分析，以期在以后的研究中完善這一規(guī)劃體系。

關(guān)鍵詞：溝通式規(guī)劃：村土地利用規(guī)劃：鄉(xiāng)村振興：建立

村土地利用規(guī)劃是國土空間規(guī)劃體系的重要組成部分，是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃在村域內(nèi)的進(jìn)一步細(xì)化和落實(shí)。村土地利用規(guī)劃是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及規(guī)劃、建筑、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)等多個專業(yè)領(lǐng)域及相關(guān)的職能部門，從國內(nèi)外土地規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)來看，基礎(chǔ)調(diào)研做的越好，公眾參與度越高，規(guī)劃成果就會做的越好。在村土地利用規(guī)劃中引入溝通式規(guī)劃理論，通過搭建溝通平臺，建立溝通機(jī)制，梳理利益關(guān)系，提高公眾參與度，使得編制的規(guī)劃具有更好的科學(xué)性和合理性。

l 溝通式規(guī)劃理論

上世紀(jì)七十年代，社會復(fù)雜多變使得傳統(tǒng)空間規(guī)劃受到空前挑戰(zhàn).而哲學(xué)、社會學(xué)等相關(guān)學(xué)科的發(fā)展極大的豐富了規(guī)劃的視野，催生了溝通式規(guī)劃理論。溝通式規(guī)劃起源于哈貝馬斯（Hahermas）的“溝通行為理論”以及安東尼·吉登斯（Anthony Giddens）的“結(jié)構(gòu)一行為理論”。阿爾伯特（Al-hrechts）和德納耶爾（Denayer）進(jìn)一步明確了溝通式規(guī)劃的概念：“溝通式規(guī)劃是使規(guī)劃師與其他利益主體和利益集團(tuán)合作的一種方法。作為規(guī)劃的方法論，溝通式規(guī)劃能夠更有效地反映社會各階層的綜合利益。溝通式規(guī)劃的目標(biāo)是關(guān)注公平和社會的權(quán)力分布?！弊非蠛徒⒐沧R是溝通式規(guī)劃的核心目標(biāo)，而這些目標(biāo)是通過合作而非無序競爭來達(dá)成的。要求規(guī)劃從執(zhí)行性規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)閰⑴c性規(guī)劃。規(guī)劃不再是靜態(tài)的、直線型的，而應(yīng)該是可持續(xù)的動態(tài)的、螺旋型上升的規(guī)劃。

2 溝通式規(guī)劃理論在村莊規(guī)劃中的作用分析

在村莊復(fù)墾規(guī)劃、土地綜合整治規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、社區(qū)規(guī)劃等領(lǐng)域已有溝通式規(guī)劃理論的應(yīng)川研究，為本次研究提供了參考。筆者認(rèn)為村土地利用規(guī)劃需要強(qiáng)化公眾參與。在村土地利用規(guī)劃編制過程中引入溝通式規(guī)劃理論具有十分積極的的意義。

2.1 在土地利用空間布局和地區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，溝通式規(guī)劃起到了一個平衡各方利益訴求的工具作用。溝通式規(guī)劃有利于規(guī)劃師了解公眾對土地利用問題的認(rèn)識、對用地布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見等，結(jié)合圈家政策及各相關(guān)行業(yè)規(guī)劃有利于確定規(guī)劃目的和任務(wù)，使土地利用規(guī)劃方案更加科學(xué)合理。

2.2 溝通式規(guī)劃可以統(tǒng)籌上級政策要求和本地發(fā)展訴求，加強(qiáng)與其他相關(guān)部門的政策協(xié)調(diào)。溝通式規(guī)劃中規(guī)劃主體多種多樣，關(guān)系錯綜復(fù)雜，這就需要規(guī)劃師在規(guī)劃過程中搜集各方意見，協(xié)調(diào)多方利益。例如，村落中的祠堂、墓地等都在村民心中具有特殊的地位，溝通式規(guī)劃能夠?qū)⒕哂腥宋娘L(fēng)情的地方特色融人到規(guī)劃中，使規(guī)劃符合最大多數(shù)群眾的意愿。

2.3 溝通式規(guī)劃可以強(qiáng)化公眾參與。溝通式規(guī)劃需要規(guī)劃編制中與公眾之間進(jìn)行協(xié)調(diào)和交流，激發(fā)公眾參與規(guī)劃的動力，喚起公眾對規(guī)劃的認(rèn)同感和門屬感。公眾創(chuàng)新的想法有助于解決規(guī)劃實(shí)施中存在的問題，公眾的監(jiān)督也是保障規(guī)劃實(shí)施的一個措施。同時，規(guī)劃不能隨意調(diào)整，要增強(qiáng)規(guī)劃的約束力，增強(qiáng)規(guī)劃的嚴(yán)肅性。

3 村莊規(guī)劃中溝通式規(guī)劃理論的要點(diǎn)

3.1 規(guī)劃參與主體

不同的規(guī)劃涉及的規(guī)劃主體不一樣。村土地利用規(guī)劃中涉及的主體主要有規(guī)劃主管部門、規(guī)劃設(shè)計者、農(nóng)村居民、相關(guān)企業(yè)、相關(guān)職能部門等。溝通式規(guī)劃直接讓相關(guān)利益各方參與到規(guī)劃中來，規(guī)劃呈現(xiàn)出主體多元化，關(guān)系復(fù)雜化，大大增加了規(guī)劃活動的開放程度。

3.2 溝通式規(guī)劃基本程序

3.2.1 規(guī)劃編制準(zhǔn)備階段。村土地利用規(guī)劃編制的決定應(yīng)當(dāng)向公眾宣布，使公眾參與一開始就進(jìn)入規(guī)劃程序中，初步體現(xiàn)出溝通式規(guī)劃的特色。可以通過報紙電視等新聞媒介刊登公告的方式向公眾宣布，也可以向村民發(fā)放通知和宣傳冊以及通過村委會廣播的方式向公眾宣布。

3.2.2 規(guī)劃方案形成階段。通過前期調(diào)研以及與相關(guān)部門的溝通，總結(jié)各方觀點(diǎn)，吸收各方優(yōu)點(diǎn)，編制多個規(guī)劃草案。規(guī)劃草案需要再征求相關(guān)職能部門和社會利益團(tuán)體的意見，對規(guī)劃草案進(jìn)行比選，對規(guī)劃草案進(jìn)行完善。完善后的規(guī)劃方案再進(jìn)行方案公開，再次與公眾溝通，聽取新的建議，確定一種規(guī)劃方案。在這個過程中需要將公眾的意愿在規(guī)劃草案中體現(xiàn)出來，需要多次與公眾及相關(guān)部門進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，使得規(guī)劃方案不斷的完善提升。

3.2.3 規(guī)劃協(xié)調(diào)論證階段。村土地利用規(guī)劃方案初步完成后，形成規(guī)劃圖、規(guī)劃文本和規(guī)劃說明，此時應(yīng)組織公眾參與村土地利用規(guī)劃方案的討論。值得注意的是，在我國大部分地區(qū)公眾目前還處于內(nèi)向型參與規(guī)劃的階段，主動參與規(guī)劃的意識和意愿相對不高。因此，建議召開村民會議或村民代表大會來討論審議，并通過發(fā)放問卷調(diào)杏等形式使公眾被動參與規(guī)劃，盡可能的收集和挖掘村民心中的規(guī)劃建議和想法。

3.2.4 規(guī)劃評審和審批階段。村土地利川規(guī)劃成果審查不能僅靠領(lǐng)導(dǎo)和專家來評審，而應(yīng)征求相關(guān)職能部門意見，經(jīng)村民會議或村民代表大會審議通過后，由鄉(xiāng)級人民政府報上級人民政府批準(zhǔn)實(shí)施。溝通式規(guī)劃要求最終方案包括規(guī)劃過程中產(chǎn)生的所有溝通意見，公眾對規(guī)劃成果的意見和建議都將納入規(guī)劃編制檔案。

3.2.5 規(guī)劃實(shí)施階段。公眾有權(quán)了解村土地利用規(guī)劃的實(shí)施進(jìn)展?fàn)顩r，若在實(shí)施過程中，規(guī)劃未能及時按規(guī)劃實(shí)施，對規(guī)劃進(jìn)行變更需要報原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。應(yīng)設(shè)置專門的規(guī)劃熱線電話、公眾信箱等方式，讓公眾了解規(guī)劃實(shí)施情況。

4 總結(jié)

4.1 溝通式規(guī)劃優(yōu)勢

4.1.1 溝通式規(guī)劃適用廣泛。通過溝通式規(guī)劃能夠充分的了解當(dāng)?shù)匦袠I(yè)政策、地方特色和人文風(fēng)情等情況，并將這些融人到規(guī)劃當(dāng)中，使得規(guī)劃更符合當(dāng)?shù)貙?shí)際、更接地氣，編制出的規(guī)劃不再是空中樓閣。有效的避免規(guī)劃中的一刀切，使規(guī)劃具備更強(qiáng)的針對性和指導(dǎo)性。

4.1.2 建立和追求共識。溝通式規(guī)劃的目的是建立和追求共識，而這種共識是通過實(shí)地調(diào)研、召開座淡會討論等多種方式達(dá)成的。溝通式規(guī)劃的方法也被看成是相互學(xué)習(xí)的過程。在規(guī)劃中解決和體現(xiàn)溝通的內(nèi)容是溝通式規(guī)劃的核心。

4.1.3 溝通式規(guī)劃語言簡練，易于理解。規(guī)劃是一項(xiàng)高度政策性的工作，溝通式規(guī)劃重點(diǎn)加強(qiáng)了規(guī)劃主體之間的互動性過程，讓規(guī)劃主體（尤其是當(dāng)?shù)卮迕瘢┝私庖?guī)劃、參與規(guī)劃、監(jiān)督規(guī)劃，這就要求規(guī)劃使用簡練的語言，做到通俗易懂。

4.2 溝通式規(guī)劃不足

4.2.1 溝通式規(guī)劃鼓勵盡可能多的規(guī)劃主體參與者，在規(guī)劃的過程中過分的強(qiáng)調(diào)溝通這一手段，而弱化了規(guī)劃理論與方法、目的。規(guī)劃公共管理的屬性決定了它的政策性、權(quán)力性，僅僅依靠基于理性的民主并不能解決規(guī)劃中的所有問題。

4.2.2 目前公眾參與規(guī)劃的制度體系不是很健全，公眾參與程度不深，這就使得溝通式規(guī)劃生存的養(yǎng)分不足。在現(xiàn)有的規(guī)劃案例中，也僅僅是在調(diào)研、設(shè)計等某一個階段實(shí)行溝通式規(guī)劃，而溝通式規(guī)劃貫穿案例始終的還不多見。

4.3 經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

溝通式規(guī)劃能夠很好的解決村土地利用規(guī)劃中出現(xiàn)的復(fù)雜問題，提高村土地利用規(guī)劃編制成果的科學(xué)性和實(shí)施性，對于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有積極意義。溝通式規(guī)劃還沒有形成一套成熟的體系，同時這個理論本身也存在很多不足之處，這就需要在以后的規(guī)劃研究實(shí)踐中，結(jié)合我國村土地利川規(guī)劃的實(shí)際，不斷地對其進(jìn)行更深入的研究，形成并完善出一套符合我圍困情的溝通式規(guī)劃理論體系。