城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資配置問題與對策

胡榮寶

摘 要：城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資資源配置不均衡，城鎮(zhèn)師資水平高于農(nóng)村師資，已經(jīng)成為制約城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要因素。師資是重要的教育資源，推進(jìn)師資均衡是城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要內(nèi)容。推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡，要強(qiáng)化政府的主體責(zé)任，發(fā)揮政府在促進(jìn)師資均衡的主導(dǎo)作用；建立健全農(nóng)村義務(wù)教育師資補(bǔ)充和待遇改善機(jī)制；改革農(nóng)村師資供給，定向培養(yǎng)農(nóng)村師資；加強(qiáng)教師培訓(xùn)，提高農(nóng)村師資的專業(yè)化水平。

關(guān)鍵詞：義務(wù)教育；城鄉(xiāng)師資；均衡配置

中圖分類號：G522.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1673-2596（2018）06-0138-04

促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展，重點(diǎn)是教育資源的均衡配置。而教育資源中，師資是最重要的資源，因而師資的均衡配置乃是城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的內(nèi)容。自進(jìn)入新世紀(jì)我國大力推進(jìn)均衡發(fā)展以來，政府注重教育投入向農(nóng)村地區(qū)傾斜，農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)條件和基礎(chǔ)設(shè)施得到了極大的改善。有關(guān)農(nóng)村教育發(fā)展的計(jì)劃和工程，特別是農(nóng)村學(xué)校的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，促進(jìn)了農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)面貌的改變。從城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的國家評估看，物質(zhì)層面的教育資源已經(jīng)實(shí)現(xiàn)基本均衡。然而，農(nóng)村義務(wù)教育的質(zhì)量并沒有隨著物質(zhì)層面教育資源的均衡而有顯著的提高。其中一個重要的原因，即師資，作為最重要的教育資源，還沒有實(shí)現(xiàn)明顯的均衡配置。城鄉(xiāng)之間的師資資源存在相當(dāng)大的差距。城鄉(xiāng)師資隊(duì)伍質(zhì)量與水平存在較為突出的不均衡，城市學(xué)校集中了最優(yōu)秀的教師，農(nóng)村學(xué)校的師資總體上看，無論是在敬業(yè)精神還是在專業(yè)能力方面，都在不同的程度上遜于城鎮(zhèn)學(xué)校的師資。一個最為顯著的表征就是，城鎮(zhèn)學(xué)校班級規(guī)模呈現(xiàn)大班化趨勢，而農(nóng)村學(xué)校，特別是農(nóng)村的完全小學(xué)的班級規(guī)模則呈現(xiàn)小規(guī)?；?，一些農(nóng)村學(xué)校甚至因?yàn)樯吹牧魇Ф坏贸凡㈥P(guān)停。如何縮小城鄉(xiāng)差距，推進(jìn)師資力量的均衡配置，促進(jìn)農(nóng)村的義務(wù)教育的快速發(fā)展，提高教育教學(xué)質(zhì)量，已經(jīng)成為制約新時代推進(jìn)教育公平的新矛盾，因此有必要予以足夠的關(guān)注。

一、發(fā)揮政府在城鄉(xiāng)師資均衡配置中的主體責(zé)任作用

黨的十八屆五中全會報(bào)告提出，“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、合理配置和基本公共服務(wù)均等化”[1]。十九大報(bào)告進(jìn)一步明確指出，“推動城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展，高度重視發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育?！苯∪青l(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，為整體提升義務(wù)教育辦學(xué)條件和師資質(zhì)量均衡配置提出了目標(biāo)和要求，同時也提出了實(shí)現(xiàn)目標(biāo)和要求的責(zé)任主體。確定無疑的是，中央文件中所提到的健全機(jī)制、推動發(fā)展，都設(shè)置了政府作為責(zé)任主體的前提條件。這意味著，推進(jìn)“城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展”，各級教育行政管理部門尤其縣級政府乃是推動城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資配置均衡制度化的重要主體。因此，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)師資的均衡化發(fā)展，就必須充分發(fā)揮各級政府尤其是縣級政府的主導(dǎo)作用。

首先，各級政府是促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資力量均衡配置的主體，也是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)師資均衡發(fā)展的根本保證。中央的文件明確了農(nóng)村教育發(fā)展的目標(biāo)和要求，并據(jù)此制定了有關(guān)發(fā)展的政策文件。而要落實(shí)這些政策文件，采取具體的行動來實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)，就需要各級政府的切實(shí)行動?！傲x務(wù)教育的社會公共產(chǎn)品特性也決定了政府應(yīng)成為城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資配置的第一責(zé)任主體?！盵2]政府責(zé)任可分為兩個方面：一是省級人民政府要擔(dān)負(fù)起自身的統(tǒng)籌與監(jiān)督責(zé)任，不僅僅要有均衡配置師資的執(zhí)行和落實(shí)政策，做到根據(jù)地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展及教育發(fā)展的情況，細(xì)化中央有關(guān)政策，同時加強(qiáng)對縣一級政府的監(jiān)督；二是縣級人民政府要制定出切實(shí)可行的計(jì)劃，并落到實(shí)處，真正發(fā)揮自身在城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡配置方面的主要作用。當(dāng)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革成為各級人民政府政績考核的重要內(nèi)容時，這就為城鄉(xiāng)師資力量均衡配置的制度化提供了強(qiáng)有力的保障。

其次，地方政府要做好制度性措施的設(shè)計(jì)與實(shí)施工作。在城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡配置上，教育主管部門應(yīng)逐漸完善各項(xiàng)制度化措施。

一是開展城鄉(xiāng)師資交流，制定城鄉(xiāng)定期或者不定期崗位輪換制定?！俺青l(xiāng)教師交流可以提升城鄉(xiāng)教育的專業(yè)水平，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)資源的交流與共享。加強(qiáng)教師流動的制度化建設(shè)，是教師資源城鄉(xiāng)共享。”[3]當(dāng)前，在農(nóng)村義務(wù)教育中師資力量缺乏很嚴(yán)重，而且城鄉(xiāng)之間師資分布也很不合理，農(nóng)村教師所學(xué)專業(yè)常常不對口，農(nóng)村教師隊(duì)伍也不穩(wěn)定。因此，利用城市學(xué)校豐富的教育資源和師資力量，組織城鎮(zhèn)公辦學(xué)校教師流動性地去農(nóng)村學(xué)校授課。而另一方面，農(nóng)村義務(wù)教育的落后也迫切需要提高師資力量的水平，加強(qiáng)派遣農(nóng)村學(xué)校教師去城市學(xué)校學(xué)習(xí)的機(jī)會。城鄉(xiāng)學(xué)校之間的教師人才流動大大加強(qiáng)了城鄉(xiāng)師資一體化，讓城市優(yōu)質(zhì)教育資源可以充分發(fā)揮輻射、影響、帶動農(nóng)村義務(wù)教育師資水平提高的作用。

二是完善“以縣為主”管理體制，做好縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資配置?！耙钥h為主”的教育管理體制加大了縣級政府和教育部門自主權(quán)，有利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展。在人力、財(cái)力、物力等諸多方面，相對于省地級政府，縣級政府由于地域小、好管理的優(yōu)勢，有一定的相對獨(dú)立性，這就便于地區(qū)教育統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)師資配置的均衡發(fā)展。同時，相對于省級以上政府而言，在教育管理自主權(quán)增加的情況下，縣級政府對鄉(xiāng)村教育存在的問題反映更為迅速，能夠更快地采取貼切可行的改進(jìn)措施。因此，以縣為主的教育管理體制將對城鄉(xiāng)教育資源的均衡配置發(fā)展起著非常大的帶動作用。

三是強(qiáng)化教育行政部門在城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡配置工作方面的督促檢查。各級人民政府必須加強(qiáng)督導(dǎo)檢查，把城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資配置的專項(xiàng)檢查成為制度化。這樣才能把城鄉(xiāng)師資力量均衡配置工作落到實(shí)處，使農(nóng)村義務(wù)教育真正受惠。例如，建立城鄉(xiāng)義務(wù)教育建設(shè)水平的監(jiān)督制度，做到常態(tài)化的監(jiān)督，不斷改進(jìn)提高監(jiān)督水平，推動各地逐步縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際的師資教育差距。這里的常態(tài)化監(jiān)督可以采取定期監(jiān)督和不定期監(jiān)督相結(jié)合的方式。一方面，通過定期檢查農(nóng)村義務(wù)教育的財(cái)政投入力度、農(nóng)村學(xué)校教育專項(xiàng)資金的使用以及職稱評審向農(nóng)村的傾斜度等具體舉措落實(shí)情況，確保城鄉(xiāng)教育資源均衡化發(fā)展制度的建立健全；另一方面，通過不定期監(jiān)督檢查，防止均衡城鄉(xiāng)教育資源配置的具體措施流于形式，使鄉(xiāng)村教育資源得到切實(shí)的增加，持續(xù)推動城鄉(xiāng)教育資源配置均衡化。

二、建立健全農(nóng)村義務(wù)教育師資補(bǔ)充和待遇改善機(jī)制

農(nóng)村教師待遇長期偏低是導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)師資力量緊缺以及大量優(yōu)秀青年教師流失的主要原因。農(nóng)村教師的待遇問題已經(jīng)深刻制約了農(nóng)村義務(wù)教育甚至影響到整個中國教育的發(fā)展。農(nóng)村教育相對城市來說嚴(yán)重滯后的問題的解決已經(jīng)刻不容緩，要解決這個問題，加大對農(nóng)村義務(wù)教育投入，增強(qiáng)農(nóng)村教師職業(yè)的吸引力是關(guān)鍵措施。因此，建立健全農(nóng)村師資補(bǔ)充和待遇改善機(jī)制不僅事關(guān)農(nóng)村教育本身，更事關(guān)我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。針對此，可通過幾個方面來建立健全農(nóng)村義務(wù)教育中師資補(bǔ)充和待遇改善機(jī)制

第一，加大農(nóng)村義務(wù)教育的財(cái)政投入，著力提高農(nóng)村義務(wù)教育教師的工資待遇，并通過實(shí)施農(nóng)教補(bǔ)貼、住房保障等一系列經(jīng)濟(jì)待遇傾斜政策，為農(nóng)村教師整體待遇提供保障機(jī)制，如果使農(nóng)村地區(qū)教師的待遇能普遍高于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)教師的平均水平，并且可以長期得到保障，就可能有效地穩(wěn)定現(xiàn)有農(nóng)村的師資隊(duì)伍。

第二，設(shè)立農(nóng)村義務(wù)教育專項(xiàng)資金作為特殊崗位津貼，用以提高國家艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)教師的待遇。教師在越艱苦、越偏遠(yuǎn)的地區(qū)，其特殊崗位津貼應(yīng)該越高。并且這種特殊崗位津貼，實(shí)行在崗位的時候補(bǔ)助，不在崗位的時候就必須取消的補(bǔ)助原則。這樣，就能吸引到更多的教師到邊遠(yuǎn)的農(nóng)村、山區(qū)、牧區(qū)去任教。

第三，教師職務(wù)評審以及評優(yōu)評獎?wù)呦蜣r(nóng)村教師傾斜。長期以來，由于對農(nóng)村義務(wù)教育教學(xué)質(zhì)量的重視不到位，缺少對教師隊(duì)伍建設(shè)及其質(zhì)量的投入，導(dǎo)致不能在根本上、有效的解決鄉(xiāng)村老師的待遇、社會保障等重要問題。教師職務(wù)評審以及評優(yōu)評獎適當(dāng)向農(nóng)村地區(qū)傾斜的政策導(dǎo)向，可以增強(qiáng)農(nóng)村學(xué)校的中、高級教師崗位結(jié)構(gòu)比例。這使得晉升職務(wù)、參評優(yōu)秀教師與農(nóng)村義務(wù)教育工作結(jié)合更加緊密，有力地調(diào)動了廣大農(nóng)村教師的工作積極性，也可以吸引更多優(yōu)秀的青年人投入到廣闊的農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)中去。

三、改革農(nóng)村義務(wù)教育師資供給，定向培養(yǎng)農(nóng)村師資

當(dāng)前，不僅農(nóng)村地區(qū)、中西部地區(qū)、貧困地區(qū)一直缺少教師任教。更為重要的是，現(xiàn)有農(nóng)村的義務(wù)基礎(chǔ)教育師資力量也難以承擔(dān)農(nóng)村教育進(jìn)一步發(fā)展的重任。農(nóng)村義務(wù)教育師資隊(duì)伍整體素質(zhì)低下和分布不均衡，迫切需要加強(qiáng)農(nóng)村師資力量的培養(yǎng)。因此，定向培養(yǎng)農(nóng)村師資力量和多元化的支教相結(jié)合將能有力地充實(shí)農(nóng)村地區(qū)教師的隊(duì)伍結(jié)構(gòu)和提高農(nóng)村地區(qū)的教育水平。

第一，通過一系列農(nóng)村落后邊緣地區(qū)學(xué)校定向培養(yǎng)義務(wù)教育師資的計(jì)劃，實(shí)施師范生免費(fèi)培養(yǎng)政策。免費(fèi)培養(yǎng)能吸引許多成績不錯、家境一般的學(xué)生報(bào)考師范類大學(xué)。然后這些高素質(zhì)師范生將定向派遣到農(nóng)村學(xué)校，成為農(nóng)村師資力量的教育骨干，并以榜樣的力量帶動現(xiàn)有農(nóng)村教師成長，從而逐步縮小城鄉(xiāng)義務(wù)教育質(zhì)量的差距。并且，這種農(nóng)村師資定向培養(yǎng)還應(yīng)該與農(nóng)村地區(qū)的教育需求進(jìn)行有效的結(jié)合。做到廣大的農(nóng)村地區(qū)、中西部地區(qū)、貧困地區(qū)需要什么樣的教師，我們就定向培養(yǎng)什么樣的師資力量。

第二，采用多元化的支教來部分充實(shí)廣大的農(nóng)村地區(qū)、貧困地區(qū)師資、中西部地區(qū)。采用多元化的支教將能彌補(bǔ)單一的大學(xué)生支教所產(chǎn)生的一些問題和矛盾。例如，實(shí)施“特崗教師計(jì)劃”，按照政府提供的崗位和支持，鼓勵年輕大學(xué)生、研究生們自愿到這些地方穩(wěn)定任教三年。另外，還可以積極鼓勵和引導(dǎo)社會各階層的力量支持或資助志愿支教的活動。多元化的支教相互融合為補(bǔ)充農(nóng)村教育的師資帶來更多社會力量的支持。

四、加強(qiáng)農(nóng)村師資培訓(xùn)工作，切實(shí)提高農(nóng)村教師專業(yè)化水平

為切實(shí)提高農(nóng)村教師素質(zhì)和教育教學(xué)水平，促進(jìn)農(nóng)村師資力量能夠自主提高，需要針對性地加大對農(nóng)村地區(qū)教師教育教學(xué)水平的培訓(xùn)。那么怎樣加強(qiáng)農(nóng)村教師教育教學(xué)水平的培訓(xùn)，提高農(nóng)村義務(wù)教育的教學(xué)觀念，提高教學(xué)的專業(yè)技術(shù)和教學(xué)管理水平，就具有十分重要的實(shí)踐意義。

首先，需要加大對農(nóng)村義務(wù)教育師資力量培訓(xùn)的投入。目前，現(xiàn)有農(nóng)村師資的教學(xué)素養(yǎng)和水平還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)村義務(wù)教育和農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。如果農(nóng)村師資力量培訓(xùn)費(fèi)用不足，就會限制教師培訓(xùn)的質(zhì)量和規(guī)模。因此，必須設(shè)立農(nóng)村師資培訓(xùn)的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，并且要堅(jiān)持農(nóng)村師資培訓(xùn)的經(jīng)費(fèi)必須專款專用的原則，從而確?，F(xiàn)有在崗農(nóng)村教師的培訓(xùn)效益。

其次，加強(qiáng)農(nóng)村師資教育職前職后培訓(xùn)。農(nóng)村義務(wù)教育資源提高的關(guān)鍵之一在于師資的專業(yè)素養(yǎng)。有組織有計(jì)劃的職前培訓(xùn)，主要是對新教師采取適應(yīng)性培訓(xùn)，使新任教師熟悉教學(xué)課程，提高教學(xué)的業(yè)務(wù)能力。而持續(xù)性的職后培訓(xùn)就是為提升農(nóng)村教師隊(duì)伍的整體素質(zhì)和專業(yè)化水平，尤其是對適應(yīng)社會發(fā)展需要的新技術(shù)、新課程、新理念展開重點(diǎn)培訓(xùn)。通過職后培訓(xùn)能夠幫助在職農(nóng)村教師探究教育教學(xué)方法，總結(jié)教育教學(xué)經(jīng)驗(yàn)，從而進(jìn)一步提升教育教學(xué)能力、教研能力。

再次，還要大力提倡和鼓勵在職農(nóng)村教師參加進(jìn)一步的研修?！皩W(xué)歷與教師的學(xué)識水平、教育教學(xué)能力之間呈現(xiàn)正相關(guān)?！盵4]高校有豐富的教育資源，進(jìn)入高校參加高學(xué)歷的研修，這樣不僅可以豐富他們的業(yè)務(wù)知識，而且能夠開拓更廣闊的視野。因此，在教師自愿研修的基礎(chǔ)上，農(nóng)村地區(qū)的學(xué)校要加強(qiáng)本校教師學(xué)歷研修的宣傳和動員力度，同時還要發(fā)揮督導(dǎo)作用和服務(wù)作用，為教師學(xué)歷研修創(chuàng)造機(jī)會和條件。

雖然隨著我國義務(wù)教育事業(yè)的蓬勃發(fā)展，整體師資水平有了大幅度提高，但是城鄉(xiāng)之間師資素養(yǎng)依然有著明顯的差距。與城鎮(zhèn)學(xué)校相比，鄉(xiāng)村學(xué)校在教師數(shù)量和質(zhì)量方面明顯不足。要促進(jìn)教育公平公正的發(fā)展，解決城鄉(xiāng)教育資源配置的不均衡問題是不得不解決的問題之一。文中對城鄉(xiāng)義務(wù)教育中師資配置的一些建議就是為了探討城鄉(xiāng)教育師資配置發(fā)展不均衡的問題。例如，問責(zé)各級人民政府可以推動城鄉(xiāng)師資配置均衡的制度化，建立健全農(nóng)村師資補(bǔ)充和待遇改善機(jī)制能夠吸引更多的優(yōu)秀人才從事農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)，師資定向培養(yǎng)與多元化的支教相配合可以讓很多社會資源補(bǔ)充農(nóng)村師資的不足，強(qiáng)化現(xiàn)有在崗農(nóng)村師資的培訓(xùn)能夠促進(jìn)提高農(nóng)村義務(wù)教育整體水平?？傊?，分析探索城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資配置方面，既是為了促進(jìn)了教育公平和教育的均衡發(fā)展，也是為了探討城鄉(xiāng)師資優(yōu)化配置找到更好的契機(jī)和政策方法。

參考文獻(xiàn)：

〔1〕《建議》編寫組.黨建讀物出版社[M].北京：學(xué)習(xí)出版社，2015.

〔2〕符森，何森林，鄧澤.城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡配置的機(jī)遇與挑戰(zhàn)——以城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌為視角[J].教育與教學(xué)研究，2013，（05）：5.

〔3〕張旺.城鄉(xiāng)教育一體化：教育公平的時代述求[J].教育研究.2012，（08）：13.

〔4〕熊小佳.試論教師學(xué)歷與教師資格[J].教育探索，2001，（11）：57-58.

（責(zé)任編輯 賽漢其其格）