鄉(xiāng)村振興在城市群與城鎮(zhèn)體系建設(shè)中的角色

王 廉，王芙蓉

（廣州泛珠城市發(fā)展研究院，廣東 廣州 510500）

中共十九大報(bào)告[1]提出了關(guān)于農(nóng)村和鄉(xiāng)村有兩個(gè)重要概念，一是“構(gòu)建以城市群為主體的大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”；二是提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。如何理解與之相關(guān)的眾多概念，如農(nóng)村工業(yè)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化、人口城鎮(zhèn)化、綠色GDP、農(nóng)民工市民化等，尤其是鄉(xiāng)村振興在城市化的兩個(gè)關(guān)鍵空間形態(tài)即城市群與城鎮(zhèn)體系中，究竟扮演何種角色，顯然已到了非厘清不可的地步了[2]。

一、鄉(xiāng)村振興的任務(wù)和為什么要振興鄉(xiāng)村

按照國家發(fā)展目標(biāo)確立的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，涵蓋了以往國家在各個(gè)時(shí)期解決“三農(nóng)”問題上的所有核心政策思想，這些思想和政策包括讓一部分人先富起來、退耕還林、18億畝耕地紅線、糧食戰(zhàn)略、國土治理等。中共十九大對鄉(xiāng)村振興提出的“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傮w規(guī)劃要求。鄉(xiāng)村振興被賦予新的時(shí)代內(nèi)涵，通過三產(chǎn)融合、城鄉(xiāng)融合，把“三農(nóng)”工作推向了新的高度，構(gòu)建自然與社會(huì)生態(tài)體系的良性循環(huán)。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略把農(nóng)村、產(chǎn)業(yè)、城市發(fā)展擺在“三駕馬車”同等重要的位置上，成為真正落實(shí)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的具體行動(dòng)[3]。

根據(jù)國家策略，鄉(xiāng)村振興的內(nèi)涵和任務(wù)包括以下幾個(gè)方面：

一是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力建設(shè)，守住18億畝耕地紅線，確保全國13億人口的糧食供應(yīng)。解放生產(chǎn)力是鄉(xiāng)村振興的前提；

二是抓好農(nóng)村改革，為全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新動(dòng)能。包括土地制度改革、集體產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度改革等。農(nóng)村改革是鄉(xiāng)村振興的動(dòng)力；

三是推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在發(fā)展種養(yǎng)業(yè)的同時(shí)，拓展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、康養(yǎng)業(yè)、電子商務(wù)等新業(yè)態(tài)。發(fā)展產(chǎn)業(yè)是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)；

四是推動(dòng)農(nóng)村綠色發(fā)展，使農(nóng)業(yè)發(fā)展更生態(tài)、更綠色，農(nóng)村更宜居。實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展是實(shí)施鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵；

五是推進(jìn)農(nóng)民教育和人才培養(yǎng)，這是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的根本保障。提供農(nóng)民技能培訓(xùn)，發(fā)揮鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理中的重要作用；

六是創(chuàng)新是鄉(xiāng)村振興的魂，貫穿鄉(xiāng)村振興的整個(gè)過程。無論是配套的農(nóng)村政策，還是具體的農(nóng)產(chǎn)品營銷策略或鄉(xiāng)村治理模式都需要有創(chuàng)新的思路，才能提供源源不竭的動(dòng)力。

圖1 鄉(xiāng)村振興的任務(wù)

然而，有三個(gè)關(guān)鍵問題似乎沒有得到解決，那就是鄉(xiāng)村振興與城市群、城鎮(zhèn)體系、產(chǎn)業(yè)社會(huì)等綜合問題的關(guān)系，理順了這些關(guān)系，鄉(xiāng)村振興便可以更好地推進(jìn)。

中國為什么要振興鄉(xiāng)村？其實(shí)原因很簡單，那就是處理好城鄉(xiāng)關(guān)系、城市群與鄉(xiāng)村關(guān)系、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的關(guān)系、國土治理與鄉(xiāng)村生態(tài)體系建設(shè)的關(guān)系，這四大關(guān)系處理不好將是鄉(xiāng)村與城市發(fā)展的硬傷。

二、鄉(xiāng)村振興與城市群的關(guān)系

中國的城市群理論較為滯后，近年來，有關(guān)城市群理論研究的成果漸漸多起來，對中國城市群發(fā)展起到重要的推動(dòng)作用。其中， 2014年王廉先生出版的《國土與政策全覆蓋城市群和城鎮(zhèn)體系理論》[4]對國內(nèi)城市群建設(shè)提出重要觀點(diǎn)，書中提出了我國城市群建設(shè)應(yīng)將全國的每一個(gè)公民和每一寸土地納入，實(shí)施國民國土全覆蓋策略和全尊重，有關(guān)中國城市群建設(shè)觀點(diǎn)有以下三種思路。

一是按地理空間分三級進(jìn)行建設(shè)。第一級是國際級城市群，有長三角、珠三角、環(huán)渤海；第二級是區(qū)際城市群，包括成渝、中原、北部灣、山東半島、哈長在內(nèi)的20多個(gè)城市群；第三級是區(qū)域城市群，如長株潭、珠中江、廣佛肇、廣清等，這樣劃分，全國可劃為100-150個(gè)這樣的城市群；

二是按行政區(qū)劃的334個(gè)地級市進(jìn)行建設(shè)，地級市加快去行政化或改為城市群體系建設(shè)，這樣還可以把地緣文化相似的幾個(gè)地級市可合為一個(gè)城市群，強(qiáng)化縣級功能；

三是按長三角、珠三角、環(huán)渤海為三大國際城市群，次之為區(qū)域級城市群、產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)的地級市地緣城市群，生態(tài)類地級市和流域節(jié)點(diǎn)主導(dǎo)的劃為生態(tài)城市群建設(shè)。這樣多層次多角度劃分的方式可有效避免按單一標(biāo)準(zhǔn)劃分導(dǎo)致的部分地區(qū)城市群分布過多或過少，如僅按經(jīng)濟(jì)或產(chǎn)業(yè)來分，全國的城市群主要集中在東南沿海，而西北西南的高原和山區(qū)分布較少。也就是說，不能以人口、經(jīng)濟(jì)這2個(gè)主要指標(biāo)來劃分，而是全覆蓋、全尊重。

鄉(xiāng)村振興在城市群中的角色如何定位，或主要任務(wù)是什么呢？

特大城市群即一級城市群建設(shè)，建設(shè)用地占20%-30%[5]，70%-80%是鄉(xiāng)村用地。也就是說，在一級城市群建設(shè)中，除基礎(chǔ)設(shè)施和相應(yīng)的城市用地外，約2/3或4/5為鄉(xiāng)村振興范疇。這樣一來，城市群建設(shè)中鄉(xiāng)村振興任務(wù)，顯然是以土地整治、農(nóng)田保護(hù)、美化綠化、凈化亮化為重點(diǎn)，產(chǎn)業(yè)與文旅社科小鎮(zhèn)則如繁星點(diǎn)綴。

在以省會(huì)城市為主的二級城市群建設(shè)中，鄉(xiāng)村振興用地有的達(dá)4/5，有的只有2/5或3/5，振興范圍廣闊。有些功能定位如中小城市、平臺(tái)小鎮(zhèn)、主題小鎮(zhèn)、衛(wèi)星城鎮(zhèn)大致相同。至于比例如何，應(yīng)根據(jù)地區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、特色產(chǎn)業(yè)狀況，把主題城鎮(zhèn)、平臺(tái)城鎮(zhèn)、中小城鎮(zhèn)作為建設(shè)重點(diǎn)的同時(shí)，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、地理標(biāo)志產(chǎn)品、綠色有機(jī)產(chǎn)品體系建設(shè)、農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)集群?？偟膩碚f，在地級市城市群建設(shè)中，鄉(xiāng)村振興的任務(wù)一是為地市輸送人口；二是發(fā)展縣域中等城市；三是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)園區(qū)、田園綜合體等，其中縣域振興、園區(qū)產(chǎn)業(yè)集群、田園綜合體、特色小鎮(zhèn)是四大重點(diǎn)。

在生態(tài)城市群中，生態(tài)化是一個(gè)重要的概念。90%的土地可能以綠化和種植為主，大多數(shù)土地資源以提供生態(tài)綠色為主，經(jīng)濟(jì)發(fā)展以綠色資源綜合利用為主，如種養(yǎng)業(yè)等，而人居以中小城鎮(zhèn)為主。生態(tài)是未來的金山銀山，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后勁。

歸納來說，在城市群建設(shè)中，鄉(xiāng)村振興應(yīng)該按照城市群內(nèi)在規(guī)律，認(rèn)真做好規(guī)劃，主要包含以下三個(gè)方面：第一，產(chǎn)業(yè)振興。孤立的農(nóng)業(yè)種植不會(huì)提升土地價(jià)值，孤立的農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)也不會(huì)產(chǎn)生太多高附加值產(chǎn)品，應(yīng)將一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展作為鄉(xiāng)村振興之芯。第二，平臺(tái)振興。通過打造產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)振興，如田園綜合體、特色小鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、美麗鄉(xiāng)村等。第三，綠色振興。以綠色發(fā)展為主題，推動(dòng)鄉(xiāng)村綠色發(fā)展。習(xí)近平總書記提出鄉(xiāng)村振興要走生態(tài)之路、綠色發(fā)展之路，使青山綠水產(chǎn)生巨大的生態(tài)效益、社會(huì)效益以及經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。

圖2 鄉(xiāng)村振興在城市群建設(shè)中的角色任務(wù)

三、鄉(xiāng)村振興與城市化的關(guān)系

厘清鄉(xiāng)村振興與城市化的關(guān)系，也就明白了鄉(xiāng)村振興到人到產(chǎn)業(yè)的角色。城鎮(zhèn)化實(shí)質(zhì)就是城鎮(zhèn)體系建設(shè)，城鎮(zhèn)體系可分為6類：特色城市→大城市→中等城市→小城市→城鎮(zhèn)→特色小鎮(zhèn)/園區(qū)。

對特大城市，鄉(xiāng)村振興主要提供生態(tài)資源和土地供應(yīng)；

對大城市，鄉(xiāng)村振興提供土地外，還增加了縣域經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、田園綜合體、綠色生態(tài)任務(wù)；

對中等城市，鄉(xiāng)村振興以發(fā)展特色小鎮(zhèn)、中等城鎮(zhèn)、專業(yè)城鎮(zhèn)為特點(diǎn)；

對小城市，鄉(xiāng)村振興應(yīng)當(dāng)融入性發(fā)展，以發(fā)展專業(yè)鎮(zhèn)為主；

對城鎮(zhèn)，鄉(xiāng)村振興應(yīng)當(dāng)以產(chǎn)城榮譽(yù)一體為主；

對特色小鎮(zhèn)、園區(qū)，鄉(xiāng)村振興可謂命根子。

圖3 城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的城鎮(zhèn)化體系

鄉(xiāng)村振興與城鎮(zhèn)化發(fā)展并不相悖，反而是相互促進(jìn)、融合與互補(bǔ)。綠色是鄉(xiāng)村的根本，更是城市的底色。城市是發(fā)展的機(jī)會(huì)，鄉(xiāng)村就是社會(huì)發(fā)展的穩(wěn)定器。從產(chǎn)業(yè)、資源、空間形態(tài)、公共服務(wù)、國土空間各方面都是相輔相成的，圖4就是各種角色在城鎮(zhèn)體系中的定位。

圖4 鄉(xiāng)村振興中各種空間形態(tài)

城市化、城市群發(fā)展都離不開產(chǎn)業(yè)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)發(fā)展離不開鄉(xiāng)村發(fā)展，鄉(xiāng)村發(fā)展目的是提人民生活水平，同時(shí)，鄉(xiāng)村也為城市居民生活提供保障。但從建設(shè)角度來講，對城市而言，鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)在提供建設(shè)用地、產(chǎn)業(yè)用地、環(huán)耕保護(hù)、生態(tài)平衡、綠化美化上，而不是一味強(qiáng)調(diào)開發(fā)，或圈地運(yùn)動(dòng)的鄉(xiāng)村振興，也不是處處搞農(nóng)莊，搞什么綜合體，而是守住底線、紅線、發(fā)展線。對人口而言，鄉(xiāng)村振興是合理地向城市輸送人口。對經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，則是以產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)耕發(fā)展、美麗城鎮(zhèn)建設(shè)為主。

從上述分析中可以得出，鄉(xiāng)村振興不是以開發(fā)為主，而是以盤活土地、提供綠色、優(yōu)化環(huán)境、提振農(nóng)業(yè)、美化鄉(xiāng)村、安全治理、提升村民生活水平為主。因此，可以得出以下幾點(diǎn)結(jié)論。

一是鄉(xiāng)村振興雖然不是以創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)增長為主，但卻為城市發(fā)展提供建設(shè)用地。因?yàn)槿騁DP是在較小范圍產(chǎn)生的[6]。全球90%GDP是由海灣及離海岸200公里半徑的城市與城市群創(chuàng)造的；

二是鄉(xiāng)村振興是為了提升自然生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量為主，中國森林覆蓋率不到25%，50%的國土生態(tài)質(zhì)量很差，還有20%國土需要綠化美化，這應(yīng)是鄉(xiāng)村振興的主要任務(wù)之一；

三是全國6億農(nóng)民的城市化生活需要提高，包括交通、經(jīng)濟(jì)收入、文化、教育、科技、醫(yī)療等方面，也是鄉(xiāng)村振興的內(nèi)容；

四是留住底線與紅線。18億畝耕地紅線是不能變的，綠色要護(hù)，綠地要增加，綠色往有機(jī)發(fā)展，美化鄉(xiāng)村、綠化鄉(xiāng)村、建設(shè)現(xiàn)代化鄉(xiāng)村為基本任務(wù)；

五是鄉(xiāng)村特色化。按國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，中國65萬個(gè)村莊，估計(jì)需要10萬個(gè)特色小鎮(zhèn)，100萬個(gè)左右田園綜合體，200萬個(gè)特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)左右；

六是產(chǎn)業(yè)發(fā)展是一個(gè)永恒的話題。鄉(xiāng)村振興是一個(gè)經(jīng)久不息的永恒主題，需要不斷增加新的內(nèi)容，賦予新的時(shí)代內(nèi)涵。

總而言之，在鄉(xiāng)村建設(shè)中，實(shí)際上要處理好各種關(guān)系，這些關(guān)系不僅涉及人口、交通運(yùn)輸、科教文衛(wèi)，也涉及經(jīng)濟(jì)、生物多樣性等，可以說是一個(gè)大的生態(tài)系統(tǒng)與N個(gè)小系統(tǒng)的關(guān)系。