供給側(cè)視角下的農(nóng)村基本公共服務實證研究

李 樂

（廣東海洋大學 管理學院，廣東 湛江 524088）

一、引言

全面建成小康社會，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展一直是我國發(fā)展的目標。隨著改革開放的不斷深入和社會有序發(fā)展，人們生活水平不斷提升，公共服務內(nèi)容趨于豐富，公共服務的供給從過去片面集中于城市開始轉(zhuǎn)向平衡輸出。然而當下我國農(nóng)村地區(qū)仍面臨著供給不足、供給低效、供給間斷等問題[1]。如何提高農(nóng)村地區(qū)公共服務有效供給，把握精準的供給模式，真正帶動農(nóng)村發(fā)展、反哺農(nóng)村，已成為學界研究的重點。

“供給側(cè)”是相對與“需求側(cè)”而言，由于農(nóng)村地區(qū)基礎較差、制約因素較多，公共服務供給負擔沉重，長期以來我國農(nóng)村公共服務供給一直處于“供需失衡”局面。盡管過去大量資金的投入為農(nóng)村的發(fā)展建設帶來了一定的幫助，但是隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，粗放式的發(fā)展方式加劇環(huán)境壓力，低效的供給造成大量資源的浪費。各地政府無法精準把握當?shù)剞r(nóng)村對公共服務的需求，在選擇供給的內(nèi)容時照本宣科、不切實際的現(xiàn)象屢見不鮮，供給的方式也未能經(jīng)過科學考量，一味的爭取資金、盲目的投入難以帶來長期的效益。很大原因在于供給的錯誤思維：盲目的用投入來滿足需求，卻忽視了利用供給激發(fā)農(nóng)村地區(qū)活力，從而實現(xiàn)公共服務供給的可持續(xù)性。

城市與農(nóng)村經(jīng)濟條件差異決定了公共服務供給的起點不同，用城市的標準去要求農(nóng)村公共服務的供給水平不僅眼高手低，且難以維持。同樣，不同村落之間由于經(jīng)濟、地理、人文等差異，傳統(tǒng)“一刀切”式的供給模式難以滿足村民日益變化的需求。從供給端入手，其重點在于解放和發(fā)展農(nóng)村社會生產(chǎn)力，對解決農(nóng)村公共服務供給問題具有一定的可行性和現(xiàn)實意義。一是化被動為主動，改變以往政府被動調(diào)整的局面，以長遠的眼光制定地方公共服務供給戰(zhàn)略，增加供給的科學性和持續(xù)性。二是激發(fā)農(nóng)村生產(chǎn)與發(fā)展活力。通過增加農(nóng)村公共服務供給結(jié)構(gòu)對需求變化的適應性和靈活性，培育農(nóng)村發(fā)展新動力，促進農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。因此，供給側(cè)下的農(nóng)村公共服務改革的關鍵在于增加高端供給、擴大有效供給，減少低端、無效供給。通過構(gòu)建基于供給端的農(nóng)村公共服務指標體系，把握當下我國農(nóng)村公共服務供給的現(xiàn)狀，從而找準解決農(nóng)村公共服務難題的突破口，以期為改善我國農(nóng)村公共服務的供給模式和提升供給水平提供科學建議和可行依據(jù)。

二、供給側(cè)視角下的農(nóng)村基本公共服務指標體系構(gòu)建

基本公共服務供給是以政府為主導、多方合作為基礎，包括教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等服務的提供以及對人們生產(chǎn)和發(fā)展的權(quán)益進行保障。根據(jù)國務院印發(fā)的《“十三五”推進基本公共服務均等化規(guī)劃》，指明“十三五”時期基本公共服務領域主要發(fā)展指標主要涵蓋教育、勞動就業(yè)、社保、醫(yī)療、社會服務、住房保障、文體、殘疾人公共服務8類，并基于“供給側(cè)-需求側(cè)”構(gòu)建了國際基本公共服務制度框架。此外，一些學者基于不同研究點構(gòu)建出相應的指標體系，如張冰基于民族地區(qū)的衡量，將需求的層次性分為基礎教育、公共衛(wèi)生、社會保障三類[2]。吳丹等為了進一步研究我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給能力及區(qū)域差異，構(gòu)建出包括基礎設施、公共衛(wèi)生、文化教育、社會保障4個方面9個具體指標的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給能力評價體系[3]。本文結(jié)合個體需求的演變和實地調(diào)研，將農(nóng)村公共服務指標分為三層。第一層是生存保障供給，旨在滿足人生存需要和生存所需的基礎設施；第二層為安全與發(fā)展的供給，當人的生理需求得到滿足后會開始要求提供人身安全與個人發(fā)展的條件，基于農(nóng)村現(xiàn)實情況將教育水平定位小學階段；第三層是精神文化的供給，這一層面的供給更多是為了提高村民的滿意度和豐富村民生活。前兩層的供給屬于基本層，只有提高前兩層的供給能力和供給水平，第三層才能有效的開展，同時第三層的有效供給又能提升整體供給的質(zhì)量，具體如表1 所示。

表1 農(nóng)村基本公共服務指標體系

三、供給側(cè)視角下的農(nóng)村基本公共服務實證分析

（一）Topsis分析方法

Topsis（Technique for Order Preference by Similarity to Ideal Solution）是系統(tǒng)工程有限方案多目標決策分析的一種常用方法，可用于效益評價、決策、管理多個領域。其基本步驟如下：首先要將逆向指標的數(shù)值作正向化處理，這是因為topsis分析法要求各效用函數(shù)具有單調(diào)遞增（或遞減）性，因此將逆向指標采用取倒數(shù)的方法進行正向化，并對各正向指標歸一化處理。歸一化后求出各列最大、最小值并構(gòu)成最優(yōu)、最劣向量，即最優(yōu)方案和最劣方案。

接著計算第i個評價對象與最優(yōu)、最劣方案的距離：

計算第i個評價對象與最優(yōu)方案的接近程度（Ci值越大綜合效益越好）。

最后通過比較Ci大小進行排名，得出農(nóng)村基本公共服務供給情況。

（二）樣本選擇與數(shù)據(jù)來源

在樣本選擇方面，由于部分省份數(shù)據(jù)的缺失，最終選定北京等29?。ㄖ陛犑校┺r(nóng)村地區(qū)作為研究樣本。為了進一步的研究農(nóng)村基本公共服務供給的遞進性和持續(xù)性，選取2013-2015年的數(shù)據(jù)進行逐年分析。所有數(shù)據(jù)來源于歷年的《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒》、《中國統(tǒng)計年鑒》、《中國教育統(tǒng)計年鑒》、《中國文化文物統(tǒng)計年鑒》。

（三）Topsis實證結(jié)果與結(jié)果分析

利用上述方法對數(shù)據(jù)進行處理之后得到生存保障供給、安全與發(fā)展供給、精神文化供給及綜合評價情況，具體結(jié)果如表2、3、4、5所示。根據(jù)實證結(jié)果，各地區(qū)農(nóng)村基本公共服務的供給情況在地域、時間、內(nèi)容上存在顯著的區(qū)別。

從生存保障供給方面來看，2013-2015年絕大部分地區(qū)排名變動幅度較小，表明在生存設施建設和生存保障供給上較為穩(wěn)定。排名前五是福建、廣東、浙江、江蘇、江西，這幾個城市都處于我國東部地區(qū)，基礎設施和經(jīng)濟上有一定的基礎，因此排名靠前。而排名靠后的地區(qū)主要有內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、甘肅，這幾個省份位于我國北部，村民使用的能源以煤炭居多，加上地廣人稀的區(qū)位條件和地理環(huán)境一定程度上對當?shù)卮迕褡≌顿Y意愿造成影響。而一線城市中唯有北京排名靠后，原因可能是城鎮(zhèn)化進程中帶來的城市擴張占用了大量農(nóng)村土地，導致水電、住宅等指標量的下降[4]，因此排名靠后。

表2 2013-2015年各地區(qū)農(nóng)村生存保障供給結(jié)果

從安全與發(fā)展保障供給結(jié)果來看，隨著時間的推進，部分地區(qū)排名出現(xiàn)跳躍式波動。如河南省2013-2015年的排名分別為17、15、21，安徽省2013-2015年的排名分別為20、29、24，說明在農(nóng)村安全與發(fā)展保障方面的供給并不穩(wěn)定。2015年排名靠后的是云南、新疆、廣西、海南、寧夏，這些省份也是教育薄弱省，經(jīng)濟基礎較差、師資力量缺乏造成供給不足。江蘇、江西、湖北排名上升幅度較大，說明這些地區(qū)在教育、醫(yī)療等社會保障方面供給較好。而廣東排名靠后且有下滑趨勢，可能原因在于地域資源分布不均，盡管廣東是我國發(fā)達大省，但是經(jīng)濟優(yōu)勢集中于粵東，而粵西、粵北發(fā)展較為落后，拉低了總體水平。

表3 2013-2015年各地區(qū)農(nóng)村安全與發(fā)展供給結(jié)果

從精神文化供給結(jié)果來看，大部分地區(qū)供給較為穩(wěn)定，排名前5的地區(qū)主要有北京、浙江、江蘇、福建、新疆。前4個地區(qū)經(jīng)濟上都屬于我國沿海東部，而新疆是唯一位于我國內(nèi)陸地區(qū)，近年來國家對新疆的發(fā)展，尤其是基礎建設和精神文化方面給予高度重視。新疆還是我國絲綢之路沿線城市，受地理、歷史、文化的影響，當?shù)卣哟髮r(nóng)村精神文化的供給，因此排名靠前。

表4 2013-2015年各地區(qū)農(nóng)村精神文化供給結(jié)果

為了進一步比較分析各地區(qū)農(nóng)村基本公共服務供給能力特征，應用SPSS軟件對29省3年的農(nóng)村基本公共服務供給能力得分進行聚類分析，結(jié)果如圖1所示。

整體來看，我國各地區(qū)農(nóng)村公共服務供給能力和供給水平呈現(xiàn)出綜合排名穩(wěn)定，局部排名差異的情況。綜合結(jié)果排名靠前的有北京、福建、江蘇、浙江、廣東，都分布在我國東部發(fā)達地區(qū)，而其他大部分地區(qū)在不同供給層次上表現(xiàn)出來的結(jié)果也不一致，如湖北綜合排名靠后，但是安全與發(fā)展供給方面做得較好，吉林安全與發(fā)展保障方面表現(xiàn)良好，但是在生存和精神文化層面較為遜色。并且根據(jù)聚類結(jié)果主要分為三類，北京、廣東、浙江、江蘇、福建可歸為一類，這些地區(qū)供給水平較好；甘肅、寧夏、黑龍江、廣西、貴州、河南、海南、吉林、安徽為一類，這些地區(qū)供給水平較差，其余地區(qū)歸一類，其供給水平處于中等水平。再從綜合結(jié)果Ci值來看，2014年只有排名前5 的地區(qū)該值在0.39以上，其余24個地區(qū)均低于0.3，且到了2015年仍有23個地區(qū)低于0.3。說明我國農(nóng)村公共服務供給出現(xiàn)地區(qū)失衡，而這一差距并沒有因為時間推移得到有效改善。

表5 2013-2015年各地區(qū)農(nóng)村基本公共服務綜合結(jié)果

圖1 各省份聚類樹狀圖

四、供給側(cè)下的農(nóng)村基本公共服務的合理范式

（一）推進農(nóng)村公共服務差別化供給

全面建成小康社會，最大的短板在農(nóng)村，過去“無差別”式的供給方式不僅造成資源浪費，也有失公平。農(nóng)村地域廣闊、情況復雜、矛盾諸多，決定了農(nóng)村的公共服務供給不能像城市那樣集中。宏觀來看，不同地區(qū)在不同類別中所表現(xiàn)出來的供給能力和供給水平存在差異，在農(nóng)村基礎設施建設和生活水平質(zhì)量上，南方普遍優(yōu)于北方，但在教育和醫(yī)療方面南方地區(qū)和部分西北地區(qū)供給水平較低。微觀來看，即便是眥鄰的村莊其供給能力也存在差異，擁有集體收入的農(nóng)村比沒有集體收入的農(nóng)村更具有經(jīng)濟優(yōu)勢，靠近城市的農(nóng)村相比距離城市較遠的農(nóng)村能更好的享受到城市輻射效益。因此，無差別化、同質(zhì)性的供給方式偏離實際，一味的要求絕對的均等供給容易適得其反，應因地制宜的提升各地區(qū)農(nóng)村公共服務供給能力和供給水平，保持供給內(nèi)容的動態(tài)平衡，確保一系列供給政策的可行性。

（二）重視農(nóng)村公共服務供給的遞進性

以政府為主導的農(nóng)村公共服務供給要求政府發(fā)揮積極引導作用，尤其在文化水平較低的廣大農(nóng)村地區(qū)對政府的依賴較為突出。村民能夠向政府反映個體的需求，但是卻難以制定具有前瞻性、合理科學的行動的方案，在這方面政府責無旁貸。遞進性的農(nóng)村公共服務供給主要表現(xiàn)在兩個方面，一是分層次，二是要有序，從而形成層層促進、有序開展的良性路徑。首先要科學的選擇地區(qū)公共服務供給內(nèi)容，綜合考慮當?shù)氐墓┙o容量、供給范圍以及可實現(xiàn)的目標成效。已滿足基本生存保障供給的村落要往精神文化供給發(fā)展，醫(yī)療、教育缺失的村落要加大對這一塊的投入力度，做到點面結(jié)合、以點帶面的動態(tài)發(fā)展。其次要科學制定具有前瞻性的行動藍圖[5]，充分考慮農(nóng)村未來人口發(fā)展和需求變化，例如在建設農(nóng)村排污工程和水電工程時，要將未來可能增長的人口及其他可變因素考慮在內(nèi)，避免“面子工程”。最后，在執(zhí)行計劃時要確保合理有序的進行，切記好高騖遠、急功近利。

（三）強化農(nóng)村公共服務供給的可持續(xù)性

農(nóng)村公共服務的供給是一項浩大且復雜的工程，所追求的是長遠的可持續(xù)性效益，以期形成良好的農(nóng)村發(fā)展機制。然而在現(xiàn)實中“形象工程”、任務性的做法屢見不鮮，初期建設富有成效，但是在考評之后卻忽略維持，終止供給。例如一些地區(qū)早期在政府資金的扶持下成立了地方保潔隊伍，為村民提供了一個整潔優(yōu)美的生活環(huán)境，但后期政府資金中斷后這項工程也隨之停止。甚至部分農(nóng)村公共服務中心內(nèi)的辦公設備不過是擺設，根本無人值班辦公，其意是為了應付領導檢查，這樣諸如此類的做法不僅嚴重浪費資源還打擊村民積極性。主要原因在于地方干部的認識不夠深刻，錯誤的將農(nóng)村公共服務供給當成是上級下達的硬性指標。其實，農(nóng)村公共服務的建設是一項惠民工程，目的在于長遠造福農(nóng)村，縮小城鄉(xiāng)差距。短期的建設只能滿足暫時的需求，想要發(fā)揮農(nóng)村公共服務的可持續(xù)性就要注重在供給端激發(fā)農(nóng)村公共服務長期穩(wěn)定供給的增長動力，如何促進農(nóng)村公共服務供給結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級是未來需要建設瓶頸。

（四）提高農(nóng)村公共服務供給的有效性

有效的農(nóng)村公共服務供給能放大投入的效益，在基于投入-產(chǎn)出視角下考核農(nóng)村公共服務供給績效不僅能夠提高農(nóng)村公共服務供給的效率，還能節(jié)約資金成本。而考核的標準應注重多方式、多角度，由于不同地區(qū)經(jīng)濟條件差異，基礎較好的村莊能在規(guī)定時間內(nèi)達成各項指標，而較貧困的村莊卻鞭長莫及，因此不僅要考核供給結(jié)果，也要對供給過程進行衡量，對于能夠有效達成各項指標的村莊要給予肯定，而對于還未能建成但過程中表現(xiàn)優(yōu)異的村莊同樣要給予鼓勵和支持。既要起到促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的建設作用，又要能夠讓村民發(fā)自內(nèi)心的滿意。從供給側(cè)角度來看，農(nóng)村公共服務供給旨在鼓勵供給主體的多元化，即在發(fā)揮政府主導作用的同時，強化和擴大社會和村民的參與。資金是農(nóng)村建設的重點瓶頸，而資金的使用效率低下也是造成農(nóng)村發(fā)展的主要障礙之一，不少村莊“等、靠、要”現(xiàn)象嚴重，思想局限，過度依賴政府資金，正如農(nóng)村保潔隊伍案例，有資金的時候能夠有序進行，一旦政府資金鏈中斷就撒手不管。其實根據(jù)公共服務理論，政府從來就不是供給的唯一主體，其在農(nóng)村公共服務供給中的作用更多的是一個引導角色，建全主體多元化的農(nóng)村投融資機制才是確保供給穩(wěn)定有效的最佳途徑。

（五）把握農(nóng)村公共服務供給的準確性

供給側(cè)下的農(nóng)村公共服務強調(diào)政府在供給模式中的主導作用，但并不意味著忽略村民的訴求，政府更多是對宏觀上的把控，而在供給的內(nèi)容和供給模式的選擇上終究還是要回歸到農(nóng)村群體中去。長期以來我國農(nóng)村建設政策渠道單一且僵化，“自上而下”的議程議事決定方式一直是政府部門詬病之一，村民的需求無法傳達給政府，政府“大鍋飯”式的供給方式嚴重打擊村民的積極性。而在農(nóng)村公共服務供給過程中群眾才是真正的主力軍，也是這項政策最希望能夠收益的群體，無視村民的需求意愿是造成“供需失衡”的最大誘因。暢通農(nóng)村公共服務供給的決策通道其實也是在處理好“供給側(cè)”和“需求側(cè)”之間的關系，從“自上而下”向“自下而上”轉(zhuǎn)變，解決在供給過程中的信息不對稱問題，一方面可以真正發(fā)揮市場在公共資源配置中的調(diào)節(jié)作用，另一方面也是在激發(fā)農(nóng)村基層自治活力，促進村民思想觀念的轉(zhuǎn)變，增強其主體意識的同時提高村民對公共服務供給的參與積極性，從而實現(xiàn)供給鏈的良性循環(huán)。

農(nóng)村基本公共服務供給是一項具有長期性、復雜性及艱巨性任務，供給缺位、錯位，總量不足，效率低下的現(xiàn)象依舊存在，實現(xiàn)全面小康、縮小城鄉(xiāng)差距任重道遠。然而挑戰(zhàn)往往與機遇并存，通過對供給端的把握，擴大有效供給，減少無效供給，培育科學合理供給機制，在解放和激發(fā)農(nóng)村活力的同時也是在促進我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級，達到實現(xiàn)社會經(jīng)濟全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的最終目的。