中國城市發(fā)展面臨的問題及解決路徑研究

蔡中為

摘 要：中國城市發(fā)展正逐步從粗放式發(fā)展的初級(jí)階段向集約式發(fā)展的高級(jí)階段轉(zhuǎn)變，在發(fā)展過程中，人口與城市化問題相互交織、互為作用。要實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展，需解決住房、基本公共服務(wù)均等化等問題，重視城市規(guī)劃建設(shè)中人的宜居性。這需要政府調(diào)控與市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合、縮小發(fā)展差距、提升居民收入等。

關(guān)鍵詞：人口 基本公共服務(wù) 人性化 政府調(diào)控 市場(chǎng)調(diào)節(jié)

一、中國城市發(fā)展面臨的問題

（一）人口問題是中國城市發(fā)展面臨的最大國情

中國人口從建國以來的4億增長到現(xiàn)在的將近14億，從新中國的“人多力量大”鼓勵(lì)生育，到改革開放前后，開始實(shí)行計(jì)劃生育，再到最近全面放開二胎，中國的人口政策在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不同時(shí)期都進(jìn)行適度調(diào)整，中國發(fā)展在解決人口、資源、環(huán)境壓力與人口紅利間尋求最佳平衡點(diǎn)。應(yīng)該看到，中國人口總量大、人均資源不足、地區(qū)差異大是中國城市發(fā)展面臨的最大國情，這就決定了中國的區(qū)域與城市發(fā)展政策有著諸多自身的特殊性，形成自身獨(dú)特的發(fā)展路徑。

人力資源是第一資源，人口紅利是過去30多年經(jīng)濟(jì)較快發(fā)展的重要推動(dòng)因素，然而，隨著世界及中國經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，人口紅利的效應(yīng)不再顯著，國家開始考慮新的人口政策，即鼓勵(lì)生育，以及與就業(yè)人口減少相關(guān)的延遲退休等問題。城市發(fā)展的根基是人口，人口大量涌入城市帶來了城市的成長成熟，推動(dòng)了城市化，而少數(shù)城市人口的劇烈膨脹也帶來了嚴(yán)重的城市發(fā)展問題，比如住房、交通、環(huán)境污染等問題。以上這些問題的核心都是人口問題，城市發(fā)展與人的發(fā)展相輔相成，而實(shí)現(xiàn)城市更好發(fā)展也就是實(shí)現(xiàn)城市居民安居樂業(yè)，人的多與少是相對(duì)于城市發(fā)展階段與承載力而言的，這對(duì)矛盾將始終伴隨城市發(fā)展過程。

（二）與人在城市實(shí)現(xiàn)安居樂業(yè)有關(guān)的“硬件”與“軟件”問題

1.以住房為代表的“硬件”問題

以住房等基礎(chǔ)設(shè)施為代表的“硬件”問題指市民涌入城市所需的以住房、交通、教育、醫(yī)療等各類公共基礎(chǔ)設(shè)施問題。從實(shí)際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，中國很多城市的基礎(chǔ)設(shè)施水平滯后于人們實(shí)際需求，有的呈現(xiàn)布局不優(yōu)及混亂狀態(tài)。原因主要在于，很多基礎(chǔ)設(shè)施的公益性較強(qiáng)，投資較大，政府投入的財(cái)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以支撐城市大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，所以很多城市的基礎(chǔ)設(shè)施維持較慢的增長態(tài)勢(shì)。最近幾年，國家提出探索“PPP模式”，即鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，以解決基礎(chǔ)設(shè)施的資金不足問題。

居住問題是人口真正融入城市需要考慮的主要問題之一。自1998年中國住房實(shí)行市場(chǎng)化改革以來，經(jīng)過了將近20年的發(fā)展，住房市場(chǎng)基本走向成熟，基本形成了以市場(chǎng)調(diào)節(jié)為主的供給需求格局。但因?yàn)槲覈鞘羞€處于發(fā)展階段，受人口涌入、國家政策、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)各種因素影響，住房市場(chǎng)并沒有形成靈敏的價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制，也就是沒有達(dá)到經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的穩(wěn)態(tài)均衡。本文認(rèn)為，造成中國住房市場(chǎng)價(jià)格偏高的原因在于住房供給與需求并未完全均衡，存在不同程度的供不應(yīng)求，以及供給結(jié)構(gòu)與需求結(jié)構(gòu)不匹配問題。

中國住房市場(chǎng)屬于寡頭壟斷市場(chǎng)，其特點(diǎn)是市場(chǎng)參與主體較少，很難有外來者進(jìn)入，因?yàn)樽》康牟豢梢苿?dòng)的基礎(chǔ)設(shè)施屬性、商品住宅消費(fèi)區(qū)域分散，住房購買者搜尋成本很高，各區(qū)域的區(qū)位條件等因素制約，寡頭開發(fā)商擁有很大程度決策權(quán)，消費(fèi)者討價(jià)還價(jià)余地較小，這在一定程度上影響住房市場(chǎng)健康發(fā)展格局的形成。住房價(jià)格關(guān)乎城市居民的居住生存，經(jīng)歷過住房貸款的居民也不能承受住房市場(chǎng)的大幅下跌，而一個(gè)健康的住房市場(chǎng)也應(yīng)該是價(jià)格相對(duì)穩(wěn)定的，也就是符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律的溫和自然波動(dòng)，而不是敏感地受外界各種因素影響的大幅度震蕩。在中國過去10年住房市場(chǎng)的發(fā)展中，住房市場(chǎng)價(jià)格存在較大波動(dòng)，在2010—2011年間出現(xiàn)了一輪很明顯的價(jià)格瘋狂上漲周期，之后國家對(duì)樓市第一次出臺(tái)限購措施，隨后各種樓市調(diào)控政策不斷出臺(tái)，現(xiàn)在大城市住房價(jià)格屬于高位運(yùn)行，價(jià)格上漲幅度相對(duì)放緩。但受各種政策影響，價(jià)格波動(dòng)較大，有不同程度的炒作成分，很多城市住房市場(chǎng)價(jià)格增速遠(yuǎn)超過居民收入增長速度，也就是說，在一定程度上透支了居民長遠(yuǎn)的其它消費(fèi)。

任何國家在城市化發(fā)展過程中，都要面臨住房問題。中國住房市場(chǎng)從實(shí)物分房轉(zhuǎn)到住房市場(chǎng)化，基本解決了住房短缺問題。但與大眾期待相比，穩(wěn)定發(fā)展住房市場(chǎng)的任務(wù)還很重。隨著中國經(jīng)濟(jì)政策的適時(shí)調(diào)整，要實(shí)現(xiàn)中國城市未來健康發(fā)展，各城市有必要適度調(diào)整以往把房地產(chǎn)作為支柱產(chǎn)業(yè)的發(fā)展理念與政策導(dǎo)向，切實(shí)改變城市發(fā)展過度依賴土地財(cái)政的政策需求。房地產(chǎn)業(yè)與股票等其它投資行業(yè)有完全不同之處，表現(xiàn)為：其有實(shí)物屬性，即不可移動(dòng)的基礎(chǔ)設(shè)施屬性，而它又關(guān)乎人的居住權(quán)利。如果忽略了其基礎(chǔ)屬性，變成純粹的投資炒作品，顯然背離了經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，不利于城市經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。要維持住房市場(chǎng)健康發(fā)展，政府調(diào)控相當(dāng)重要。土地出讓及用途使用還要通過政府審批，土地財(cái)政問題不能完全消亡，但可以探索通過各種政策杠桿減少各級(jí)政府對(duì)土地財(cái)政的依賴程度，減少土地出讓環(huán)節(jié)對(duì)下游住房市場(chǎng)價(jià)格的影響。在維持住房價(jià)格相對(duì)穩(wěn)定的條件下，降低住房市場(chǎng)的投資屬性，這在一定程度上有助于實(shí)體經(jīng)濟(jì)與虛擬經(jīng)濟(jì)的比例平衡，有利于城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的提高。

2. 實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的“軟件”問題

實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的“軟件”問題指市民涌入城市所應(yīng)享受的城市待遇問題。城市化最終是人的城市化，讓城市中人人都能夠安居樂業(yè)、生活得更美好，是城市發(fā)展的終極目標(biāo)。讓農(nóng)村進(jìn)城人口能夠全方位真正融入城市是當(dāng)前及今后一段時(shí)期中國城市化面臨的主要問題之一。

戶籍問題是限制農(nóng)村人進(jìn)入城市的最大障礙，但應(yīng)該看到，中國政府在這方面已經(jīng)并正在進(jìn)行大量工作，除了極少量特大城市外，諸多城市對(duì)農(nóng)村人進(jìn)城落戶已經(jīng)沒有太多的約束條件，另外，國家正在推進(jìn)跨省異地醫(yī)保實(shí)時(shí)結(jié)算。城市化的主要目的是城市基本公共服務(wù)均等化，縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距水平。

國務(wù)院辦公廳日前印發(fā)了《推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶方案》，進(jìn)一步從拓寬落戶通道、制定實(shí)施配套政策、強(qiáng)化監(jiān)測(cè)檢查三個(gè)方面，提出推進(jìn)1億非戶籍人口在城市落戶的具體舉措。《方案》提出，到2020年，全國戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高到45%，各地區(qū)戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距比2013年縮小2個(gè)百分點(diǎn)以上。

此外，在醫(yī)療衛(wèi)生健康、文化教育、就業(yè)與社會(huì)保障等方面，需要政府不斷加大投入，建立與城市發(fā)展相匹配的各類公共基礎(chǔ)設(shè)施平臺(tái)，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

（三）城市規(guī)劃建設(shè)管理過程中對(duì)人的宜居性的打造仍需加強(qiáng)

1. 在城市改造建設(shè)中提升規(guī)范化、精細(xì)化、人性化水平

城市改造的目的是實(shí)現(xiàn)城市功能整體提升。如何實(shí)現(xiàn)舊城改造？是簡簡單單改造下外觀還是能實(shí)現(xiàn)功能的優(yōu)化提升，不合理的原有區(qū)位布局如何在城市改造中實(shí)現(xiàn)優(yōu)化？城市改造中如何兼顧市民利益與開發(fā)者利潤的關(guān)系，政府應(yīng)該扮演什么樣的角色？這都是制約舊城改造的突出問題。另外，舊城改造與新城建設(shè)之間應(yīng)如何實(shí)現(xiàn)城市各要素優(yōu)化布局，如何處理好城市高強(qiáng)度開發(fā)與城市宜居之間的關(guān)系，也是考量政府決策的重要方面。

舊城在一個(gè)城市的發(fā)展中具有相當(dāng)重要的地位，因?yàn)榕f城是一個(gè)城市歷史發(fā)展的延續(xù)，舊城中能在一定程度上找到城市發(fā)展的脈絡(luò)與根基。舊城集中了較多人口，但因?yàn)闅v史上經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展制約與規(guī)劃的局限，舊城很大程度上存在功能弱化缺失的問題，不能滿足人民群眾日益增長的新需求，所以舊城亟需改造。舊城改造中應(yīng)突出解決一個(gè)問題：即舊城改造的資金與利益分配問題。舊城改造核心問題是資金問題。舊城改造涉及原有的棚戶區(qū)及老舊樓區(qū)改造，也包括廢棄廠房與各類公用設(shè)施的拆遷再開發(fā)問題。如何盤活資金，更好引入社會(huì)資本，明確舊城改造的責(zé)、權(quán)、利是各級(jí)政府需要解決的重要問題。舊城改造的第一推動(dòng)者是政府，政府決定舊城改造后的各項(xiàng)功能規(guī)劃，城市建設(shè)要重視前期調(diào)研、中期建設(shè)、后期監(jiān)管。好的城市規(guī)劃建設(shè)一定是符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與歷史規(guī)律的，具有前瞻性的，做到整體功能的全面提升。

2. 城建中對(duì)歷史文化元素的重視程度不夠

城市發(fā)展的主要推動(dòng)力是工業(yè)與商業(yè)，隨著城市發(fā)展，市中心已經(jīng)沒有工業(yè)基地，更多是大商業(yè)。大商業(yè)的外觀印象突出代表是超高層大樓構(gòu)成的商業(yè)綜合體，應(yīng)該說，這些商業(yè)綜合體跟傳統(tǒng)的百貨大樓相比，確實(shí)在軟硬件及服務(wù)上提升了很多，提升了商業(yè)功能，滿足了消費(fèi)者多種需求，擴(kuò)大了消費(fèi)以外的休閑空間。但是，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各城市遍地開花的大商業(yè)也不同程度帶來“千城一面”的外在景觀。近幾年，各地政府正逐漸修正城市發(fā)展理念，在不忽視商業(yè)發(fā)展的前提下，正努力挖掘城市發(fā)展的地理、歷史、文化元素，比如沿海鄰江城市大作水文章，內(nèi)陸城市努力挖掘歷史與文化元素給城市發(fā)展增添厚重感，但從整體來看，把歷史與文化融入當(dāng)前城市發(fā)展的程度還不夠。以吉林省長春市為例，長春的城市建設(shè)挖掘的歷史、文化就應(yīng)該包括東北原住民文化、關(guān)東文化、抗日文化，地理特征應(yīng)該集合吉林省代表性地理單元，比如吉林省東南部的長白山、吉林省西部的查干湖漁獵、濕地景觀等。這些元素應(yīng)該有機(jī)融入城市規(guī)劃建設(shè)中，以各種現(xiàn)代化手段展示城市所代表地區(qū)的歷史地理風(fēng)貌。

二、解決中國城市發(fā)展面臨問題的路徑選擇

（一）政府調(diào)控與市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)均衡發(fā)展

十八大以來，中國政府對(duì)市場(chǎng)的定位已經(jīng)升級(jí)為市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。市場(chǎng)起決定性作用，并不代表弱化政府對(duì)市場(chǎng)的管控。因?yàn)槭袌?chǎng)不是萬能的，在市場(chǎng)不能很好發(fā)揮作用的地方，政府要合理合法監(jiān)管。政府不能很好發(fā)揮作用的領(lǐng)域，要交由市場(chǎng)。要厘清市場(chǎng)與政府的合理邊界。

城市發(fā)展的最終目的是使人民的生活過得更美好，在城市規(guī)劃建設(shè)中，要在尊重城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，以滿足人民群眾物質(zhì)精神需求目的進(jìn)行城市規(guī)劃、建設(shè)、管理。政府在一個(gè)城市的發(fā)展中，應(yīng)擔(dān)負(fù)起導(dǎo)向者、規(guī)劃者與管理者的責(zé)任。政府通過法律措施等約束城市各類參與者的行為，從一條道路如何規(guī)劃建設(shè)到市民整體文化道德水平提升，都是衡量城市發(fā)展與管理水平的重要方面。城市要實(shí)現(xiàn)更好更快發(fā)展，也要讓城市發(fā)展的成果惠及人民，這些都需要政府主動(dòng)作為、正確作為。在城市發(fā)展的高級(jí)階段，政府在順應(yīng)合理民意基礎(chǔ)上，秉承城市發(fā)展正道，突出地做好城市各類基礎(chǔ)設(shè)施合理布局，實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”，市民安居樂業(yè)，打造生活富裕、生態(tài)良好的宜居城市。

城市發(fā)展演進(jìn)中伴隨市場(chǎng)力量與政府力量的作用。以基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)化為核心的城市建設(shè)，有助于推動(dòng)公共服務(wù)均等化、一體化、標(biāo)準(zhǔn)化，有助于推動(dòng)城市差距向相對(duì)縮小的方向發(fā)展。

（二）全方位提升居民收入，改善消費(fèi)結(jié)構(gòu)與水平，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量

人是城市活動(dòng)的主體，經(jīng)過改革開放40年的發(fā)展，中國國民收入水平有了較大程度提高，但跟發(fā)達(dá)國家相比，中國居民收入水平從總體上還不夠高。在當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)政治形勢(shì)多變的大背景下，在我國經(jīng)濟(jì)面臨增長速度放緩、結(jié)構(gòu)調(diào)整壓力的形勢(shì)下，全方位提升居民收入收入水平，有利于進(jìn)一步擴(kuò)大消費(fèi)需求、拉動(dòng)供給側(cè)改革，從更深層面提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。我國的收入分配制度為堅(jiān)持按勞分配為主體，多種分配方式并存的制度，把按勞分配和按生產(chǎn)要素分配結(jié)合起來。這就要求充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制對(duì)收入分配的調(diào)節(jié)作用，提高各種生產(chǎn)要素的使用效率，堅(jiān)持效率優(yōu)先、兼顧公平。實(shí)施“提低、擴(kuò)中、限高”的原則，使整個(gè)社會(huì)的收入分配更加合理。

國務(wù)院《關(guān)于激發(fā)重點(diǎn)群體活力帶動(dòng)城鄉(xiāng)居民增收的實(shí)施意見》要求進(jìn)一步減輕中等以下收入者稅收負(fù)擔(dān)，發(fā)揮收入調(diào)節(jié)功能，適當(dāng)加大對(duì)高收入者的稅收調(diào)節(jié)力度。顯然，提低控高仍然是收入分配制度改革的著力點(diǎn)，也是擴(kuò)大中等收入群體、改善收入分配結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)社會(huì)財(cái)富分配合理性最有效的手段。擴(kuò)大中等收入群體數(shù)量，建立穩(wěn)定的“橄欖形社會(huì)”，也需要大幅提高高收入的標(biāo)準(zhǔn)線，對(duì)中等收入階層給予更大的政策寬容。要在工資收入基礎(chǔ)上，切實(shí)優(yōu)化廣大居民的收入構(gòu)成比例，包括財(cái)產(chǎn)收入、理財(cái)投資；同時(shí)不斷優(yōu)化居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)，改善提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。

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（作者單位：吉林省社會(huì)科學(xué)院）

責(zé)任編輯：代建明