北京鄉(xiāng)村經(jīng)濟振興過程中面臨的主要瓶頸因素分析

王朝華

摘 要：本文在分析目前北京鄉(xiāng)村經(jīng)濟面臨的主要瓶頸因素基礎上，進一步總結(jié)：通過建立政府公共管理體制、完善財政轉(zhuǎn)移支付制度和創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)發(fā)展機制，實現(xiàn)北京鄉(xiāng)村經(jīng)濟振興的對策建議。

關鍵詞： 鄉(xiāng)村經(jīng)濟 振興 瓶頸

截至2017年，北京市常住人口2172萬人，其中農(nóng)業(yè)戶籍人口233.8萬；擁有16個轄區(qū)和182個鄉(xiāng)鎮(zhèn)；常住人口城鎮(zhèn)化率86.5%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率51.2%。隨著北京城鎮(zhèn)化率的不斷提高，北京地區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟與社會結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了很多變化，由此對北京農(nóng)村經(jīng)濟振興帶來了新的挑戰(zhàn)，同時這些新變化也成為北京經(jīng)濟振興不可回避的現(xiàn)實。

“十三五”時期，北京市將進入產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)加速升級、就業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市化率不斷提高的重要時期，同時也是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)分割走向城鄉(xiāng)融合發(fā)展的時期。北京市的農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民規(guī)模小，具備了破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的條件和能力。今后，北京市應當結(jié)合自身特點和基礎條件，努力克服當前面臨的主要問題，力爭先行先試，在理論上認真謀劃好城鄉(xiāng)融合發(fā)展，在實踐中認真統(tǒng)籌推進鄉(xiāng)村經(jīng)濟振興，在重要環(huán)節(jié)和關鍵領域取得突破，為我國深入推進鄉(xiāng)村經(jīng)濟振興提供示范和參考。

一、北京鄉(xiāng)村經(jīng)濟振興進程中面臨的主要瓶頸因素

盡管北京在城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展中取得了重大進展，但與形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟融合發(fā)展的目標還存在很大的距離。目前，制約北京鄉(xiāng)村經(jīng)濟振興發(fā)展的瓶頸因素除全國性的共性因素外，還有本地區(qū)的個性因素，主要表現(xiàn)為：

（一）城鄉(xiāng)公共服務失衡

城鄉(xiāng)公共服務失衡的實質(zhì)是城鄉(xiāng)公共財政支出的失衡。城鄉(xiāng)基礎教育、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、文化體育以及社會保障的范圍和水平有不小的差別，適用對象主要依據(jù)戶籍和職業(yè)。伴隨著城鎮(zhèn)化率的不斷提高，人口流動規(guī)模不斷擴大，流動速度不斷加快，北京農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)也隨之發(fā)生巨大變化。在城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，流動人口不斷增加，人口倒掛現(xiàn)象日益突出。在北京城鄉(xiāng)結(jié)合部的50個重點村中，戶籍人口與流動人口比例平均為1：5，最高比例可達到1：20。

（二）城市對鄉(xiāng)村補償缺失

城市對鄉(xiāng)村補償缺失表現(xiàn)為：

1.農(nóng)地發(fā)展權(quán)補償機制不到位

郊區(qū)農(nóng)村農(nóng)地發(fā)展權(quán)的限制，不僅有可觀的機會成本，而且還要增加因發(fā)展農(nóng)業(yè)而形成的直接成本。從目前情況看，市支農(nóng)惠農(nóng)等有關財政政策（包括財政轉(zhuǎn)移支付），基本只考慮對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)直接成本的補貼，并不反映對農(nóng)地發(fā)展權(quán)限制（即機會成本）的補償。各種補償多以機動的專項轉(zhuǎn)移支付形式出現(xiàn)，造成對市郊區(qū)縣發(fā)展農(nóng)業(yè)的支持政策彈性大，弱化了鼓勵和補償?shù)男Ч?/p>

2.農(nóng)業(yè)收益外部化補償機制不完善

作為特大型都市的北京，發(fā)展農(nóng)業(yè)具有典型的正外部性，既表現(xiàn)為涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)氣候、凈化大氣等生態(tài)效益，也表現(xiàn)為保障城市農(nóng)產(chǎn)品供給和食品安全等社會效益。僅僅通過市場本身，很難實現(xiàn)對農(nóng)業(yè)外部效益的自動內(nèi)在化?，F(xiàn)實情況是，目前的支農(nóng)惠農(nóng)扶持政策，基本不體現(xiàn)對農(nóng)業(yè)收益正外部性的補償。

（三）鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展能力衰退

農(nóng)業(yè)基礎薄弱、農(nóng)村發(fā)展滯后、農(nóng)民增收緩慢的重要原因，在于鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展能力衰退，主要表現(xiàn)在：集體建設用地大量閑置，農(nóng)用地規(guī)模集約經(jīng)營程度低，導致土地資源利用效益低下；農(nóng)村信貸資金投放不足，農(nóng)村吸納的資金大量外流，農(nóng)村金融服務功能弱化，金融品種較少，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展資金缺乏，出現(xiàn)“缺血”現(xiàn)象；現(xiàn)有農(nóng)村勞動力，大多從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，務農(nóng)勞動力的主體是老、弱、婦農(nóng)民和外地農(nóng)民，農(nóng)業(yè)勞動力素質(zhì)降低等。在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)型村莊，由于勞動力向二三產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，導致目前農(nóng)村空心化和勞動力老齡化趨勢不斷加劇。

二、實現(xiàn)北京鄉(xiāng)村經(jīng)濟振興的主要對策建議

破解北京鄉(xiāng)村經(jīng)濟振興存在的瓶頸因素需要從制度創(chuàng)新和觀念更新等方面做出選擇。三大瓶頸因素有不同的突破路徑，即以建立鄉(xiāng)村經(jīng)濟振興的政府公共管理體制破解城鄉(xiāng)公共服務失衡問題；以完善財政轉(zhuǎn)移支付制度破解城市對鄉(xiāng)村補償缺失問題；以創(chuàng)新社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展機制扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展能力衰退問題。

（一）建立促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟振興的政府公共管理體制

北京市農(nóng)村地區(qū)在基礎教育、醫(yī)療衛(wèi)生、體育文化和社會保障等領域的公共服務水平高于全國平均水平，但是明顯低于北京市的城市公共服務水平。從根本上突破制約鄉(xiāng)村經(jīng)濟振興發(fā)展的城鄉(xiāng)公共服務失衡瓶頸，必須建立城鄉(xiāng)一體的政府公共管理體制，從根本轉(zhuǎn)變“重城輕鄉(xiāng)”的觀念，增強農(nóng)村公共服務支出的制度化，加大對農(nóng)村公共服務的財政傾斜力度。

1.加快推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化

農(nóng)村公共服務職能主要歸口于政府的農(nóng)業(yè)行業(yè)管理部門，是農(nóng)村公共服務被邊緣化的根本原因。政府公共管理職能的城鄉(xiāng)分隔，必然導致城鄉(xiāng)公共服務的失衡。目前北京市對農(nóng)村公共服務相對薄弱的是基礎公共服務和社會公共服務兩大類。為此，應做好以下工作：

以加強農(nóng)村基礎設施建設和改善農(nóng)村人居環(huán)境為重點完善公共服務對農(nóng)村的全覆蓋。重點推進道路、危橋、河道、水利、污水和生活垃圾處理等基礎設施建設，還清歷史欠賬。當前迫切需要做到的是基礎設施建設進鄉(xiāng)入村，走完艱難的“最后一公里”。

完善農(nóng)村基礎設施建設的長效投入機制，充分發(fā)揮“三級政府、三級管理”體制優(yōu)勢，加大市、區(qū)兩級財力向農(nóng)村基礎設施的投入。積極引導和鼓勵社會力量以BT（建設-移交）、BOT（建設-經(jīng)營-移交）、PPP（公共部門與私人企業(yè)合作）等多種模式參與農(nóng)村基礎設施項目建設，以彌補政府公共財政投入的不足。

分類分層指導，加大對集體經(jīng)濟相對困難村基礎設施建設的扶持力度。根據(jù)郊區(qū)農(nóng)村的不同特點，制定分類分層指導差別化政策，充分調(diào)動市郊區(qū)（縣）的積極性和創(chuàng)造性。

2.以調(diào)整公共財政支出結(jié)構(gòu)推進公共服務均等化

公共服務均等化目標的實現(xiàn)取決于公共財政支出的結(jié)構(gòu)。當前北京市應按“循序漸進、逐步到位”的原則調(diào)整公共財政支出城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，并且要通過立法形式明確規(guī)定公共財政支出城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的比例。

重點解決基本公共服務問題，兼顧一般公共服務問題。把基礎設施建設和社會事業(yè)發(fā)展重點放在農(nóng)村。現(xiàn)階段城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的重點是社會保障，一般公共服務均等化的重點是基礎設施建設。

改善財政支出結(jié)構(gòu)，形成財政資金對農(nóng)村公共服務投入的穩(wěn)定增長機制。建立各級財政對義務教育、公共衛(wèi)生、公共文化等基本公共支出項目的財力保障制度，加大對財政較為困難的區(qū)縣的轉(zhuǎn)移支付和專項投入。

（二）完善財政轉(zhuǎn)移支付制度

北京市稅源基礎穩(wěn)固，財政收入連年快速增長，為補償基礎公共服務和社會公共服務的權(quán)益損失提供了可行性。因此，建議將兩類補償納入到市級一般性轉(zhuǎn)移支付范疇，作為計算區(qū)縣標準財政收入和支出差額的重要影響因素；以縱向轉(zhuǎn)移支付為主體，確保補償金額的到位；同時，加強對區(qū)縣間的橫向轉(zhuǎn)移支付，在現(xiàn)有的城市與郊區(qū)結(jié)對幫扶基礎上，逐步推廣中心城區(qū)與郊區(qū)區(qū)縣對口支持。

建立農(nóng)地發(fā)展權(quán)補償。鑒于農(nóng)業(yè)發(fā)展比較效益低下問題長期存在，從制度創(chuàng)新角度看，改變主要由農(nóng)民及遠郊區(qū)縣財政承擔的現(xiàn)狀，確定一系列的主體共同分攤農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的真實成本。

建立農(nóng)業(yè)收益外部化補償。北京既是經(jīng)濟發(fā)達、人口密集、高強度開發(fā)的都市化地區(qū)，也是資源環(huán)境承載能力較為脆弱的地區(qū)。為配合農(nóng)業(yè)外部收益補償制度的建設，需在城市公共財政支出中劃出專項資金，通過財政轉(zhuǎn)移支付等形式，面向全市發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)面上的綜合補償和以水源保護地生態(tài)涵養(yǎng)林、畜牧業(yè)禁養(yǎng)區(qū)等專項補償。

（三）創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)發(fā)展機制

當前，農(nóng)村社區(qū)內(nèi)生發(fā)展缺少集聚當?shù)厣a(chǎn)要素的市場主體。今后，只有當農(nóng)村社區(qū)型經(jīng)濟組織成為主導性市場主體，農(nóng)村社區(qū)的內(nèi)生發(fā)展才能有活力和動力，才能逐漸形成農(nóng)村社區(qū)的造血機制，才能增強農(nóng)村社區(qū)的自我發(fā)展能力。

1.盤活農(nóng)村集體建設用地存量資源

將農(nóng)村集體土地存量資源作為一種資本化的生產(chǎn)要素，以市場經(jīng)濟基本規(guī)律進行合理配置和流動，增強農(nóng)村社區(qū)內(nèi)生發(fā)展能力。盤活農(nóng)村集體建設用地存量資源的收益主要用于發(fā)展農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟，切實保障農(nóng)民的土地權(quán)益。

不便于復墾的閑置設施農(nóng)用地，允許整理歸并，置換成片，作為農(nóng)村社區(qū)開發(fā)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)用地。農(nóng)戶進城鎮(zhèn)居住后閑置的農(nóng)村宅基地，允許在土地整理和置換的基礎上通過土地市場以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。

2.活躍農(nóng)村金融

通過農(nóng)村金融的制度創(chuàng)新和傾斜措施破解農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展的資本瓶頸。拓展農(nóng)村信貸渠道，建立以財政貼息為主、財政補貼和以獎代補等多種手段為輔的財政支持制度體系，引導金融資本向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村流動。

開發(fā)多元農(nóng)村金融產(chǎn)品，根據(jù)農(nóng)戶借款的用途，設置不同的金融產(chǎn)品，不同的貸款設置不同的利率、期限和還款方式。創(chuàng)新中長期貸款模式，適應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，完善財團貸款、社團貸款制度。完善農(nóng)戶貸款聯(lián)保制度，將聯(lián)保機制延伸到中小企業(yè)、專業(yè)合作社等領域。放寬小額貸款額度、利率和期限，將城市成熟金融產(chǎn)品延伸推廣到農(nóng)村。

建立專門的擔保基金或擔保機構(gòu)從事農(nóng)業(yè)擔保服務，探索實行動產(chǎn)抵押、倉單質(zhì)押、權(quán)益質(zhì)押等擔保形式?？蓪⑼恋爻邪?jīng)營權(quán)作為抵押，由集體土地所有者擔保；建立和培育土地質(zhì)押擔保中介機構(gòu)，逐步構(gòu)建農(nóng)民土地質(zhì)押的風險分攤機制。

3.培育新型農(nóng)民

現(xiàn)有農(nóng)村勞動力大多從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，務農(nóng)勞動力主體是老、弱、婦和外地農(nóng)民，農(nóng)業(yè)勞動力素質(zhì)降低。近期要雙管齊下采取政策措施大力培育新型農(nóng)民。一方面要通過培訓等途徑把現(xiàn)有農(nóng)業(yè)從業(yè)人員培育為有文化、懂技術、會經(jīng)營、善管理的新型農(nóng)民，另一方面要培育農(nóng)民新生代形成增量。

4.改革創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟組織

引導和規(guī)范行政村組建土地股份合作社，將農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)折股量化到村民個人，推進規(guī)模經(jīng)營發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。推動農(nóng)民專業(yè)合作社向社區(qū)化和綜合化發(fā)展。鼓勵農(nóng)民專業(yè)合作社與農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、農(nóng)業(yè)技術推廣組織聯(lián)合，鼓勵農(nóng)民專業(yè)合作社以舉辦聯(lián)社的方式實行緊密合作。

參考文獻：

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（作者單位：北京市社會科學院經(jīng)濟所）

責任編輯：張莉莉