土地市場(chǎng)調(diào)控的決策要素與分析路徑研究
——以上海為例

文/張瑋

自1988年上海土地市場(chǎng)形成以來(lái)，雖然其發(fā)展起起伏伏，但總體趨勢(shì)是地價(jià)一路上漲。特別是2015年“3.30”貸款刺激以及2015年8月再次降息后，房地產(chǎn)企業(yè)搶地情況嚴(yán)重，一線城市土地市場(chǎng)高燒不退，土地溢價(jià)率居高不下。要求政府增加土地供給在房地產(chǎn)業(yè)界呼聲很大，甚至學(xué)界也有同樣的聲音。在我國(guó)城鎮(zhèn)化與房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展至今，土地調(diào)控如何實(shí)施？調(diào)控的目標(biāo)和內(nèi)容如何協(xié)同？如何基于市場(chǎng)數(shù)據(jù)分析和城市土地資源配置要求精準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)靶向性調(diào)控？這些問(wèn)題應(yīng)該成為當(dāng)今土地調(diào)控政策制定關(guān)注的重點(diǎn)。

本文在分析土地調(diào)控政策制定影響要素及機(jī)理基礎(chǔ)上，以上海為例，通過(guò)中指數(shù)據(jù)庫(kù)、Wind數(shù)據(jù)庫(kù)、地價(jià)監(jiān)測(cè)、土地成交地價(jià)與溢價(jià)數(shù)據(jù)、土地供應(yīng)與交易量數(shù)據(jù)、利率貸款等金融數(shù)據(jù)，全面梳理和分析上海土地供應(yīng)與市場(chǎng)發(fā)展過(guò)程、上海土地價(jià)格波動(dòng)特點(diǎn)、土地供求及利用配置特征；辨識(shí)上海市歷年土地供求和價(jià)格波動(dòng)的關(guān)系，基于社會(huì)經(jīng)濟(jì)與金融視角探析影響成因，以此為依據(jù)提出土地調(diào)控對(duì)策，為政府科學(xué)制定土地供應(yīng)規(guī)劃與實(shí)施土地調(diào)控提供參考。

一、土地市場(chǎng)調(diào)控的內(nèi)容與決策要素

（一）土地調(diào)控內(nèi)容及問(wèn)題

土地市場(chǎng)的調(diào)控內(nèi)容不外乎涉及供給側(cè)、需求側(cè)和交易環(huán)節(jié)等三大方面?；谕恋亟?jīng)濟(jì)理論，供給側(cè)的調(diào)控方法包括土地供地總量調(diào)控、供地結(jié)構(gòu)調(diào)控、供地時(shí)序調(diào)控和供地方式調(diào)控等；需求側(cè)調(diào)控的方法包括購(gòu)地主體調(diào)控、購(gòu)地資金調(diào)控、購(gòu)地方式調(diào)控；交易環(huán)節(jié)的調(diào)控方法包括交易方式調(diào)控、交易稅收調(diào)控、交易價(jià)格直接調(diào)控等。

實(shí)踐中，由于土地價(jià)格是土地市場(chǎng)的最顯化表現(xiàn)，土地市場(chǎng)調(diào)控往往源于地價(jià)的異常表現(xiàn)。在此背景下，土地市場(chǎng)調(diào)控的目標(biāo)就設(shè)立為穩(wěn)定土地出讓價(jià)格。由此，土地調(diào)控的對(duì)策往往呈現(xiàn)出唯市場(chǎng)和唯地價(jià)兩種表象，忽視了土地資源合理配置才是最終目標(biāo)，土地市場(chǎng)不過(guò)是實(shí)現(xiàn)土地資源合理配置的手段。

唯市場(chǎng)即只關(guān)注市場(chǎng)均衡而忽視資源配置規(guī)律。比如為了應(yīng)對(duì)市場(chǎng)狂熱的需求熱情，積極推出地塊，滿足市場(chǎng)的需求，實(shí)現(xiàn)土地市場(chǎng)特定階段的供求平衡，卻忽視了土地資源過(guò)量供給帶來(lái)房地產(chǎn)的過(guò)量開(kāi)發(fā)，市場(chǎng)去化不足，形成房地產(chǎn)高空置率、存量過(guò)剩、土地粗放、資源配置不合理等。目前，我國(guó)很多新城出現(xiàn)空城、鬼城以及城市商辦用地的過(guò)量供給就是典型表現(xiàn)。

唯價(jià)格指只關(guān)注價(jià)格的穩(wěn)定性而忽視市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律和資源配置規(guī)律。土地市場(chǎng)供求狀況及其形成原因不予關(guān)注，土地資源配置是否合理更不關(guān)注，只是單純進(jìn)行價(jià)格限制。如限價(jià)下的價(jià)高者得、限房?jī)r(jià)競(jìng)地價(jià)等出讓方式的設(shè)定均屬于此類。

（二）土地市場(chǎng)調(diào)控影響要素與分析路徑

筆者認(rèn)為，土地調(diào)控應(yīng)該在區(qū)域土地市場(chǎng)均衡性與土地資源配置合理性雙向評(píng)估的基礎(chǔ)上有針對(duì)性、靶向性地施策。土地調(diào)控政策制定需要厘清以下三個(gè)方面問(wèn)題，它們是土地調(diào)控決策的影響因素。

首先，對(duì)區(qū)域土地價(jià)格波動(dòng)特征及其原因進(jìn)行分析。包括不同用途地價(jià)波動(dòng)特征及其原因、不同用途地價(jià)比例及其合理性分析。通過(guò)具體數(shù)量分析，把握區(qū)域土地價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)特征和調(diào)控目標(biāo)。

其次，對(duì)土地供求狀況、土地利用配置特征進(jìn)行分析。這種分析包括土地供求的市場(chǎng)分析和區(qū)域土地資源配置供求合理性的分析。通過(guò)具體數(shù)量分析，判斷市場(chǎng)供求狀態(tài)與區(qū)域土地資源實(shí)際配置狀態(tài)是否一致，并揭示偏差所反映的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)與土地資源利用配置的不均衡狀態(tài)，以找到調(diào)控的方向。

第三，進(jìn)一步分析價(jià)格表現(xiàn)與土地供求的關(guān)系及形成原因。土地需求是引致需求。土地市場(chǎng)的各種表現(xiàn)皆源于國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多要素系統(tǒng)化影響。制定土地調(diào)控政策往往需要更大視角和格局，須考慮金融貨幣政策、稅收政策、城市發(fā)展政策等。

二、上海各類土地價(jià)格、供應(yīng)情況及特征

（一）住宅地價(jià)增速趕超商辦地價(jià)，宅地價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)顯現(xiàn)

根據(jù)歷年上海市不同用途地價(jià)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)， 2000-2016年間，上海市居住地價(jià)年均增速10.8%，快于商辦地價(jià)增速6.8%。2013年后，居住地價(jià)增速更是明顯快于商辦地價(jià)增速。2016年部分區(qū)域住宅均價(jià)已然超過(guò)商辦用地。

從溢價(jià)率看，2004-2008年間,溢價(jià)率略有起伏但尚處于較低水平。2009年因?yàn)榻?jīng)濟(jì)刺激政策，引致121%的高溢價(jià)率。同樣，因?yàn)榻档屠史艑捸泿牛?012年至今出讓溢價(jià)率加速上升，至2016年平均達(dá)到92%。相比較而言，2004-2012年商辦用地平均溢價(jià)率僅為12%，2015年峰值也僅為32%，明顯低于住宅用地溢價(jià)率。住宅用地出讓價(jià)變動(dòng)顯著高于商辦用地出讓價(jià)波動(dòng)。

特定區(qū)位住宅價(jià)格高于商辦價(jià)格有其合理的土地經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋。理論上，商辦用地價(jià)格支付能力來(lái)源于企業(yè)的營(yíng)利能力，住宅用地價(jià)格來(lái)源于工資的支付能力。企業(yè)營(yíng)利能力強(qiáng)，支付地價(jià)競(jìng)標(biāo)能力強(qiáng)，導(dǎo)致商辦地價(jià)通常高于住宅地價(jià)。城市地價(jià)出現(xiàn)倒掛現(xiàn)象，根本原因在于住宅市場(chǎng)的投機(jī)屬性不僅強(qiáng)，而且已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于商辦市場(chǎng)。商辦房通常無(wú)法像住宅一樣分戶交易，因而交易面積大、交易金額大，同時(shí)商辦物業(yè)貸款首付比例高、投機(jī)門(mén)檻高、交易流動(dòng)性差，同時(shí)，我國(guó)商辦物業(yè)的高物業(yè)費(fèi)和幾乎全球最高的租賃運(yùn)營(yíng)稅（12%房地產(chǎn)稅和6%增值稅），造成投機(jī)的持有成本高，其投機(jī)的交易性遠(yuǎn)不如住宅。因此，上海住宅均價(jià)快速上漲超越商業(yè)均價(jià)恰恰從另一個(gè)層面反映了上海住宅房地產(chǎn)投機(jī)程度之大，住宅用地價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)凸顯。

（二）商住供地比增大

2007年前，商住供地比低于2:8，2007年后商住供地約2.5:7.5，商辦供應(yīng)占比增加。究其原因：一方面，為了控制人口增長(zhǎng)，上海規(guī)劃住宅指標(biāo)嚴(yán)格控制；另一方面，各區(qū)為了導(dǎo)入產(chǎn)業(yè)，獲得稅收增長(zhǎng)，不斷擴(kuò)大商辦用地。

（三）工業(yè)地價(jià)走勢(shì)相對(duì)平穩(wěn)，未來(lái)存量利用潛力大

2000-2016年間上海市工業(yè)地價(jià)與商服用地的價(jià)差從2000年的12倍擴(kuò)大到2016年的17倍，與居住用地的價(jià)差則從2000年的8倍擴(kuò)大到2016年的19倍。工業(yè)房地產(chǎn)難以投機(jī)交易的特征，導(dǎo)致工業(yè)用地的投機(jī)屬性遠(yuǎn)低于商住辦用地。上海住宅用地、商辦用地、工業(yè)用地的供應(yīng)比例為51%、13%、36%。其中工業(yè)用地在2007-2014年間占比最大，為40.7%-50.3%，高于商辦、住宅用途供給量，未來(lái)存量利用潛力大。

三、上海地價(jià)波動(dòng)與土地供求關(guān)系分析

（一）住宅地價(jià)波動(dòng)取決于需求偏好，背離供求規(guī)律

理論上，土地價(jià)格波動(dòng)方向與土地供應(yīng)波動(dòng)方向呈負(fù)向關(guān)系。我國(guó)土地收儲(chǔ)供應(yīng)制度和政府對(duì)土地供應(yīng)的控制，導(dǎo)致土地實(shí)際供應(yīng)量往往受制于需求。市場(chǎng)需求強(qiáng)，加大和加快土地供應(yīng)；市場(chǎng)不好，減緩供地速度。土地招拍掛價(jià)格更是受需求方的市場(chǎng)預(yù)期、風(fēng)險(xiǎn)偏好、資本等因素直接影響。也就是說(shuō)，土地價(jià)格波動(dòng)及交易量多取決于需求端。需求對(duì)土地價(jià)格的影響大于供給對(duì)價(jià)格的影響。圖1可見(jiàn)，土地供應(yīng)面積、土地成交面積的波動(dòng)與土地溢價(jià)率具有幾乎完全的一致性，顯現(xiàn)價(jià)格、供應(yīng)與需求齊漲共跌的局面，亦即價(jià)格規(guī)律與需求邏輯表現(xiàn)一致：需求增長(zhǎng)，價(jià)格提高；需求降低，價(jià)格降低。價(jià)格規(guī)律與供給波動(dòng)卻呈現(xiàn)不符合邏輯的波動(dòng)關(guān)系：供應(yīng)增加，價(jià)格不降反增；供應(yīng)減少，價(jià)格不增反降。

圖 1 上海土地溢價(jià)率與土地規(guī)劃建筑面積供求總量關(guān)系圖

（二）商辦地價(jià)增長(zhǎng)背離供求規(guī)律，源于需求拉動(dòng)

商辦價(jià)格波動(dòng)與供應(yīng)波動(dòng)方向基本一致，與住宅用地市場(chǎng)一樣，供應(yīng)受制于需求，呈現(xiàn)需求拉動(dòng)的特征。土地供應(yīng)增加，價(jià)格不降反增，與供求規(guī)律相背離。如果考慮已供應(yīng)及已開(kāi)發(fā)存量，價(jià)格的增長(zhǎng)更加脫離供求關(guān)系。因此，商辦用地的供應(yīng)需嚴(yán)格控制。

圖2 上海歷年商辦用地供應(yīng)量同比和價(jià)格同比走勢(shì)圖

從2009年起至2015年，商辦物業(yè)供求比（待售面積/銷售面積）大部分年份都在1.8以上，最高達(dá)3.55；考慮到市場(chǎng)真實(shí)庫(kù)存面積還應(yīng)在統(tǒng)計(jì)的待售面積口徑之外加上施工面積，商辦物業(yè)真實(shí)供求比還要高很多。商辦物業(yè)銷售面積逐年下降，從2011年293.26萬(wàn)平方米下降到2015年的211.59萬(wàn)平方米。

（三）地價(jià)上漲本質(zhì)源于貨幣因素，非貨幣調(diào)控政策難抑上漲趨勢(shì)

前述分析可見(jiàn)，地價(jià)上漲并非源于供應(yīng)的不夠。本輪地價(jià)上漲本質(zhì)源于金融貨幣因素。從貨幣供給增長(zhǎng)看，M2與GDP比值自2008年至2016年由1.5上升為2.1，顯示國(guó)家貨幣發(fā)行量加大，貨幣邊際效應(yīng)遞減。另一方面經(jīng)濟(jì)下滑、投資下降。2012年至2014年中國(guó)制造業(yè)投資和民間投資增長(zhǎng)中樞仍保持在接近20%的高位，2015年以來(lái)卻一路下滑，甚至在2016年6月首次出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)。超量資金面臨嚴(yán)重資產(chǎn)荒，具有虛擬特征的土地與房地產(chǎn)成為資金的蓄水池和資金避險(xiǎn)工具。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，土地價(jià)格與M2走勢(shì)高度一致：2004年至2016年間， M2供應(yīng)量增加約5.1倍，上海市土地價(jià)格增長(zhǎng)同樣約5.1倍。

利率是貨幣政策的重要調(diào)控指標(biāo)，直接反映資金供求狀況，也是資產(chǎn)價(jià)格貼現(xiàn)的重要依據(jù)。比較利率與上海地價(jià)歷年走勢(shì)可以發(fā)現(xiàn)，兩者顯著負(fù)相關(guān)（圖3）。利率下行，收益貼現(xiàn)率下行，資產(chǎn)價(jià)格必然上漲。2014年以后地價(jià)的加速上揚(yáng)與2014年后多次利率下調(diào)高度相關(guān)。我們需要高度關(guān)注，2012年7月至今，資金利率一直在下行通道，目前的利率則是房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展以來(lái)的最低點(diǎn)。所以，在此寬松的貨幣政策下，地價(jià)上漲是貨幣現(xiàn)象必然反應(yīng)。雖然其間存在起起伏伏，也實(shí)施了各種調(diào)控政策，但地價(jià)上漲的趨勢(shì)從未改變。

圖3 上海歷年地價(jià)與利率走勢(shì)圖

四、上海土地市場(chǎng)調(diào)控建議

基于上述分析，上海土地市場(chǎng)調(diào)控可以以價(jià)格調(diào)控抓貨幣供給，供求調(diào)控看用地績(jī)效。土地價(jià)格調(diào)控核心對(duì)策是嚴(yán)格控制資本參與土地招拍掛，無(wú)需采取擴(kuò)大供應(yīng)策略。供求量與供求結(jié)構(gòu)的調(diào)控應(yīng)依據(jù)土地資源優(yōu)化配置規(guī)律，確保土地資源集約節(jié)約利用。

（一）住宅用地供求大體平衡，無(wú)需加快供地節(jié)奏平抑價(jià)格增長(zhǎng)

上海住宅用地供求大體平衡，并不缺地。土地市場(chǎng)波動(dòng)更多來(lái)源于貨幣流動(dòng)性產(chǎn)生的需求增長(zhǎng)。從城市土地資源合理配置與集約節(jié)約利用角度看，住宅用地供應(yīng)更多基于人口總量、結(jié)構(gòu)和空間分布特征進(jìn)行，以確保住宅和城市土地的最優(yōu)化配置和可持續(xù)發(fā)展，絕不能被金融和市場(chǎng)綁架，最終反而形成資源過(guò)量配置，加大系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

事實(shí)上，上海城鎮(zhèn)化水平已近90%，人口城鎮(zhèn)化和空間城鎮(zhèn)化大格局基本形成，住宅用地需求已經(jīng)度過(guò)了快速增長(zhǎng)期，未來(lái)重要發(fā)展方向應(yīng)該是在住宅市場(chǎng)結(jié)構(gòu)（租售市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、商品性住宅與保障性住宅）、住宅產(chǎn)品結(jié)構(gòu)（戶型結(jié)構(gòu)、規(guī)模結(jié)構(gòu)）、住宅質(zhì)量（特別是綠色住宅建設(shè)）、住宅空間布局（職住平衡配置、城鄉(xiāng)住宅配置）等方面進(jìn)行更新與優(yōu)化。

（二）控制商辦用地供應(yīng)，盤(pán)活工業(yè)存量， 創(chuàng)新存量盤(pán)活政策

上海商辦用地一直呈現(xiàn)供過(guò)于求的格局。目前市場(chǎng)上大量類住宅的開(kāi)發(fā)不僅僅源于對(duì)住宅的投機(jī)需求，更重要的是辦公物業(yè)本身難以被市場(chǎng)消化。實(shí)際上，上海除了目前已存的十幾處辦公樓聚集區(qū)外，未來(lái)還有大量城市更新地塊、開(kāi)發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型地塊以及城市多中心發(fā)展模式下商務(wù)中心地塊將進(jìn)行辦公聚集區(qū)的開(kāi)發(fā)。上海辦公用地供應(yīng)潛力巨大。因此，應(yīng)該對(duì)商辦物業(yè)過(guò)量風(fēng)險(xiǎn)早作評(píng)估和控制。此外，大量工業(yè)用地供給亟需創(chuàng)新存量盤(pán)活制度，通過(guò)市場(chǎng)化路徑完成工業(yè)用地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提升、工業(yè)用地績(jī)效提升和城市用地功能優(yōu)化。