我國政策性住房金融制度發(fā)展研究

文/靜嘉

一、我國政策性住房金融現(xiàn)狀

（一）我國政策性住房金融主體缺位

當前，我國的政策性住房金融機構(gòu)有兩大種類，其一為合作性住房金融機構(gòu)，其二為專業(yè)性住房金融機構(gòu)。早在20世紀80年代，我國就開始逐步建立合作性住房金融機構(gòu)，如1987年成立的煙臺住房儲蓄銀行和蚌埠住房儲蓄銀行。然而，隨著國內(nèi)商業(yè)銀行體系的逐漸建立和發(fā)展，住房商品化、市場化程度不斷提高，這兩家住房儲蓄銀行一改以往的模糊定位，改制成為城市商業(yè)銀行。盡管如此，國內(nèi)對于合作性住房金融機構(gòu)的探索步伐卻沒有因此中斷。2004年，中國建設銀行與德國施威比豪爾住房儲蓄銀行合資建立了中德住房儲蓄銀行。中德住房儲蓄銀行的建立標志著國內(nèi)合作式住房金融機構(gòu)正式成立了，一種新的住房金融模式就此誕生。中德住房儲蓄銀行的封閉式住房儲蓄模式在天津試行后，即在全國范圍開始推廣。然而由于社會大眾對于該種模式的認識有所不足，并未取得良好的反響，銀行的經(jīng)營狀況也由此受到影響。至于專業(yè)性金融機構(gòu)，我國至今仍沒有一家真正的該類機構(gòu)。雖然1994年，國家農(nóng)業(yè)銀行、國家開發(fā)銀行和進出口銀行根據(jù)當時的歷史情況分別建立了面向“三農(nóng)”發(fā)展、基礎產(chǎn)業(yè)建設和進出口貿(mào)易的金融體系，但由于住房貸款的特殊情況，后者并沒有被國有銀行納入政策保障范疇，從而也沒有建立相應的政策金融體系。盡管沒有建立相應的住房金融體系，但是1991年起，根據(jù)新加坡的公積金模式，我國基于國內(nèi)的實際情況，開始建立符合中國國情的住房公積金制度。該制度在上海試點成功后，迅速向全國推廣。住房公積金制度的實施，有效發(fā)揮了專業(yè)住房金融的作用，但其具體實施機構(gòu)——住房公積金中心——卻只是一家事業(yè)單位，沒有合法的金融牌照，所以不能稱其為專業(yè)性金融機構(gòu)，因此，國內(nèi)的住房專業(yè)性金融機構(gòu)存在主體缺位的問題，這影響和制約了住房金融模式的發(fā)展。

（二）我國政策性住房金融制度存在缺陷

建立于20世紀90年代中早期的住房公積金制度是我國主要的政策性住房金融制度，它具有強制性、長期性、專用性和保障性的特點。住房公積金制度根據(jù)“個人儲蓄，單位資助”的原則進行歸集，按照統(tǒng)一管理的原則進行管理，按專項使用的原則進行使用。所謂強制性是指住房公積金的繳納具有強制性，《住房公積金管理條例》規(guī)定，所有單位和職工都必須繳存住房公積金。長期性是指住房公積金是一種職工在職期間長期繳存的住房儲蓄資金；而專用性則是指住房公積金只能用于《住房公積金管理條例》規(guī)定的用途和當?shù)卣鞴懿块T明確的運用途徑與領域，任何單位與個人都不能挪作他用。保障性是住房公積金制度的根本屬性，是指住房公積金制度是國家社會保障的重要組成部分，具有社會保障的特性。當前，居民購房大多使用住房公積金和商業(yè)銀行貸款的組合，因此兩者形成了“順周期”的“共振”效應。這種模式固然能夠更好地滿足居民的購房需求，改善居民的住房條件，但是卻無法發(fā)揮公積金制度的“逆周期”調(diào)節(jié)作用。歷史數(shù)據(jù)顯示，長期以來，我國的住房公積金貸款增長、商業(yè)銀行住房貸款增長與國內(nèi)宏觀經(jīng)濟周期呈現(xiàn)“正相關”特征，即“順周期”增長。在經(jīng)濟周期中，公積金貸款隨經(jīng)濟周期的擴張而增長，隨經(jīng)濟周期的收縮而減少，呈現(xiàn)出同步效應。不僅如此，公積金貸款的波動甚至超過同期商業(yè)銀行住房貸款的波動幅度。從中不難看出，當前作為政策性住房金融制度的住房公積金制度不僅沒有起到住房金融投資“穩(wěn)定器”的作用，反而成為住房金融中助長不穩(wěn)定因素發(fā)展的“助推器”。產(chǎn)生這一情況的因素是多種多樣的，但主要是因為國內(nèi)政策性住房金融制度存在缺陷，國家住房公積金中心的決策定位較為混亂模糊。國務院《住房公積金管理條例》的規(guī)定：“住房公積金的管理實行住房公積金管理委員會決策、住房公積金管理中心運作、銀行專戶存儲、財政監(jiān)督的原則。”“住房公積金管理中心是直屬城市人民政府的不以營利為目的的獨立的事業(yè)單位。”盡管在國務院的編制序列中，對于住房公積金管理中心的定位十分明確，但是由于事業(yè)單位的本質(zhì)屬性，使公積金中心的日常管理受到大量來自各級政府的行政干涉，從而使公積金管理中心的運行受到不同程度的影響，繼而使政策性住房金融制度無法發(fā)揮其應盡的作用。此外，住房公積金缺少金融屬性也是影響其發(fā)揮“穩(wěn)定器”作用的主要因素。住房公積金管理中心“非營利性事業(yè)單位”的本質(zhì)屬性，使其無法如普通金融機構(gòu)般進行金融操作，從而履行政策性住房金融機構(gòu)的相關職能，這也是在制度設計上的一大缺陷。

（三）我國政策性住房金融監(jiān)督缺位

正如上文所述，住房公積金是國內(nèi)政策性住房金融的主導機構(gòu)。按照國務院《住房公積金管理條例》的規(guī)定，住房公積金管理委員會是住房公積金管理的決策機構(gòu)、住房公積金管理中心是執(zhí)行機構(gòu)，地方人民政府財政部門是監(jiān)督機構(gòu)。然而，這一“三權(quán)分立”的管理體制在具體實施中卻無法發(fā)揮應有的作用。一方面，公積金在內(nèi)部日常的管理運行中缺少統(tǒng)籌監(jiān)管；另一方面，公積金在房貸過程中缺乏外部監(jiān)管，社會各界無法通過公開渠道了解公積金管理的內(nèi)在機制。不僅公積金如此，其他政策性住房金融也大多存在這類情況，缺少相關部門機構(gòu)對住房金融機構(gòu)進行有效監(jiān)督。

二、我國政策性住房金融制度的問題

（一）立法層級偏低，法制體系不健全

當前，我國國務院、各部委、地方人大的法規(guī)、規(guī)章數(shù)量遠遠多于全國人大及其常委會所制定的法律數(shù)量，缺乏國家層面法律規(guī)范的現(xiàn)象十分明顯。在某種意義上，這已經(jīng)成為全面依法治國的桎梏。因此，需要在制度設計層面建立起更為完善的配套法律體系，以此作為支撐和保障政策性住房金融進一步發(fā)展的根基。

總體上，我國政策性住房金融較國外發(fā)達國家而言起步較晚，立法經(jīng)驗不足，所以在制度設計、內(nèi)容等方面都較西方發(fā)達國家有著明顯的差距。現(xiàn)有的金融類住房保障法律立法層級較低，體系存在一定漏洞。國內(nèi)不僅沒有建立完整的住房金融法律制度，甚至連一部專門的住房金融法律也沒有出現(xiàn)。當前，各類政策性住房金融法規(guī)制度大多是由國務院、住房和城鄉(xiāng)建設部（及其前身）、財政部、中國人民銀行和各省區(qū)市人民政府頒布的。其中，法律體系位階最高的是《住房公積金管理條例》，其后即國務院頒布的包括《國務院關于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》（1994）、《國務院關于進一步深化城鎮(zhèn)住房住房制度改革加快住房建設的通知》（1998）等在內(nèi)的一系列文件以及財政部《關于利用住房公積金貸款支持保障性住房建設試點工作的實施意見》（2009）等一系列部門規(guī)章文件。這些文件雖然在住房金融保障領域建立起了一定的規(guī)范與秩序，但法律效力較弱，層次結(jié)構(gòu)缺乏完整性，無法構(gòu)成完整的住房金融法律體系，無法為規(guī)范住房金融領域提供完整的法律基礎和參考，從而在制度層面制約了住房金融的進一步發(fā)展。

（二）法律調(diào)整范圍不全面，立法存在盲區(qū)

所謂法律的調(diào)整范圍，即各個門類的法律規(guī)范相應地規(guī)范和調(diào)整的各種社會關系。政策性住房金融法律制度應規(guī)范和調(diào)整參與政策性住房金融活動的各個主體之間的社會關系，明確劃分相關活動主體的權(quán)利與義務，規(guī)范活動秩序。然而，就當前狀況而言，由于各部法規(guī)規(guī)章缺少系統(tǒng)性與連貫性，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，在設計之初即存在根本性缺陷，難以對政策性住房金融的全范圍、全過程、全領域、全環(huán)節(jié)實現(xiàn)全面管控，故存在諸多立法盲區(qū)。

首先，當前的政策性住房金融法規(guī)適用對象的范圍不全面，政策性住房金融法規(guī)的目標取向和定位有缺失。政策性住房金融的目的在于通過金融活動解決或緩解住房供需矛盾，解決中低收入家庭的住房問題。因此，在立法目標取向和定位方面，應適度向中低收入群體傾斜。然而，當前在立法上并未體現(xiàn)這一點。其次，政策性住房金融法規(guī)制度對機構(gòu)的調(diào)整也不全面。盡管在制度層面，《住房公積金管理條例》已經(jīng)對機構(gòu)設置和機構(gòu)職權(quán)等都作了明確劃分，但是對監(jiān)督主體等的任命、任期、管委會職權(quán)等都沒有進行規(guī)定，對于管理協(xié)調(diào)方式等也沒有進行明確，使機構(gòu)在運轉(zhuǎn)和職責履行方面無法做到有章可循，形成了政策性住房金融機構(gòu)立法的盲區(qū)。

（三）配套法規(guī)立法緩慢，立法明顯滯后

固然法律大多都是基于現(xiàn)狀而建立的，具有一定的滯后性，但是在相關領域長期出現(xiàn)法律空白則不可取。在住房金融領域長期出現(xiàn)相關法律空白，會對住房金融領域的社會關系調(diào)整等形成相當?shù)恼系K。當前，社會經(jīng)濟高速發(fā)展，房地產(chǎn)市場和金融市場更是時刻在發(fā)生變化，住房金融的相關配套法規(guī)制度沒有及時出臺，對梳理住房金融關系、維護住房金融秩序殊為不利。目前已有的法律規(guī)范中，處于基本地位的是2002年制定的《住房公積金管理條例》，其雖然作過修訂，但大多只是針對繳費比例等，并無實質(zhì)性的調(diào)整。而今國內(nèi)住房市場已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化，住房金融體系與制度在經(jīng)歷了近二十年的發(fā)展后也暴露出一系列問題，針對這些問題建立相關的配套法規(guī)制度，是當前住房金融法律體系迫切需要解決的問題。

（四）法律懲罰措施輕微，缺少威懾力

當前的《住房公積金管理條例》對于相關問題的處罰較為輕微，即使是相關機構(gòu)工作人員泄露信息、挪用資金、玩忽職守、徇私舞弊，也僅是責令改正或給予行政處罰，遠遠弱于其他領域的法律懲處措施，犯罪成本較低，因此各種違規(guī)行為頻現(xiàn)。當前，隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，住房金融領域的不斷擴大，涉及的資金等愈發(fā)龐大，不能對相關違規(guī)違法行為進行有效懲處、對系統(tǒng)工作人員形成巨大震懾，對政策性住房金融的健康發(fā)展將構(gòu)成極為不利的影響。

三、健全完善我國政策性住房金融法制的對策

（一）建設我國住房儲蓄制度的探索

從世界各國建立和完善住房儲蓄制度的經(jīng)驗看，幾乎所有國家都是通過立法來解決問題的。這里的立法并非簡單地建立住房儲蓄法律法規(guī)，而是與民法、商業(yè)銀行法、公司法、證券法等一起形成一攬子的住房儲蓄法律規(guī)范。因此，在我國建立住房儲蓄制度的過程中，應加大立法層面的探索。

1．明確住房儲蓄合同法律性質(zhì)。從住房儲蓄過程看，住房儲蓄是居民與住房儲蓄金融機構(gòu)依據(jù)住房儲蓄合同所展開的。一般而言，住房儲蓄合同不僅具有合同的基本特征，還具有期權(quán)合同的特點。例如，在中德住房儲蓄銀行的CC類標準合同中，從簽約到終止一般具有簽約、配貸、合同終止、各類合同之間相互轉(zhuǎn)換情形的補充約定等四大部分，對存儲雙方存款利率、期限、合同金額、合同履行、合同終止、合同變更情形、配貸日是否接受配貸“期權(quán)”等進行了明確約束，因此，住房儲蓄合同可以被視為一種帶有期權(quán)性質(zhì)的儲蓄合同。

2．修正住房儲蓄機構(gòu)法律性質(zhì)。盡管根據(jù)《住房公積金管理條例》的規(guī)定，住房公積金管理中心是不以營利為目的的獨立事業(yè)單位，但鑒于其所負責的住房金融服務，其定位與內(nèi)容則相互矛盾。因此，應從法律上對其定位加以明確，從而解決包括為誰服務、資金權(quán)屬和增值收益權(quán)屬等三個方面的問題。從國外的經(jīng)驗看，政策性住房金融銀行是具有政府信用擔保的金融機構(gòu)，其具有政策性和公共性，主要是為中低階層家庭住房需求服務。一方面這些銀行機構(gòu)具有公司治理的一般屬性；另一方面，他們還承擔住房社會救助的屬性。因此，在法理上，他們不僅需要堅持公司法，自主決策、自負盈虧，還需要具有強大的營利能力，能夠支持政府實行住房金融補助。所以，我國應效仿中國鐵路總公司，建立相應的住房金融銀行，承擔住房金融的社會責任。

3．明確住房儲蓄資金法理權(quán)屬。根據(jù)《住房公積金管理條例》規(guī)定，住房公積金的所有權(quán)屬于職工個人所有。此外，《物權(quán)法》的“孳息歸屬”原則也明確指出由物權(quán)所衍生產(chǎn)生的孳息屬于物權(quán)人所有。因此，公積金增值收益的所有權(quán)當屬繳存人。然而，《住房公積金管理條例》中明確規(guī)定，公積金收益可用于城市廉租住房建設，因此，兩者相互矛盾。在現(xiàn)實中，這侵害了繳存人的權(quán)益。所以，應在住房金融的立法層面，明確資金權(quán)屬，并對住房公積金的使用規(guī)則加以確認。

4．加強法律體系的系統(tǒng)性建設。根據(jù)當前我國政策性住房金融發(fā)展的實際需要，應建立一部完整的國家住房金融法律，統(tǒng)籌規(guī)范與協(xié)調(diào)我國住房金融體系的各種社會關系。在立法的同時，要加強與現(xiàn)有法律法規(guī)的協(xié)調(diào)，尤其是與公司法、銀行法、證券法等相關法律關系的協(xié)調(diào)。在明確相關法律關系、社會關系的前提下，細化相關流程內(nèi)容，實現(xiàn)對現(xiàn)有和未來住房金融秩序的梳理與約束。

（二）完善我國住房金融法制的對策

1．提高立法層級，完善法律體系。目前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，各種現(xiàn)有的社會關系、經(jīng)濟關系都面臨重大的調(diào)整。因此，要通過立法明確國內(nèi)住房金融的秩序與規(guī)范，引導住房金融體系建設邁上良性的發(fā)展道路。從國外的經(jīng)驗看，新加坡的《中央公積金法》、日本的《公營住宅法》和《住房金融庫法》、德國的《住房儲蓄銀行法》都自頒布后對規(guī)范各國的住房金融秩序發(fā)揮了重要的作用。因此，我國要立足于社會主義初級階段的基本國情，在全面權(quán)衡當前住房金融現(xiàn)狀后，由全國人大及其常委會頒布一部最高層面的法律規(guī)范，明確相關領域金融秩序，從而為依法管理、依法服務提供根本性依據(jù)。

2．加強住房金融體系建設，明確相關主體責任?！巴缴撇蛔阋詾檎?徒法不能以自行”。政策法規(guī)的落實終究需要依賴完整的監(jiān)督體系，因此，全國人大及其常委會以及地方各級人大及其常委會應在立法的基礎上，加強對住房金融法律執(zhí)行情況的監(jiān)督。首先要明確各級政府、各級政策性住房金融機構(gòu)對法律的規(guī)范執(zhí)行。其次，要在保護隱私和機密的前提下，及時向社會公開資源的使用情況，確保資源的公平公正使用。此外，各級監(jiān)察、審計和金融監(jiān)管機構(gòu)要加強對政策性住房金融資金的監(jiān)管，不僅要明確監(jiān)管資金使用與流向，還要對資金的風險進行及時有效監(jiān)管。同時，監(jiān)管機構(gòu)還要加大對政策性住房金融機構(gòu)的內(nèi)部風險監(jiān)管，從源頭上控制風險。

3．嚴格市場準入退出機制，防范系統(tǒng)性風險。住房金融是金融行業(yè)與房地產(chǎn)行業(yè)相結(jié)合的產(chǎn)物，是滿足中低階層家庭住房需要的重要工具。因此，在政策性住房金融的立法層面，要做好細化工作，要根據(jù)我國的基本國情，結(jié)合金融行業(yè)高風險的特點，制定出相對較為完備的政策性住房金融法律體系，從而從制度上規(guī)避可能存在的融資償債風險、政策性風險、系統(tǒng)性風險等一系列風險。作為政策性住房金融機構(gòu)，其準入與退出都需要相關主管機構(gòu)的管理。目前，包括《中國人民銀行法》、《金融機構(gòu)管理規(guī)定》、《金融機構(gòu)撤銷條例》等在內(nèi)的一系列法律法規(guī)都沒有對金融機構(gòu)市場退出的所有方面進行規(guī)范，只是對金融機構(gòu)在行政撤銷方面進行了界定。因此，應進一步健全相關法律規(guī)范，明確政策性住房金融機構(gòu)的準入與退出，細化各個環(huán)節(jié)的規(guī)章流程，做到準入退出有章可循。

4．探索多渠道住房金融模式，建立長效管理機制。從當前各國的住房金融實踐經(jīng)驗看，住房金融的實現(xiàn)途徑是多種多樣的。住房資產(chǎn)證券化是當前各國住房金融的主要發(fā)展方向?，F(xiàn)有的住房資產(chǎn)證券化主要包括住房抵押貸款、租金、信貸資產(chǎn)等，它們通過資產(chǎn)重組，成為在金融市場上可以流轉(zhuǎn)的證券，繼而獲得融資。目前，我國已開始試點相關資產(chǎn)證券化項目，相信在不遠的將來，資產(chǎn)證券化將成為我國住房金融的一條可以依靠的有效路徑。