我國民辦教育發(fā)展的歷程、現(xiàn)狀與挑戰(zhàn)

/ 上海市教育科學研究院科研處副處長

改革開放40年來，我國民辦教育整體規(guī)模穩(wěn)步擴大，辦學條件逐步改善，體制改革成效初步彰顯。但是，在當前經(jīng)濟發(fā)展條件下，民辦教育事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展，仍需各級政府、社會各界以及民辦學校的共同努力。

改革開放以來的民辦教育發(fā)展歷程

恢復期（1978-1991年）：蓬勃發(fā)展的非學歷教育。我國民辦教育的恢復，以1982年12月4日第五屆全國人民代表大會通過的《中華人民共和國憲法》為起點。在此期間出現(xiàn)的各類民辦教育機構多為文化補習性質的培訓機構。如1978年北京市出現(xiàn)了一些由離退休教師組織的為參加各類考試人員進行考前輔導的實習小組和實習班。1984年鄧小平同志為“北京自修大學”題寫校名，1982年彭真同志為“中華社會大學”題寫校名，在社會上產生了很大影響。

快速增長期（1992-1996年）：學歷教育開始出現(xiàn)。1992年，民辦教育進入快速發(fā)展階段。1993年2月，《中國教育改革和發(fā)展綱要》發(fā)布，《綱要》指出，要“改變政府包攬辦學的格局，逐步建立以政府辦學為主體、社會各界共同辦學的體制”，并提出了“積極鼓勵、大力支持、正確引導、加強管理”的方針。此期間實施學歷教育的民辦教育機構開始出現(xiàn)。

規(guī)范發(fā)展期（1997-2009年）：民辦教育的政策法規(guī)逐步健全。民辦教育的快速發(fā)展使得解決民辦教育的規(guī)范問題被提上議事日程，從而催生了一批民辦教育的法律法規(guī)。從那時起，先后出臺的教育法律中，均有涉及民辦教育的條款。如《教師法》《教育法》《職業(yè)教育法》等。原國家教委于1993年8月發(fā)布《民辦高等學校設置暫行規(guī)定》。1997年國務院發(fā)布的《社會力量辦學條例》是我國第一部帶有規(guī)范性質的民辦教育行政法規(guī)?！稐l例》的發(fā)布，標志著我國民辦教育進入了依法辦學、依法管理、依法行政的新的發(fā)展階段。在此前后，各地也相應出臺了大量民辦教育的政策法規(guī)，力求把民辦教育納入規(guī)范發(fā)展的軌道。

政策創(chuàng)新期（2010年至今）：分類管理宏觀政策設計。2010年以來，無論是中央政府層面，還是地方政府層面，均試圖以政策制度的健全與完善來破解民辦教育發(fā)展過程中的重大瓶頸問題，以體制機制的創(chuàng)新來大力扶持、引導和規(guī)范民辦教育的健康、可持續(xù)發(fā)展。特別是2010年國家頒布實施的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》，為解決民辦教育發(fā)展的瓶頸問題，促進民辦教育發(fā)展奠定了良好的基礎。

2016年11月，全國人大常委會正式通過《民辦教育促進法》修法決定，國務院也隨后下發(fā)《關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》，中辦、教育部等也同時下發(fā)了《關于加強民辦學校黨的建設工作的意見（試行）》《民辦學校分類登記實施細則》和《營利性民辦學校監(jiān)督管理實施細則》。民辦教育分類管理的頂層框架基本形成。

40年來民辦教育發(fā)展取得的成就

2017年全國教育事業(yè)統(tǒng)計公報顯示，截至2017年底，全國共有各級各類民辦學校17.76萬所，比上年增加6668所，占全國比重34.57%；招生1721.86萬人，比上年增加81.63萬人，增長4.98%；各類教育在校生達5120.47萬人，比上年增加295.10萬人，增長6.12%。相比“十二五”期間，學校數(shù)增加了4.02萬所，增長了30.73%；在校生數(shù)增加了1111.6萬人，增長了29.9%。全國民辦教育總量不斷增長，成為我國教育事業(yè)的重要增長點，在為人民群眾提供更多教育選擇機會上發(fā)揮了重要作用。

擴大人力資源規(guī)模，推動特色教育快速發(fā)展。民辦學校中既有滿足中上收入城鎮(zhèn)居民家庭子女就學需要、條件好、收費較高的學校，也有滿足普通城鄉(xiāng)居民子女就讀需要的普通學校，還有大量以招收外來務工人員隨遷子女為主的平民學校。非義務教育領域，民辦中、高職學校充分發(fā)揮其應有的靈活機制、快捷方式以及與市場保持短距離、零距離的優(yōu)勢，在專業(yè)設置上緊貼市場需要，與企業(yè)合作，通過“訂單式”培養(yǎng)等方式，保證了生源，努力開發(fā)城鄉(xiāng)新的勞動力資源，在打造適用專業(yè)、構建有特色人才培養(yǎng)體系方面大顯身手。

滿足多樣化教育需求，提高教育公平實現(xiàn)程度。民辦教育發(fā)展有利于促進教育公平的實現(xiàn)，民辦學校的發(fā)展壯大，使原本因為教育資源不足而導致的教育機會短缺的歷史性難題得到了較好的解決。民辦教育資金的投入使政府能夠將有限資金用于提高公立學校教育質量，使公共資金惠及更多人群，特別是外來務工人員隨遷子女。同時，民辦教育本身直接向大量的外來務工人員隨遷子女提供接受基本教育和培訓的機會，幫助他們得到深造或就業(yè)和再就業(yè)的機會。大量的民辦非學歷機構更是每年提供數(shù)千萬人次的專門知識或專項技能培訓，是促進就業(yè)、構建學習型城市的主力。

推動教育體制改革，促進政府職能轉變。民辦教育的發(fā)展有力地促進了我國辦學體制及公辦學校的改革，激活了教育系統(tǒng)的活力，在教育領域中出現(xiàn)了多種體制辦學模式的嘗試，如“委托管理”“教育集團辦學”“公民辦合作”等，對教育領域形成多元化的辦學新格局作出了貢獻，政府教育管理部門的依法行政達到了新的高度。民辦學校的相對自主性促使政府加強在監(jiān)管、規(guī)劃與引導方面的職能，從而促使一系列教育科研、教育評價、學校認證、管理咨詢等中介組織和機構的產生。

激發(fā)教育消費潛能，增強經(jīng)濟發(fā)展動力。各級各類民辦學校的建設和發(fā)展，不僅創(chuàng)造了大量就業(yè)崗位，更有效促進了教育投資和消費活動。據(jù)有關機構測算，目前整個教育培訓行業(yè)市場規(guī)模已經(jīng)達到1.7萬億元。與此同時，民辦教育的發(fā)展還帶動了近萬億基礎設施建設，促進了眾多周邊產業(yè)的發(fā)展，創(chuàng)造了大量就業(yè)崗位，形成了不少教育新產業(yè)、新業(yè)態(tài)、新產品和新的商業(yè)模式。

形成多元化融資渠道，緩解政府教育經(jīng)費不足。民辦教育領域先后出現(xiàn)了多種多樣的投融資方式，包括學費滾動積累，合伙人集資，教育儲備金，捐資辦學，企業(yè)投資，股份制、混合所有制辦學，海外融資，直接上市以及公私合作伙伴關系等，這就從根本上打破了延續(xù)了幾十年的國家對教育統(tǒng)一撥款、采取財政辦學的單一模式。中國統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)顯示，2007年至2013年，民辦學校辦學經(jīng)費從809337萬元增至1474089萬元，增幅達82.1%。

過去一段時間，鑒于國家有關政策法規(guī)尚不夠健全和明朗，受“非營利性質”的束縛，民辦教育難以在國內進行公開融資，有些教育機構則向海外融資或在資本市場上市。迄今為止，在美國以及我國香港地區(qū)等境外上市的國內教育機構已超過20家。

構建“公民辦合作”辦學格局，推動學習型社會建設。我國民辦教育的發(fā)展已經(jīng)并正在發(fā)揮其所具有的大眾化教育的本色，為建設全民學習、終身學習的學習型社會作出積極貢獻。民辦教育不僅在學歷教育方面為我國教育發(fā)展做出了貢獻，更在親子教育、學前教育、課外培訓、職業(yè)技能培訓和老年教育等領域做出了不可替代的工作，推動了我國終身教育事業(yè)的發(fā)展和學習型社會的建設。

民辦教育發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

民辦學校經(jīng)費來源渠道單一，發(fā)展后勁不強。辦學經(jīng)費是民辦學校發(fā)展的基礎，民辦學校如何提供更具競爭力的薪資以吸引高水平教師，如何引進先進的現(xiàn)代技術支撐教育教學改革，如何建設更美麗的校園營造育人環(huán)境，在一定意義上取決于民辦學校的辦學資金狀況。我國民辦學校以投資辦學為主，滾動發(fā)展起來，經(jīng)費來源渠道單一，以學費為主。有調研報告顯示，當前民辦學校平均負債率在10%左右，運行資金及債務問題總體上處于可控范圍，然而一旦生源下降、投入停滯、銀行信貸不暢就會影響學校的日常運行。

有數(shù)據(jù)顯示，除辦學初期外，學校舉辦者在辦學過程中追加投資的案例并不多。究其原因，主要與我國民辦學校發(fā)展的特殊性相關。一方面我國民辦學校的舉辦者大多不是經(jīng)濟實力雄厚的企業(yè)或企業(yè)家，學校依靠學費滾動發(fā)展，因此學生規(guī)模成為民辦學校經(jīng)費命脈的決定性因素；另一方面，雖然部分省市建立了民辦教育發(fā)展專項扶持資金，但公共財政對民辦學校辦學來說依舊是杯水車薪，面對不斷變化的市場，一些舉辦者及管理者經(jīng)營能力缺失，不能對市場的變化做出及時調整。

以民辦高校為例，辦學資金從來源渠道上看，進入運營期后的收入主要來自學生交納的學費，約占民辦高校運營收入的80%以上；企業(yè)投入是除學費之外的最重要資金來源，約占7%，但企業(yè)投入多為過渡資金，最終仍要從學費收入中予以償還；政府資助性撥款只有4%；相比于西方發(fā)達國家作為重要收入來源的捐贈和學校自營收入，在我國民辦高校的日常運營中所占比例幾乎可以忽略不計，只約占0.4%和0.2%。

民辦學?，F(xiàn)代學校制度建設方面仍處于探索階段。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》指出，要“建設依法辦學、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的現(xiàn)代學校制度，構建政府、學校、社會之間的新型關系”。民辦學校內部舉辦者、辦學者、管理者、教師、學生等各個利益群體，為了讓這些不同利益群體找到表達自己利益訴求的渠道，實行民辦學校內部決策的民主化和科學化，提高學校的管理水平，需要構建完善的法人治理結構。設立董事會、保障校長執(zhí)行權、建立監(jiān)事制度、加強黨組織建設、落實民主監(jiān)督是民辦學校建立現(xiàn)代學校制度、完善內部治理結構的應有之義。

事實上，民辦學校內部治理實然狀態(tài)與應然狀態(tài)依舊有不小的差距。一些民辦學校決策機構存在“內部人”（舉辦者、辦學者）控制現(xiàn)象，未能實現(xiàn)所有權和經(jīng)營權有效分離，導致學校運行效率不高，舉辦者不當干預學校具體行政和教學事務現(xiàn)象較為普遍，校長難以全面履行教育教學及行政管理權，民主決策、科學管理大多停留在紙面上，加上監(jiān)督機制的缺失，致使一些失范乃至違規(guī)行為時有發(fā)生，舉辦者“一言堂”更是數(shù)見不鮮，辦學風險得不到有力管控，教代會等民主管理制度因為沒有常設機構，參與學校辦學的程度較低。黨組織功能主要是發(fā)揮政治核心功能，但如何發(fā)揮，如何處理好日常學校運行之間的關系仍是民辦學校黨建工作今后研究的課題。

人民群眾對教育優(yōu)質、公平提出更多訴求。隨著教育需求的不斷升級，教育消費者已經(jīng)不再把升學和就業(yè)看作是教育質量的唯一衡量標準，而是更加注重整個教育過程的質量，更加關心受教育者的身心全面發(fā)展，在教育活動的功能性、文明性、舒適性、時間性、安全性、經(jīng)濟性和可信性等方面全面提出要求，同時也對受教育者的升學質量和就業(yè)質量提出更高要求，滿足“上好學”“好工作”的更高標準。

從民辦教育的發(fā)展現(xiàn)狀來看，對教育需求的不斷升級還表現(xiàn)出不適應，在滿足高質量、個性化教育的需求，和回應公平而有質量教育的要求這兩方面，都存在一定差距，這些制約了民辦教育未來健康可持續(xù)的發(fā)展。由于民辦教育市場導向的特點，雖然民辦教育也在一些教育薄弱環(huán)節(jié)進行“拾遺補缺”性質的投入，但層次不高，質量偏低，僅僅是解決了“有”的問題，民辦優(yōu)質教育資源幾乎都集中在投入回報率較高的城市、發(fā)達地區(qū)、高端學校和精英群體當中。如果不能及時順應需求變化，對優(yōu)質教育資源進行合理配置，給予教育薄弱環(huán)節(jié)更多的關注和傾斜，民辦教育就會在未來的競爭中面臨政策導向和公辦教育資源的雙重挑戰(zhàn)，喪失大量市場份額。