立案登記制實(shí)施后行政審判的應(yīng)對(duì)及探索

覃春燕

（541006 廣西師范大學(xué)法學(xué)院 廣西 桂林）

一、立案登記制改革的背景及要求

2015年2月4日，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》開始施行；2015年4月1日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議通過了《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》。與此相應(yīng)，最高人民法院在2015年4月15日印發(fā)上述《意見》，改革人民法院案件受理制度。2015年5月1日，新修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》正式施行，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》與新法同步實(shí)施。

二、立案登記制實(shí)施后行政審判現(xiàn)狀

廣西壯族自治區(qū)H市屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的老少邊山窮地區(qū)，在案件的受理、審結(jié)數(shù)量上相對(duì)較少的市。同時(shí)，該市法院轄區(qū)內(nèi)十一個(gè)基層人民法院，是管轄范圍內(nèi)基層人民法院相對(duì)較多的中級(jí)法院。由于地處山區(qū)，各類行政案件相對(duì)較少，其中以土地山林權(quán)屬糾紛、行政確認(rèn)等案件較為多發(fā)。立案登記制實(shí)施后，該市行政審判發(fā)生相應(yīng)變化。

（一）立案登記制實(shí)施前后行政案件的收案數(shù)量對(duì)比

（1）立案登記制實(shí)施前廣西法院行政案件收案情況。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年至2015年上半年，廣西各級(jí)法院共受理一審、二審、再審行政案件23342件，2013年和2014年收案量均止跌回升，2013年一審收案2292件，2014年一審收案3271件。

（2）立案登記制實(shí)施當(dāng)月行政案件收案數(shù)量對(duì)比情況。立案登記制實(shí)施當(dāng)月，廣西三級(jí)法院該月行政案件登記立案1109件，同比增長99.1%；H市兩級(jí)法院該月行政案件登記立案67件，同比增長272%，呈現(xiàn)大幅增長。

（3）立案登記制實(shí)施前后廣西法院及H市行政案收案數(shù)量對(duì)比情況。廣西法院2014年新收行政案6050件；2015年新收10468件；2016年新收15052件；2017年新收16749件；H市法院2014年新收行政案205件；2015年新收386件； 2016年新收322件；2017年新收285件。

（二）現(xiàn)有行政審判力量

行政審判工作人員的配備在法院內(nèi)部一直以來都存在嚴(yán)重不足的狀況，行政審判資源配置不均衡。在立案登記制實(shí)施后，案件數(shù)量大幅提高，審判人員卻未相應(yīng)增加，“案多人少”的矛盾更加突顯。目前H市法院行政庭共計(jì)8人，審判員和代理審判員6人,書記員2人；該市11個(gè)基層人民法院行政庭共34人，審判員和代理審判員26人，書記員和聘用書記員8人。除中級(jí)法院外僅有3個(gè)基層法院的行政庭配備有完整的合議庭成員，行政審判人員大量缺乏，“一人庭”、“二人庭”現(xiàn)象普遍。2014年H市行政法官人均收案數(shù)22件，基層法院人均收案數(shù)19件，中級(jí)法院人均收案數(shù)34件；立案登記制實(shí)施后，2015年H市行政法官人均收案數(shù)20件，其中基層法院人均收案數(shù)降為10件，中級(jí)法院人均收案數(shù)則升為64件，19%占比的中級(jí)法院行政法官要審理全市59%的行政案件，基層法院81%占比的行政法官卻僅審理全市41%的案件。大量行政案件堆積在中級(jí)法院，比例嚴(yán)重失衡，審判壓力幾乎超過審判工作極限。

圖2：立案登記制實(shí)施前后行政法官人均案件數(shù)量對(duì)比情況

圖3：2015年H市兩級(jí)法院行政案件收案數(shù)量與法官人數(shù)對(duì)比情況

三、立案登記制實(shí)施后行政審判中出現(xiàn)的問題及其成因

立案登記制實(shí)施后，訴訟門檻降低，大量矛盾糾紛以訴訟形式涌入法院，而法院的審判資源配置、審判管理機(jī)制卻未得到與之相適應(yīng)的發(fā)展，引發(fā)大量新問題的出現(xiàn)。

（一）惡意訴訟、濫訴等現(xiàn)象引發(fā)大量案件涌入法院

立案登記制改革施行后，各種“奇葩訴訟”隨之而來，不理性訴訟、虛假訴訟、惡意訴訟、無理纏訴等濫用訴權(quán)行為的案件不斷增多。在這類案件中起訴人通過濫用訴權(quán)甚至惡意訴訟，除了意欲對(duì)被訴行政機(jī)關(guān)甚至人民政府泄憤外，有的還帶有報(bào)復(fù)社會(huì)的心態(tài)，對(duì)司法和糾紛的解決效益以及法律效果、社會(huì)效果等往往棄之不顧。同時(shí)，這類案件往往因?yàn)樵V訟主體人數(shù)眾多，容易形成群體性訴訟，引發(fā)群體性上訪；又或者就同一或同類案件分別提起訴訟，造成案件數(shù)量眾多；還有因?yàn)閷?duì)行政機(jī)關(guān)和人民政府的行政行為不滿，裹挾著泄憤、報(bào)復(fù)、施壓等動(dòng)機(jī)恣意窮盡救濟(jì)程序，提出各種訴訟理由，提起行政復(fù)議和行政訴訟。

（二）審判資源配置失衡，加劇了案件數(shù)量和審判資源之間的矛盾

1.提級(jí)管轄導(dǎo)致案件比例失衡

新《行政訴訟法》修改后，因?qū)h級(jí)以上人民政府作出的行政行為提起行政訴訟的案件明確規(guī)定由中級(jí)人民法院管轄，兩級(jí)法院的收案比例有了較大變化。提級(jí)管轄可以有效減少行政權(quán)力對(duì)行政審判的干預(yù)，統(tǒng)一裁判尺度，加大審級(jí)監(jiān)督力度，強(qiáng)化高級(jí)法院對(duì)全省行政案件的主導(dǎo)權(quán)，但也使得中級(jí)法院和高級(jí)法院的一、二審案件增多，工作量增大，法院人員結(jié)構(gòu)與案件比例的失衡成為突出矛盾。

2.立案力量不足，沒有高效的案件入口控制機(jī)制

根據(jù)新《行政訴訟法》所規(guī)定的四個(gè)起訴條件，立案庭工作人員在接收案件材料后除要做好一般性審查工作，還要對(duì)當(dāng)事人就訴訟風(fēng)險(xiǎn)、訴訟時(shí)效、案件管轄等問題進(jìn)行釋明，防止當(dāng)事人訴累，也預(yù)防濫訴行為浪費(fèi)司法資源。而各級(jí)法院行政審判法官所占法官數(shù)量的比例相對(duì)較少，有行政審判工作經(jīng)驗(yàn)的法官很難充實(shí)到立案窗口，加上訴訟服務(wù)中心改革后現(xiàn)有立案庭工作人員也存在嚴(yán)重不足的情形，經(jīng)驗(yàn)豐富、能高效、快捷地對(duì)行政案件進(jìn)行立案審查的立案法官有限，導(dǎo)致缺乏高效的案件入口控制機(jī)制。

3.法院內(nèi)部審判業(yè)務(wù)部門與行政綜合部門之間人員配置失衡

在法院一些資深、優(yōu)秀的法官被配置在行政綜合部門或行政管理部門，導(dǎo)致審判業(yè)務(wù)部門力量不足。另一方面，受到法院內(nèi)部一直以來存在的法官、庭領(lǐng)導(dǎo)輪崗制度影響，導(dǎo)致專家型法官難以培養(yǎng)、法官隊(duì)伍難以精英化。再者，審判業(yè)務(wù)與審判事務(wù)工作之間分工不明，很多法官除了審理案件外仍需忙于其他各種審判事務(wù)性工作，消耗了大量的時(shí)間和精力，影響了案件審理的效率和質(zhì)量。

（三）案件大量增加導(dǎo)致案件質(zhì)效有下降趨勢，引發(fā)更多信訪問題

行政法官在審理行政案件時(shí)需要耗費(fèi)大量的時(shí)間和精力，但是由于案件審理期限的制約，面對(duì)案件的大量增長，很難做到每個(gè)案件的每個(gè)事實(shí)和每份證據(jù)都能核實(shí)和清楚無誤地認(rèn)定、確認(rèn)，在要求結(jié)案率和相對(duì)較高的審判效率的同時(shí)，難免對(duì)案件的審判質(zhì)量造成一定影響。同時(shí)，受案范圍的擴(kuò)大、新類型案件的增多，對(duì)民事糾紛的一并審查等因素共同導(dǎo)致案件審判質(zhì)量有下降趨勢，使當(dāng)事人的糾紛和矛盾在一定程度上沒有得到很好地解決，訴訟目的沒有得到滿足或者未達(dá)到理想的訴訟效果，這些問題又引發(fā)新的信訪案件，案結(jié)事未了。當(dāng)事人經(jīng)過一審、二審、再審程序后仍不能服判息訴，不斷上訪、信訪甚至鬧訪。

（四）法官審案受到行政管理影響和制約

法官職業(yè)門檻高，人民法院“招人難”；法官待遇低、“晉級(jí)難”；社會(huì)壓力大、職業(yè)危險(xiǎn)性大。這些問題造成了法院法律人才缺失，大量法官離職，法院面臨“留人難”的境界。在立案登記制實(shí)施后，行政法官面臨的更多問題則是審理案件仍然受到行政管理的影響和制約。在當(dāng)前我國的司法體制下，法官辦案仍遭受著來自外部和內(nèi)部權(quán)力的干擾。首先，法院的人員編制、物力、財(cái)力受到地方行政的制約。其次，案件的決定權(quán)和主導(dǎo)不是案件承辦法官能夠獨(dú)立決定的，往往涉及到政府部門、黨委、行政機(jī)關(guān)等，牽涉到行政權(quán)力，很多時(shí)候?qū)π姓讣膶徖砗团袥Q不僅要考慮法律效果還需要考慮社會(huì)效果和后續(xù)影響。再次，法官無法獨(dú)立決定案件的審理結(jié)果，卻仍要為裁判結(jié)果承擔(dān)全部責(zé)任。法官在職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制的出臺(tái)，使得一些有責(zé)任感的法官感到恐慌和壓抑，深怕一個(gè)不小心就會(huì)被認(rèn)定為辦錯(cuò)案，使得法官心理落差大，嚴(yán)重缺乏職業(yè)尊榮感和成就感。此外，我國現(xiàn)有的上訪制度，也使得法院處于被動(dòng)地位，行政案件的裁判、執(zhí)行往往涉及到行政機(jī)關(guān)和地方政府，判決的執(zhí)行效果和力度也受到行政權(quán)力的干涉甚至是干擾，很多判決的強(qiáng)制力、執(zhí)行力大打折扣。法院的裁判文書不僅受到法律的監(jiān)督、社會(huì)的監(jiān)督，更多的還有行政監(jiān)督。人大、政法委、紀(jì)檢監(jiān)察等部門都可以督辦法院案件，給法官的工作增添了各種無形枷鎖。

四、立案登記制實(shí)施后行政審判的應(yīng)對(duì)及策略探索

（一）建立健全懲治機(jī)制，遏制濫訴、惡意訴訟等行為

對(duì)于濫訴的防止，世界各國均有自己的制裁方式。相對(duì)應(yīng)的，我國法院也應(yīng)建立健全的對(duì)不理性起訴、濫用訴權(quán)、虛假訴訟、惡意訴訟、無理纏訴行為的懲治機(jī)制。起訴人應(yīng)對(duì)自身的起訴行為負(fù)責(zé)，對(duì)濫用訴權(quán)、起訴不合法的，應(yīng)承擔(dān)不利的法律后果。但是對(duì)濫訴的認(rèn)定人民法院亦應(yīng)謹(jǐn)慎和負(fù)責(zé)，除了形式上的起訴次數(shù)外，還可以從起訴人訴訟目的是否正當(dāng)進(jìn)行審查，對(duì)其所提起的訴訟是否缺乏訴訟利益或者是否有悖誠信原則等幾個(gè)方面進(jìn)行審查。

（二）合理配置審判資源、對(duì)行政審判組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整

1.建立健全的訴訟服務(wù)中心配套設(shè)施，充分發(fā)揮訴訟服務(wù)中心的作用，優(yōu)化審判力量，為行政審判工作搭建平臺(tái)

訴訟服務(wù)中心的建設(shè)就是要強(qiáng)化法院的服務(wù)理念，立案登記制改革條件下的訴訟服務(wù)中心更是要強(qiáng)調(diào)立案的服務(wù)性而非權(quán)力性，堅(jiān)持為人民群眾提供優(yōu)質(zhì)、便捷的立案服務(wù)，為訴訟當(dāng)事人行使訴權(quán)提供便利、優(yōu)化的立案服務(wù)。第一，大力推行網(wǎng)上立案、預(yù)約立案，實(shí)現(xiàn)公開、便捷立案；加強(qiáng)訴訟服務(wù)中心的信息化建設(shè)。第二，積極有效地應(yīng)用法院內(nèi)部信息網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)，通過立案信息對(duì)數(shù)據(jù)庫內(nèi)容進(jìn)行擴(kuò)充，排查當(dāng)事人是否存在重復(fù)起訴，有效地獲悉案件是否在其他法院存在重復(fù)立案的信息。第三，在立案登記制條件下，配合當(dāng)前的法官員額制改革，將立案庭的訴前調(diào)解工作交由司法輔助人員完成，充分調(diào)動(dòng)司法輔助人員的積極性，確保高素質(zhì)司法輔助人員充實(shí)到審判一線，避免案件數(shù)量激增對(duì)有限的入額法官造成工作壓力，更好地促進(jìn)法官員額制改革的實(shí)施。

2.對(duì)行政審判組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整

配置完備的行政審判合議庭，充實(shí)行政審判力量；加強(qiáng)上下級(jí)法院的指導(dǎo)和溝通，嚴(yán)格規(guī)定行政審判程序和審理模式；加強(qiáng)對(duì)基層行政法官的專業(yè)培訓(xùn)和鍛煉；加強(qiáng)審判部門的中心地位，盡可能把法官安排到審判執(zhí)行工作崗位。同時(shí)，盡量減輕法官的事務(wù)性工作。并在立案窗口、信訪窗口配備高素質(zhì)的法官從事行政立案、申訴、信訪復(fù)查工作，強(qiáng)化行政立案、申訴審查力量，不能以法官員額制改革為由不給信訪、申訴復(fù)查部門配備法官。從法院內(nèi)部大幅增加審判力量和提高審判效率。

（三）與司法改革同行，逐步完善審判管理機(jī)制

1.對(duì)行政審判工作機(jī)制進(jìn)行改革，確立科學(xué)的案件分流機(jī)制，提高審判效率

依托訴訟服務(wù)中心的改革，借助網(wǎng)上立案、網(wǎng)上分流等信息化手段，提高立案效率。在立案窗口安排專門的法官對(duì)已登記立案的行政案件進(jìn)行篩查、審核、分流，將可能存在不符合起訴條件、濫訴、重復(fù)訴訟的案件，以及不具有審理可能性和必要的案件，在立案庭直接裁定不予立案、駁回起訴。對(duì)小額或者簡單訴訟的案件，針對(duì)其爭議不大、相對(duì)簡單、有可能達(dá)成和解、調(diào)解的特征，通過簡易程序或者調(diào)解結(jié)案；直接予以駁回；對(duì)當(dāng)事人爭議較大的案件，相對(duì)復(fù)雜的案件，或者經(jīng)審查認(rèn)為具有審理價(jià)值的案件也可以直接進(jìn)入普通程序?qū)徖?，如已?jīng)適用簡易程序?qū)徖淼膽?yīng)轉(zhuǎn)為普通程序?qū)徖怼?/p>

2.積極構(gòu)建審前程序

案件受理后可以在訴訟服務(wù)中心完成送達(dá)、保全、先予執(zhí)行和審前調(diào)解等程序及工作。由立案庭的法官或者法官助理主持庭前證據(jù)交換或者庭前會(huì)議，做好庭審前各項(xiàng)準(zhǔn)備工作和審查工作，完成案件爭議焦點(diǎn)的歸納和庭審前的所有程序性審查，部分案件還可以對(duì)被訴行政機(jī)關(guān)提供的證據(jù)進(jìn)行庭前審查。審前程序還應(yīng)當(dāng)包括審前調(diào)解，在立案登記前可以通過人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解等方式解決糾紛、化解矛盾。如達(dá)成調(diào)解協(xié)議，由法院予以認(rèn)可，并出具調(diào)解書后直接結(jié)案；如無法達(dá)成調(diào)解協(xié)議的，則轉(zhuǎn)入審判業(yè)務(wù)庭進(jìn)行審理。

3.在行政審判中引入調(diào)解制度

借鑒國外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上在行政審判中引入調(diào)解制度。在合法以及各方當(dāng)事人自愿的基礎(chǔ)下，在不損害國家、集體、他人利益的前提下，對(duì)調(diào)解的啟動(dòng)、過程、審限作出嚴(yán)格的制度限制，在行政審判中適用調(diào)解制度。但同時(shí)，也應(yīng)意識(shí)到在調(diào)解程序和調(diào)解結(jié)果等方面的規(guī)定和制度仍然缺乏科學(xué)性、嚴(yán)密性、可救濟(jì)性，仍需在立法層面對(duì)我國行政訴訟調(diào)解制度加以規(guī)范，使之能更科學(xué)地運(yùn)用到審判實(shí)踐中。

（四）大力探索訴訟與非訴訟相銜接的糾紛解決機(jī)制，建立健全多元化糾紛解決機(jī)制

1.引導(dǎo)訴訟當(dāng)事人樹立誠信的訴訟觀，大力探索訴訟與非訴訟相銜接的訴調(diào)對(duì)接機(jī)制

進(jìn)一步完善非訴方式解決糾紛制度可以擴(kuò)大矛盾糾紛的化解渠道，避免當(dāng)事人過度使用訴訟，以達(dá)到更好的社會(huì)效果。第一，強(qiáng)化法制宣傳，通過多種形式，將人民法院受理案件的條件、范圍等相關(guān)法律知識(shí)傳播到基層，引導(dǎo)人民正確理解立案登記制，依法理性表達(dá)訴求。第二，通過輿論引導(dǎo)人民群眾樹立正確、理性的訴訟觀，訴訟并非毫無限制，也不是所有的糾紛和矛盾都能通過訴訟途徑解決。第三，建立健全的訴調(diào)對(duì)接機(jī)制。人民調(diào)解委員會(huì)、民間仲裁機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)等機(jī)構(gòu)和組織在處理不同行業(yè)、不同專業(yè)和領(lǐng)域的糾紛化解方面也具有重要作用，并得到社會(huì)的廣泛認(rèn)可。將訴調(diào)對(duì)接機(jī)制積極地融入訴訟服務(wù)中心建設(shè)中，通過整合對(duì)接與服務(wù)功能，為人民群眾提供材料收轉(zhuǎn)、法律咨詢、訴調(diào)銜接、判后答疑等“一站式”服務(wù)。如律師調(diào)解室、交通事故糾紛調(diào)解室等。當(dāng)事人選擇非訴訟調(diào)解的，人民法院應(yīng)暫緩立案；當(dāng)事人不同意選擇非訴訟調(diào)解的，或者經(jīng)非訴訟調(diào)解未達(dá)成協(xié)議，堅(jiān)持向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)立案。

2.健全多元化糾紛解決機(jī)制

人民法院一定要緊緊依靠黨委和政府，積極協(xié)調(diào)和溝通、共同做好對(duì)矛盾糾紛的化解工作。在法院內(nèi)部、檢察部門、政府部門、人大、政法委等形成統(tǒng)一的司法監(jiān)督體系，盡可能把影響社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)降到最低，聯(lián)動(dòng)司法，維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。逐步形成“黨政主導(dǎo)各方推進(jìn)，解紛網(wǎng)絡(luò)全面覆蓋，司法推動(dòng)科技助力，輔分調(diào)審有序化解”局面。

（五）加強(qiáng)行政法官隊(duì)伍建設(shè)、補(bǔ)充審判力量，建立法官職業(yè)保障機(jī)制

1.大力加強(qiáng)行政法官隊(duì)伍建設(shè)，擴(kuò)大法官入選渠道，引入優(yōu)秀的法律人才

員額制改革后應(yīng)更科學(xué)和系統(tǒng)地對(duì)行政法官職級(jí)的晉升進(jìn)行規(guī)范，配備給行政法官相應(yīng)的法官助理、司法輔助人員，形成專業(yè)化、精英化的審判團(tuán)隊(duì)。同時(shí)，改革法院的績效考評(píng)機(jī)制和涉訴信訪考核機(jī)制，做到獎(jiǎng)懲分明。

2.完善地方黨委政府、行政機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)審判活動(dòng)、插手具體案件處理記錄和懲戒機(jī)制

對(duì)黨委、政法委、行政機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部等違法干預(yù)行政審判活動(dòng)、插手具體案件處理進(jìn)行通報(bào)制度，并由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和部門對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部違法干預(yù)審判活動(dòng)追究責(zé)任。

3.建立完善的法官依法履職保障機(jī)制

對(duì)案件當(dāng)事人、信訪人、申訴人不按照法律、法規(guī)規(guī)定的程序依法反應(yīng)訴求、提起訴訟、上訪、信訪的，并對(duì)法官依法履職行為進(jìn)行人身攻擊、侮辱、誹謗的，視其情節(jié)輕重依照《民事訴訟法》《信訪條例》《刑事訴訟法》給予追究相關(guān)法律責(zé)任。同時(shí)，在法院內(nèi)部應(yīng)建立相應(yīng)的法官依法履職保障機(jī)制，維護(hù)法官的尊嚴(yán)，維護(hù)法律的尊嚴(yán)，維護(hù)司法的權(quán)威。