高等職業(yè)教育法律體系完善研究

蹇 勇

（621000 綿陽職業(yè)技術(shù)學(xué)院馬克思主義學(xué)院 四川 綿陽）

高等職業(yè)教育是我國教育體系的重要組成部分，兼具職業(yè)教育和高等教育屬性，在高等教育中占有舉足輕重的地位。據(jù)教育部公布的數(shù)據(jù)來看，2015年，全國獨立設(shè)置的高職院校達(dá)1341所，招生數(shù)348萬，畢業(yè)生數(shù)322萬，在校生數(shù)1048萬，占到高等教育的41.2%，全年為社會提供技術(shù)培訓(xùn)超過2000萬人次。①經(jīng)過近30年的發(fā)展，高等職業(yè)教育為國家培養(yǎng)了大量高端技能型人才，促進(jìn)了社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其是對中小微企業(yè)的發(fā)展提供了人才支撐。高等職業(yè)教育的發(fā)展離不開法律的保障，在高等職業(yè)教育法律體系的規(guī)范下進(jìn)行，走法治化建設(shè)道路。

一、高等職業(yè)教育法律體系現(xiàn)狀

高等職業(yè)教育法律體系是以憲法為基礎(chǔ)，現(xiàn)行所有關(guān)于高等職業(yè)教育發(fā)展的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章為內(nèi)容的規(guī)范體系，是高等職業(yè)教育健康發(fā)展的重要保障。當(dāng)前，對高職教育發(fā)展的法律體系主要包括法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章，其他規(guī)范性文件作為一種有益補(bǔ)充也對高職教育的發(fā)展起到促進(jìn)作用。

憲法作為國家的根本大法，規(guī)定國家的根本政治制度和基本問題，是其他法律、法規(guī)、規(guī)章制定的依據(jù)，在高職教育法律體系中居于核心地位。我國《憲法》第十九條第二款及第三款規(guī)定：“國家舉辦各種學(xué)校，普及初等義務(wù)教育，發(fā)展中等教育、職業(yè)教育和高等教育，并且發(fā)展學(xué)前教育”，“國家發(fā)展各種教育設(shè)施，掃除文盲，對工人、農(nóng)民、國家工作人員和其他勞動者進(jìn)行政治、文化、科學(xué)、技術(shù)、業(yè)務(wù)的教育，鼓勵自學(xué)成才”，這是高職教育工作開展的憲法基礎(chǔ)?！督逃ā窂姆蓪用孢M(jìn)一步明確了優(yōu)先發(fā)展教育這一原則，也對教育的基本制度，各教育主體的權(quán)利、義務(wù)，教育投入及保障、法律責(zé)任等方面進(jìn)行了明確，為高職教育的開展提供了更為詳細(xì)的操作規(guī)范。《高等教育法》是專門為發(fā)展高等教育事業(yè)制定的法律規(guī)范，明確了高等教育的基本制度、投入和條件保障，也對高等學(xué)校的設(shè)立條件、組織機(jī)構(gòu)、活動開展及教師任職條件等進(jìn)行了規(guī)范。第六十八條規(guī)定：“本法所稱高等學(xué)校是指大學(xué)、獨立設(shè)置的學(xué)院和高等?？茖W(xué)校，其中包括高等職業(yè)學(xué)校和成人高等學(xué)校”，這就從法律上明確了高等職業(yè)院校的高校地位。《職業(yè)教育法》對職業(yè)教育的體系、實施及保障等方面進(jìn)行了規(guī)范，對發(fā)展職業(yè)教育，提升職業(yè)素質(zhì)起到促進(jìn)作用。

國家在行政法規(guī)、部門規(guī)章層面也制定了相應(yīng)的規(guī)范，以保障高職教育的健康發(fā)展。國務(wù)院先后頒布了《高等教育管理職責(zé)暫行規(guī)定》《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法實施條例》《教育督導(dǎo)條例》《高等教育自學(xué)考試暫行條例（2014年修正本）》等法規(guī)，從教育管理、民辦教育促進(jìn)、教育督導(dǎo)等方面對高職教育的發(fā)展進(jìn)行了規(guī)范。教育部及其前身國家教育委員會作為國家教育行政主管部門制定了《國家教育委員會關(guān)于〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實施意見》《教育行政處罰暫行實施辦法》《關(guān)于加強(qiáng)教育督導(dǎo)與評估工作的意見》《實施教育行政許可若干規(guī)定》等規(guī)章，從教師權(quán)利義務(wù)細(xì)化、教育管理行政處罰、教育行政許可等方面進(jìn)行了規(guī)范，對高職教育的開展有了更為詳細(xì)的規(guī)范。各省、自治區(qū)、直轄市還根據(jù)《立法法》的規(guī)定，制定了符合地方高職教育發(fā)展實際的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章，例如：山東省第九屆人民代表大會常務(wù)委員會第十八次會議審議通過的《山東省職業(yè)教育條例》；天津市第十四屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十七次會議審議通過的《天津市職業(yè)教育條例》；湖北省第十屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議審議通過的《湖北省實施〈中華人民共和國職業(yè)教育法〉辦法》等。從以上可以看出，國家重視高等職業(yè)教育的發(fā)展，形成了從憲法—法律—行政法規(guī)—部門規(guī)章—地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的法律體系，再通過靈活運用其他規(guī)范性文件、政策的調(diào)控，從法律保障層面助推了高等職業(yè)教育發(fā)展。

二、高等職業(yè)教育法律體系存在的問題

我國的高等職業(yè)教育法律體系已經(jīng)初步形成，對高職教育的發(fā)展起到了很好的促進(jìn)及規(guī)范作用。在高職教育的蓬勃發(fā)展中，法律體系也存在一些問題：《職業(yè)教育法》有些內(nèi)容與高職教育發(fā)展現(xiàn)狀不相符，已經(jīng)顯現(xiàn)出其滯后性；職業(yè)教育集團(tuán)、學(xué)徒制、產(chǎn)教融合等高職教育的特色辦學(xué)模式還需要法律、法規(guī)、規(guī)章的進(jìn)一步明確和規(guī)范等。

職業(yè)教育法中的一些規(guī)定已經(jīng)與實際不相符合，需要與時俱進(jìn)、不斷完善。②《職業(yè)教育法》第一條規(guī)定：“為了實施科教興國戰(zhàn)略，發(fā)展職業(yè)教育，提高勞動者素質(zhì)，促進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，根據(jù)教育法和勞動法，制定本法。”與之相比較，《義務(wù)教育法》和《高等教育法》在第一條的規(guī)定中都是“根據(jù)憲法和教育法，制定本法”，從法律文本上可以看出《職業(yè)教育法》缺少“依據(jù)憲法制定本法”的闡述，容易讓人誤解為《職業(yè)教育法》是《教育法》和《勞動法》的下位法，從而掩蓋了《教育法》《勞動法》與《職業(yè)教育法》的關(guān)系是一般法與特別法的事實?！堵殬I(yè)教育法》第三條規(guī)定：“職業(yè)教育是國家教育事業(yè)的重要組成部分，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展和勞動就業(yè)的重要途徑?！痹摋l沒有將職業(yè)教育的性質(zhì)和定位進(jìn)行明確，導(dǎo)致社會對職業(yè)教育存在一定的偏見，存在“職業(yè)教育是失敗者的教育，只有成績差的人才讀職業(yè)學(xué)校”這一思想，不利于職業(yè)教育的發(fā)展。

《職業(yè)教育法》法律規(guī)范以原則性規(guī)范為主，剛性規(guī)范較少，規(guī)范多為原則性、指導(dǎo)性、倡導(dǎo)性內(nèi)容，對違法行為的懲罰措施較少，可操作性不強(qiáng)。對于違反《職業(yè)教育法》規(guī)定的處罰措施，現(xiàn)行《職業(yè)教育法》缺乏對責(zé)任主體、違法行為和處罰結(jié)果的具體措施?！堵殬I(yè)教育法》第二十條第三款規(guī)定：“從事技術(shù)工種的職工，上崗前必須經(jīng)過培訓(xùn)；從事特種作業(yè)的職工必須經(jīng)過培訓(xùn)，并取得特種作業(yè)資格?！睂τ跊]有經(jīng)過上崗培訓(xùn)，沒有取得特種作業(yè)資格的后續(xù)處置或者責(zé)任沒有進(jìn)行說明。在實踐中，對于違反《職業(yè)教育法》的行為，可以通過《刑法》《教育法》《高等教育法》等法律法規(guī)追究責(zé)任，但《職業(yè)教育法》在法律責(zé)任上的缺位不利于該法的實施。

任何一項法律制度的實施都需要有相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，以促進(jìn)法律的順利實施和保障各主體的合法權(quán)益。當(dāng)前，我國職業(yè)教育法律體系中的監(jiān)督機(jī)制不健全，存在著即是運動員又是裁判員的現(xiàn)象。從舉辦者來看，我國高職院校大多是由省級教育行政部門、省級行業(yè)行政主管部門及市級人民政府舉辦，同時，他們即是高職教育的義務(wù)主體又是監(jiān)督主體，在實際中存在監(jiān)督乏力或者重執(zhí)行輕監(jiān)督的局面。高職教育法律體系中還缺乏執(zhí)法監(jiān)督的程序性規(guī)定，執(zhí)法監(jiān)督的主體不明確，程序不明確，導(dǎo)致執(zhí)法監(jiān)督無法可依。法律監(jiān)督機(jī)制不健全導(dǎo)致高職教育法律規(guī)范在實踐中顯得剛性不足，立法價值和立法目的難以實現(xiàn)。

三、高等職業(yè)教育法律體系完善建議

我國高職教育的快速發(fā)展及其產(chǎn)生的社會效益與高職教育法律體系的滯后矛盾已經(jīng)顯現(xiàn)，高職教育法律體系的滯后性已不適應(yīng)當(dāng)前高職教育發(fā)展的需要。其他規(guī)范性文件和政策在支持高職教育發(fā)展中占了較大比例，它們具有靈活性，能夠?qū)Ω呗毥逃l(fā)展中出現(xiàn)的問題及時進(jìn)行規(guī)范。實際上，這些政策在職業(yè)教育領(lǐng)域所起作用也遠(yuǎn)勝于我國相關(guān)的職業(yè)教育法律，并成為真正指導(dǎo)地方立法及政府職能部門工作的規(guī)范性依據(jù)。對于一個法治國家來說，政策畢竟不是法律，不具有法律所特有的規(guī)范性、強(qiáng)制性和國家意志性。③這些問題的出現(xiàn)需要對高職教育的法律體系進(jìn)行進(jìn)一步的完善，以更好地促進(jìn)高職教育的發(fā)展。我國的高等職業(yè)教育要實現(xiàn)法治化，就必須有現(xiàn)代化的、科學(xué)的、完善的適應(yīng)高職教育的法律體系。只有做到有法可依，高等職業(yè)教育才能健康、有序地發(fā)展。④

（一）對《職業(yè)教育法》進(jìn)行修改

《職業(yè)教育法》作為規(guī)范高職教育發(fā)展的重要法律，自1996年9月1日實施以來，一直都未進(jìn)行過修改，對當(dāng)前職業(yè)教育發(fā)展中產(chǎn)教結(jié)合、職業(yè)教育集團(tuán)、學(xué)徒制等優(yōu)良的模式也沒有進(jìn)行規(guī)范，與現(xiàn)代職業(yè)教育發(fā)展的制度需求存在一定差距?！堵殬I(yè)教育法》第二十七條規(guī)定：“職業(yè)學(xué)校舉辦者應(yīng)當(dāng)按照學(xué)生人數(shù)平均經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)足額撥付職業(yè)教育經(jīng)費”，對沒有按照要求撥足生均經(jīng)費的行為缺乏相應(yīng)的懲罰措施，致使違法成本較低，導(dǎo)致對《職業(yè)教育法》的隨意踐踏?！堵殬I(yè)教育法》的修訂應(yīng)對不同層次、類型的職業(yè)教育分章制定規(guī)范，以體現(xiàn)法律對不同層次、類型職業(yè)教育的特殊性及針對性。對高職教育設(shè)置專門章節(jié)進(jìn)行立法規(guī)范，在對高職教育的分章規(guī)范中，應(yīng)對高職教育立法的指導(dǎo)思想及基本原則進(jìn)行規(guī)范，明確各主體的權(quán)利、義務(wù)及責(zé)任，對高職院校的設(shè)立條件予以明確，對各級政府在高職教育中的經(jīng)費保障和條件保障予以明確等，這樣既能從法律層面為高職教育的良好發(fā)展提供法律規(guī)范，也可以為其他行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的制定提供更明確的依據(jù)。

（二）將現(xiàn)有其他規(guī)范性文件及政策上升為法律規(guī)范

我國高職教育經(jīng)過近30年的發(fā)展，已經(jīng)初步建立了學(xué)徒制、職業(yè)教育集團(tuán)、產(chǎn)教融合、工學(xué)結(jié)合等適合國情的高職教育發(fā)展模式。國家也對高職教育的發(fā)展寄予厚望，先后制定《國務(wù)院關(guān)于加快現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》《關(guān)于建立和完善以改革和績效為導(dǎo)向的生均撥款制度和加快發(fā)展現(xiàn)代高等職業(yè)教育的意見》《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014—2020年）》等規(guī)范性文件，這些文件中對高職教育的發(fā)展方向、目標(biāo)定位、經(jīng)費保障等都做了相應(yīng)說明，對指導(dǎo)高職教育的健康發(fā)展起到了促進(jìn)作用。但是，政策的規(guī)范性、穩(wěn)定性及法律效力都沒有法律規(guī)范高，把現(xiàn)有的關(guān)于高職教育發(fā)展比較成熟的政策、措施進(jìn)行提煉升華，上升為法律、法規(guī)是高職教育法律體系完善的有效途徑。在已有《高等教育法》和《職業(yè)教育法》的情況下，對高職教育制定法律規(guī)范應(yīng)由國務(wù)院制定行政法規(guī)—《高等職業(yè)教育發(fā)展條例》為宜，這既能體現(xiàn)對高職教育發(fā)展的專項立法，也能實現(xiàn)不同層級法律之間的銜接?！陡叩嚷殬I(yè)教育發(fā)展條例》應(yīng)包括高職教育發(fā)展目標(biāo)與方向、各主體權(quán)利與義務(wù)、條件與經(jīng)費保障、監(jiān)督機(jī)制與懲罰措施等內(nèi)容，形成一部有目標(biāo)規(guī)劃、權(quán)責(zé)明晰、監(jiān)督與救濟(jì)合理的法律規(guī)范。

（三）形成較完備的高職教育法律監(jiān)督、責(zé)任體系

西方法諺講“有權(quán)利就有救濟(jì)”，只有完善高職教育的各主體的權(quán)利救濟(jì)程序，才能更好地促進(jìn)高職教育的發(fā)展。德國的《職業(yè)訓(xùn)練條例》和《職業(yè)培訓(xùn)規(guī)章》都明文規(guī)定違反職業(yè)培訓(xùn)條例就是違法，可“判處關(guān)押”或“處以罰金”。日本頒布的《學(xué)校教育法》明確規(guī)定應(yīng)設(shè)置監(jiān)督部門，并且專門設(shè)有“罰則”一章來論述監(jiān)督和懲罰。在奧地利，其教育部設(shè)立了法律局，各州的教育部一般也都設(shè)有法律司或法律顧問，從而對已頒布的職業(yè)教育法規(guī)實施宣傳、審查、咨詢和監(jiān)督。⑤我國可以借鑒其他國家的經(jīng)驗做法，設(shè)置獨立的監(jiān)督部門，增加監(jiān)督檢查的程序性規(guī)范，專門對高職教育法律、法規(guī)的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，再配合權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)及社會監(jiān)督，形成有效的監(jiān)督體系。對高職教育法律體系完善時，要增加對違法行為的懲罰性規(guī)范，明確法律責(zé)任，讓違法行為受到懲罰，更好地促進(jìn)職業(yè)教育法治化道路建設(shè)。通過對高職教育法律監(jiān)督體系的完善，再配合對違法行為的懲罰性規(guī)定，增強(qiáng)法律的剛性及穩(wěn)定性，構(gòu)建具有較強(qiáng)操作性的高職教育法律體系。

注釋：

①人民網(wǎng).高職已成為高等教育的“半壁江山”占41.2%.http://edu.people.com.cn/n1/2016/0628/c1006-28505074.html

②張德江.全國人民代表大會常務(wù)委員會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查《中華人民共和國職業(yè)教育法》實施情況的報告，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2015-06/29/content_1939891.htm

③方芳．我國職業(yè)教育法律體系之反思與重構(gòu)[J].職業(yè)技術(shù)教育,2009年第7期,第10—14頁．

④馮哲．高等職業(yè)教育法治化研究[J].天津市政法管理干部學(xué)院學(xué)報,2002年第2期,第57—59頁.

⑤李兵.關(guān)于我國高職教育法規(guī)的若干建議[J].職業(yè)教育研究,2009年第1期，第9—10頁.