財(cái)政預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)實(shí)施現(xiàn)狀與對(duì)策研究

李冬陽

【摘 要】財(cái)政預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)的相關(guān)理論已成為理論研究的熱點(diǎn)。文章通過問卷調(diào)查的方式，對(duì)桂林市財(cái)政預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)存在的問題進(jìn)行了一次梳理，并針對(duì)性地提出了建議，具有較強(qiáng)的理論意義與現(xiàn)實(shí)意義。

【關(guān)鍵詞】績效審計(jì)；財(cái)政預(yù)算管理；問卷調(diào)查

【中圖分類號(hào)】F239.4 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1674-0688（2018）02-0030-04

0 前言與文獻(xiàn)綜述

隨著公共財(cái)政體系的逐步完善，人們?cè)絹碓疥P(guān)注財(cái)政資金運(yùn)行的效益性。因此，政府審計(jì)也從以往的合規(guī)性審計(jì)逐步發(fā)展為合規(guī)性審計(jì)與績效審計(jì)并重。

從以往的文獻(xiàn)中我們整理出了我國在財(cái)政預(yù)算績效審計(jì)中存在的問題。

靳雙燕（2006）？譹？訛認(rèn)為：財(cái)政預(yù)算資金績效審計(jì)理論研究與實(shí)務(wù)脫節(jié)。雖然審計(jì)理論界對(duì)政府績效審計(jì)的問題相當(dāng)關(guān)注，但是始終缺乏一個(gè)被廣泛認(rèn)同的財(cái)政預(yù)算績效審計(jì)理論框架及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

財(cái)政預(yù)算管理不規(guī)范。在編制部門預(yù)算時(shí)，很少有部門是真正采用零基預(yù)算的，多數(shù)都沿襲著“基數(shù)加增長”的方式。這種增量預(yù)算法很難充分考慮到影響預(yù)算收支規(guī)模及其他變動(dòng)的諸多因素，使地方財(cái)政資金的配置難以合理化。

解秀玉（2008）？譺？訛認(rèn)為：現(xiàn)階段績效審計(jì)的法規(guī)體系不完善，且缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)階段的審計(jì)準(zhǔn)則、法規(guī)主要針對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，對(duì)績效審計(jì)也有強(qiáng)調(diào)，但有關(guān)的制度、法規(guī)依然較薄弱，現(xiàn)階段的準(zhǔn)則對(duì)財(cái)政預(yù)算績效審計(jì)的對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)缺乏完善的規(guī)定。

黃財(cái)政（2010）？譻？訛認(rèn)為：財(cái)政預(yù)算資金績效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系缺乏。開展財(cái)政預(yù)算資金績效審計(jì)，必須對(duì)績效情況依照一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)價(jià)，而缺少公認(rèn)、科學(xué)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，是當(dāng)前探索財(cái)政預(yù)算資金績效審計(jì)的主要障礙之一。財(cái)務(wù)審計(jì)已經(jīng)有一套評(píng)價(jià)財(cái)務(wù)收支真實(shí)合法的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，財(cái)政資金績效審計(jì)卻沒有統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

劉家義（2004）？譼？訛、陳宋生（2006）？譽(yù)？訛均指出：財(cái)政預(yù)算績效審計(jì)人才不管從數(shù)量上抑或是勝任力來看，均不理想，缺乏高層次、復(fù)合型人才。

從以上綜述中不能看出，理論界一般認(rèn)為財(cái)政預(yù)算績效審計(jì)存在以下幾個(gè)方面的問題。

（1）理論建設(shè)不完善，缺乏相應(yīng)的法規(guī)、準(zhǔn)則。

（2）財(cái)政預(yù)算管理不規(guī)范。

（3）預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)人力資源不足。

（4）其他。

1 情況調(diào)查與結(jié)果分析

1.1 調(diào)查問卷設(shè)計(jì)與樣本選取

為了解桂林市財(cái)政預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)的總體情況，筆者基于上文提到的文獻(xiàn)的結(jié)論，并結(jié)合工作實(shí)際，設(shè)計(jì)了包含9個(gè)問題的問卷，每個(gè)問題設(shè)計(jì)有“是”“否”“說不清”3個(gè)答案。通過該問卷，筆者采用隨機(jī)非正式訪談？譾？訛的形式對(duì)來自市審計(jì)部門、財(cái)政部門及其他相關(guān)部門的110位同志進(jìn)行了一次調(diào)查。

筆者設(shè)計(jì)的調(diào)查問題如下。

有關(guān)于法規(guī)、準(zhǔn)則、理論建設(shè)方面：？譹？訛是否有較為完善、可操作性強(qiáng)的工作手冊(cè)。？譺？訛是否了解過財(cái)政預(yù)算績效審計(jì)。？譻？訛是否存在科學(xué)、合理、被廣泛認(rèn)同的財(cái)政預(yù)算績效審計(jì)評(píng)價(jià)體系。

有關(guān)于財(cái)政預(yù)算管理方面：①是否能完全實(shí)施零基預(yù)算。②是否能嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算法。③是否能完全按照經(jīng)濟(jì)社會(huì)及各部門的實(shí)際業(yè)務(wù)需要安排預(yù)算。

有關(guān)于財(cái)政預(yù)算績效審計(jì)人力資源方面：①績效審計(jì)人手是否足夠。②績效審計(jì)人員是否能夠勝任。

對(duì)于影響財(cái)政預(yù)算績效審計(jì)的其他一些原因，筆者設(shè)計(jì)了如下問題：在執(zhí)行財(cái)政預(yù)算績效審計(jì)項(xiàng)目時(shí)，被審計(jì)單位是否能通過自身影響力來影響審計(jì)結(jié)果。表1為筆者所設(shè)計(jì)的問卷框架。

1.2 調(diào)查結(jié)果分析（如圖1所示）

問題1：是否有較為完善、可操作性強(qiáng)的工作手冊(cè)。

如圖1（a）所示，有八成以上的受訪者表示，不存在具備可操作性的工作手冊(cè)。通過調(diào)查了解發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)階段的績效審計(jì)實(shí)踐中，存在一定的操作指引或流程手冊(cè)，但可操作性并不強(qiáng)。

問題2：是否了解過財(cái)政預(yù)算績效審計(jì)。

如圖1（b）所示，有71%的受訪者表示了解過與財(cái)政預(yù)算績效審計(jì)相關(guān)的知識(shí)，但幾乎所有來自審計(jì)系統(tǒng)的受訪者表示，均學(xué)習(xí)過相關(guān)知識(shí)。大多數(shù)來自財(cái)政部門的受訪者也表示，通過不同途徑對(duì)該方面也有所了解。這說明審計(jì)、財(cái)政部門的職員對(duì)財(cái)政預(yù)算績效審計(jì)相關(guān)知識(shí)了解程度還是比較高的。

問題3：是否存在科學(xué)、合理、被廣泛認(rèn)同的財(cái)政預(yù)算績效審計(jì)評(píng)價(jià)體系。

如圖1（c）所示，近七成的受訪者表示，不存在被廣泛認(rèn)同的財(cái)政預(yù)算績效審計(jì)評(píng)價(jià)體系。有近三成受訪者選擇了“說不清”?？紤]到本次觀察的樣本中，70%以上的受訪者來自審計(jì)、財(cái)政這2個(gè)部門，30%左右受訪者來自被審計(jì)單位，而恰恰是來自這2個(gè)部門的受訪者幾乎都不認(rèn)為存在這樣一個(gè)評(píng)價(jià)體系。而另外30%左右的受訪者來自被審計(jì)單位，這部分受訪者不知道或者說不清是否存在該評(píng)價(jià)體系也是正常的，所以我們完全可以認(rèn)為不存在這樣一個(gè)被廣泛認(rèn)同的評(píng)價(jià)體系。

問題4：是否能完全實(shí)施零基預(yù)算。

如圖1（d）所示，大部分受訪者還是不認(rèn)同目前的預(yù)算為零基預(yù)算。但來自財(cái)政部門的受訪者大部分均稱現(xiàn)在完全實(shí)施的是零基預(yù)算，這部分受訪者大概占22%。雖然財(cái)政作為預(yù)算編制的主管部門，有關(guān)于預(yù)算編制的調(diào)查它們應(yīng)該更具有發(fā)言權(quán)，但是筆者認(rèn)為零基預(yù)算是財(cái)政近年來一直在強(qiáng)調(diào)的理念，財(cái)政部門受訪者的回答摻雜了較多的主觀意愿。所以，出于審慎的考慮，筆者不認(rèn)為這部分受訪者在面對(duì)本問題時(shí)，能做出客觀公允的回答。因此，筆者認(rèn)為我們現(xiàn)在并沒有真正執(zhí)行零基預(yù)算。雖然財(cái)政部門大力推行零基預(yù)算，但多年來沿襲的工作習(xí)慣、預(yù)算編制單位人員的工作模式一時(shí)很難轉(zhuǎn)變，財(cái)政也沒有人力、物力和決心來改變這樣的現(xiàn)狀，所以零基預(yù)算只是停留在口號(hào)上，實(shí)施起來相當(dāng)困難。

問題5：是否能嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算法。

圖1（e）所示，這個(gè)問題的答案比較統(tǒng)一，近九成的受訪者表示，能夠嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算法。

問題6：財(cái)政部門是否完全按照經(jīng)濟(jì)社會(huì)及各部門的實(shí)際業(yè)務(wù)需要合理安排預(yù)算。

如圖1（f）所示，多數(shù)財(cái)政部門的受訪者和其他一些受訪者認(rèn)為能夠按照經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和部門業(yè)務(wù)需要合理安排預(yù)算，大概占樣本人數(shù)的三成左右。有7%左右的受訪者認(rèn)為說不清，余下64%的受訪者表示不認(rèn)為財(cái)政部門能合理安排預(yù)算。為何超過半數(shù)的受訪者不認(rèn)為財(cái)政能夠合理安排預(yù)算？究其原因，筆者認(rèn)為在財(cái)政部門實(shí)際安排預(yù)算時(shí)，多少會(huì)受到各方面的影響，而且在現(xiàn)行體制下，人大等機(jī)構(gòu)在審核預(yù)算時(shí)，形式大于實(shí)質(zhì)，監(jiān)督效果較弱。現(xiàn)行的預(yù)算安排在考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的情況下，還要受很多其他因素的干擾，所以很可能并非是最優(yōu)的預(yù)算安排。

問題7：績效審計(jì)人手是否足夠。

如圖1（g）所示，這個(gè)問題的答案比較一致，九成以上的受訪者均表示績效審計(jì)項(xiàng)目的人手明顯不足。據(jù)筆者了解，桂林市審計(jì)局人手存在不足情況，經(jīng)常出現(xiàn)同一人員同時(shí)參加多個(gè)項(xiàng)目的情況。

問題8：現(xiàn)有審計(jì)人員是否勝任預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)工作。

如圖1（h）所示，有過半數(shù)的受訪者不認(rèn)為現(xiàn)有的審計(jì)人員能夠勝任該工作。該論點(diǎn)與已有的實(shí)證結(jié)論？譿？訛相呼應(yīng)。究其原因，筆者認(rèn)為主要是現(xiàn)有的審計(jì)人員接觸得比較多的還是財(cái)務(wù)收支審計(jì)、經(jīng)責(zé)審計(jì)，對(duì)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的績效審計(jì)工作還不夠熟悉，而且一部分審計(jì)人員也不注重及時(shí)更新自身知識(shí)體系，所以導(dǎo)致無法勝任現(xiàn)在的工作。

問題9：在執(zhí)行財(cái)政預(yù)算績效審計(jì)時(shí)，被審計(jì)單位是否能通過自身影響力來影響審計(jì)結(jié)果。

如圖1（i）所示，近九成的受訪者認(rèn)為，被審計(jì)單位有能力影響審計(jì)結(jié)果。而且，有來自審計(jì)部門的受訪者表示審計(jì)人員所受的影響不僅來源于外部，也時(shí)常來源于審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部。因此，大多數(shù)受訪者認(rèn)為，審計(jì)人員所出具的審計(jì)結(jié)果，常常是經(jīng)多方博弈以后的相機(jī)選擇。

1.3 調(diào)查小結(jié)

從以上的分析來看，桂林市財(cái)政預(yù)算績效審計(jì)既存在共性問題也有自己的個(gè)性問題，概括起來有如下幾個(gè)方面。

（1）現(xiàn)在的審計(jì)還是以收支合規(guī)性審計(jì)、經(jīng)責(zé)審計(jì)為重點(diǎn)，尚未全面樹立績效審計(jì)理念，相關(guān)準(zhǔn)則、法規(guī)也不完善。

（2）財(cái)政預(yù)算安排方面存在的問題。由于受傳統(tǒng)財(cái)政體制的影響，所以財(cái)政部門在預(yù)算的安排上仍存在著一些問題。而且，受多方面因素的影響，在一些應(yīng)該充分發(fā)揮市場(chǎng)作用的領(lǐng)域，財(cái)政資金依然存在“越位”現(xiàn)象，而在一些應(yīng)該由政府主導(dǎo)，市場(chǎng)失靈的公共領(lǐng)域，財(cái)政資金又存在“缺位”現(xiàn)象，這勢(shì)必會(huì)影響預(yù)算資金的使用效率。

（3）統(tǒng)一的預(yù)算績效審計(jì)評(píng)價(jià)體系尚未建立。目前，財(cái)政預(yù)算資金績效審計(jì)缺乏統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

（4）審計(jì)人員在執(zhí)行審計(jì)時(shí)很難保持獨(dú)立性。

2 關(guān)于更好地開展財(cái)政預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)的建議

（1）進(jìn)一步推動(dòng)制度建設(shè)與法制建設(shè)?，F(xiàn)階段，有關(guān)于財(cái)政預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)的法規(guī)、制度、流程相對(duì)于財(cái)務(wù)合規(guī)性審計(jì)與經(jīng)責(zé)審計(jì)來說，還是比較薄弱的。作為市級(jí)的審計(jì)機(jī)構(gòu)，單獨(dú)推動(dòng)法規(guī)建設(shè)并非易事，但是各市的審計(jì)機(jī)構(gòu)可以聯(lián)合當(dāng)?shù)厝舜蠊餐贫ㄒ恍┑胤叫灾贫?，這同樣也能有效地推動(dòng)桂林市財(cái)政預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)的發(fā)展。

（2）加快建設(shè)科學(xué)、公允的財(cái)政預(yù)算績效審計(jì)評(píng)價(jià)體系。目前，尚未有較為完善的績效標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)體系，審計(jì)部門可以結(jié)合工作實(shí)際，制定相應(yīng)的準(zhǔn)則、評(píng)價(jià)體系。以指導(dǎo)和推動(dòng)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)的開展，最終形成具有地方特色的財(cái)政預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)評(píng)價(jià)體系。

（3）加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)的人力資源建設(shè)。財(cái)政預(yù)算資金績效審計(jì)要求審計(jì)工作者具備豐富的專業(yè)知識(shí)及相當(dāng)高的理論水平。因此，在績效審計(jì)人員隊(duì)伍建設(shè)上，我們必須著力于改善審計(jì)從業(yè)人員結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變審計(jì)人員觀念、加強(qiáng)對(duì)審計(jì)人員的綜合能力培養(yǎng)。構(gòu)建一支專業(yè)知識(shí)豐富、綜合素質(zhì)高且具備較強(qiáng)履職能力的審計(jì)隊(duì)伍。

（4）從制度安排層面加強(qiáng)審計(jì)部門獨(dú)立性。從制度安排方面著手，加強(qiáng)審計(jì)部門的獨(dú)立性，保證審計(jì)結(jié)果客觀、公允。

注 釋

①靳雙燕.我國財(cái)政預(yù)算資金績效審計(jì)研究[D].北京：北京交通大學(xué)，2006.

②解秀玉.我國績效審計(jì)現(xiàn)狀及發(fā)展對(duì)策研究[J].財(cái)會(huì)通訊，2008（9）.

③黃財(cái)政.地方財(cái)政預(yù)算執(zhí)行效益審計(jì)實(shí)踐研究[J].廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào)，2010（6）.

④劉家義.關(guān)于績效審計(jì)的初步思考[J].審計(jì)研究，2004

（6）.

⑤陳宋生.政府績效審計(jì)研究[M].北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2006.

⑥隨機(jī)非正式訪談是相對(duì)于正式訪談而言的一種訪談形式，主要特點(diǎn)為時(shí)間、場(chǎng)合不固定，訪談的內(nèi)容多夾雜在日常的工作交談或閑聊中，這種訪談模式比較容易獲得被訪談?wù)咻^為真實(shí)的看法。

⑦呂珺.我國開展政府績效審計(jì)的主要障礙——基于向新疆政府審計(jì)人員發(fā)放調(diào)查問卷的結(jié)果[J].中國農(nóng)業(yè)會(huì)計(jì)，2009

（4）.

參 考 文 獻(xiàn)

[1]靳雙燕.我國財(cái)政預(yù)算資金績效審計(jì)研究[D].北京：北京交通大學(xué)，2006.

[2]解秀玉.我國績效審計(jì)現(xiàn)狀及發(fā)展對(duì)策研究[J].財(cái)會(huì)通訊，2008（9）.

[3]黃財(cái)政.地方財(cái)政預(yù)算執(zhí)行效益審計(jì)實(shí)踐研究[J].廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào)，2010（6）.

[4]劉家義.關(guān)于績效審計(jì)的初步思考[J].審計(jì)研究，2004（6）.

[5]陳宋生.政府績效審計(jì)研究[M].北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2006.

[6]戚振東，吳清華.政府績效審計(jì)：國際演進(jìn)及啟示[J].會(huì)計(jì)研究，2008（2）.

[7]宋常，吳少華.我國績效審計(jì)理論研究回顧與展望[J].審計(jì)研究，2004（2）.