地方政府重大事項社會穩(wěn)定風險評估優(yōu)化機制研究

趙硯

【摘 要】地方政府重大事項社會穩(wěn)定風險評估是我國社會治理創(chuàng)新的重要舉措，目前我國重大事項社會穩(wěn)定風險評估在評估主體、評估內容、評估過程、評估指標和評估方法等方面都存在一定問題。為了更好地為維護安定的社會秩序、建設和諧的社會環(huán)境做出貢獻，應從評估主體多元化、評估內容明確化、評估程序規(guī)范化和評估指標完善性及評估制度建設5個方面進行改進。

【關鍵詞】重大事項；社會穩(wěn)定；風險評估；防范機制

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-0688（2018）02-0130-03

近年來，我國各地方政府在重大決策（事項）的社會穩(wěn)定風險評估（以下簡稱“穩(wěn)評”）實踐上進行了一系列積極、有益的探索，形成了許多各具特色的寶貴經驗，有效地維護了社會和諧與穩(wěn)定的大局。但是，我國的“穩(wěn)評”機制目前尚存在著諸多理念、操作層面的問題。在社會管理創(chuàng)新日益受到重視的今天，需要進一步完善“穩(wěn)評”機制，使“穩(wěn)評”機制成為推動社會管理創(chuàng)新的重要內容和手段。本文正是基于社會治理的視角試圖對我國目前的“穩(wěn)評”機制進行優(yōu)化。

1 重大事項社會穩(wěn)定風險評估機制的現(xiàn)狀分析

重大決策（事項）的社會穩(wěn)定風險評估工作對我國社會治理體制的創(chuàng)新和著力提升風險治理能力有著重要意義。我國“穩(wěn)評”機制的發(fā)展主要經歷了提出、發(fā)展和逐步成熟3個階段。

1.1 “穩(wěn)評”的提出階段

2004年，四川省遂寧市政府率先提出了針對重大工程建設項目的穩(wěn)定風險進行預估的制度。他們率先提出的“四性”和“五法”概念得到中央有關部門的肯定，從此這兩個概念開始在全國范圍內大力推廣?！八男浴敝傅氖菍︼L險進行評定的4個審查項目：合法性、可行性、合理性及安全性。相關部門對這4項數(shù)據(jù)分別進行評估，確定項目的最終風險判定?！拔宸ā敝傅氖窃u估工作的5個步驟：第一步是將評估對象確定下來，然后做好前期準備工作；第二步是根據(jù)確立下來的評估對象舉行相關會議，并且對評估結果有大致的了解；第三步是將會議確立下來的措施進行落實；第四步是根據(jù)實際情況寫調查報告，向上報送；第五步是上級領導對調查結果進行審查并確立相應的應對措施。

1.2 “穩(wěn)評”的發(fā)展階段

江蘇省淮安市是在四川省遂寧市之后第二個開始積極進行“穩(wěn)評”機制評定工作的城市，其最早開展相關工作的時間是在2006年?！盎窗材Ｊ健毕啾容^“遂寧模式”而言，有一定程度的進步。這些進步主要包括：一是在原來的基礎上增加了“全程跟蹤”環(huán)節(jié)，這一環(huán)節(jié)的增加對于風險的預測和防范有很好的作用；二是“淮安模式”研發(fā)出“穩(wěn)評信息化管理系統(tǒng)”，“穩(wěn)評”工作可以在網上進行，大大提高了工作效率；三是淮安市率先提出了多元化和第三方評估的先進概念，并且設立了國內首家民辦的“穩(wěn)評”中介機構?！盎窗材Ｊ健鲍@得了政府的認可。

1.3 “穩(wěn)評”的成熟階段

上海市“穩(wěn)評”工作的發(fā)展比前兩個城市晚，但是其發(fā)展機制明顯比前兩個模式更加成熟。其主要特點包括：第一，評估政策規(guī)范化、體系化。上海市政府先后出臺了多種針對“穩(wěn)評”機制的管理條例，“穩(wěn)評”工作進入系統(tǒng)化進程。第二，“上海模式”對于評估的具體條目有了詳細的規(guī)定，明確了必須考察的項目。第三，確立了科學的評估方法，上海市政府專門印發(fā)了規(guī)范的評估方法，以防止評估過程中出現(xiàn)各種問題。

“穩(wěn)評”工作自從出現(xiàn)以來，經過了十幾年的發(fā)展，“穩(wěn)評”工作進步顯而易見。其對社會產生的影響主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是對于社會應急的狀態(tài)。但是在出現(xiàn)“穩(wěn)評”機制之后，社會可以在發(fā)生緊急情況時主動進行維穩(wěn)工作。如今，政府已經可以預測緊急事件的發(fā)生并提前想好應對措施。二是表現(xiàn)在社會治理結構方面。之前一旦發(fā)生緊急情況，能夠進行維穩(wěn)工作的只有政府。但是現(xiàn)在可以采用多元主體進行參與的方法。三是治理新技術方面的優(yōu)化。原來的維穩(wěn)工作只會對社會矛盾進行分析，如今已經可以采用技術手段對社會風險進行分析和判斷。

2 重大事項社會穩(wěn)定風險評估存在的問題

相對于西方發(fā)達國家而言，我國在“穩(wěn)評”機制方面的意識比較遲鈍。盡管我國已經意識到“穩(wěn)評”工作的重要性，但是我國的“穩(wěn)評”工作還存在著很多需要解決的問題。

2.1 評估主體行政化

如今，我國在評估主體的設定方面存在一定問題。政府作為唯一的風險評估部門，其自身的風險只有自己評定，這顯然是不合理的。很多地區(qū)已經意識到這一問題的嚴重性，設立了第三方評估機構對政府的風險進行預測。但是這種方法的普及程度并不高，而且不具有強制性。很多地方政府并不把第三方機構的評測放在眼里，認為只是走個形式而已。第三方機構對于風險評估專家不會提出專業(yè)性的改進意見，只是為了符合流程。這種情況的發(fā)生說明我國公民對于公共事務的主人翁意識還不夠強。很多人認為社會風險完全是政府的事情，風險評估工作和自己的生活沒有任何關系，對認識理解社會風險的積極性也不高。而且，有的地方政府對于座談會、聽證會等讓公民對社會風險進行認識的會議也是走形式，根本不會下工夫去準備。在這種情況下，公民即使想對社會風險機制進行了解也苦于沒有渠道。還有很多地方政府根本沒有告知公民準確的評估信息，導致公民的評估情況與真實情況相悖。

2.2 評估內容同質化

就目前來看，政府在進行風險評定的時候，一般都會按照5個方面的內容進行評估，即遂寧模式中提出的合法性、合理性、可行性、可控性及安全性5個指標的評估工作。目前這種分析模式被廣泛應用于各個地區(qū)，評價內容的相似度非常高。很多風險評估工作都將自身的風險和可能會引發(fā)的社會風險混為一談。其實這兩者之間存在著很大的區(qū)別。社會穩(wěn)定風險指的是對于社會穩(wěn)定產生影響的事件發(fā)生的概率，而不是該事件發(fā)生的概率。

2.3 評估過程靜態(tài)化

“穩(wěn)評”是一個動態(tài)過程，需要全程進行跟蹤才能夠得到準確結果。但是動態(tài)評估的成本比較高，因此很多地方采用靜態(tài)評估法。靜態(tài)評估法的局限性比較大，沒有全程根蹤導致其結果具有延時性，很多潛在風險也無法評估。除此之外，風險評估工作的核心在于群眾意見的收集。很多地方只是采取簡單地發(fā)放問卷、張貼公告等方式進行群眾意見收集，無法讓群眾真正參與到風險評估工作中來。

2.4 評估指標籠統(tǒng)化

“穩(wěn)評”工作的開展是我國社會治理工作的創(chuàng)新。其初衷在于充分聽取民眾意見，進行準確的風險評估。但是由于沒有統(tǒng)一的標準，所以在實踐過程中出現(xiàn)了很多問題。我國大部分地方在進行風險評估時都采用“五性”評估法。這5種指標都是比較抽象的觀念，在實際生活中的主觀性比較強，操作起來并不容易。定性分析方法雖然能夠將結果分析出來，但不能得出各種事件發(fā)生的概率。

2.5 評估方法單一化

在評估工作中，最常使用的兩種方法是聽證會和問卷調查。這兩種方法的優(yōu)點在于簡單，能夠很快地收集到信息，弊端是收集到的信息不一定真實。問卷調查只能夠影響一般的群體性事件，對社會輿論的發(fā)酵作用很小。聽證會則是將群眾放在一個比較被動的位置之上，而且群眾的心意很難全部表達。

2.6 行政問責形式化

就目前來看，我國對“穩(wěn)評”工作的責任劃分并不十分嚴厲。雖然國務院頒布的規(guī)定中有關于“穩(wěn)評”工作問責的條例，但是沒有一部法律是專門用來規(guī)范穩(wěn)評工作的。由于沒有法律條文的約束，責任劃分不明確，很多部門之間會推卸責任，互相推諉，造成混亂。

3 完善重大事項社會穩(wěn)定風險評估的政策建議

完善的社會穩(wěn)定風險評估機制對于優(yōu)化社會治理方式，提高社會治理能力有著十分重要的作用，現(xiàn)行的“穩(wěn)評”機制需要從評估主體、內容、程序、指標和制度建設5個方面進行完善。

3.1 完善評估主體

社會穩(wěn)定風險評估主體應多元化，只有讓更多的主體參與進來，才能保證評估工作的良性發(fā)展。第一，政府應依法依規(guī)組織評估工作。政府在一定程度上仍然需要參與到風險評估工作中，但要明確區(qū)分風險評估主體的“評估實施主體”和“評估責任主體”。第二，公眾應積極主動參與評估工作。公民的有效參與是實現(xiàn)社會治理主體多元化的重要途徑，也是確保重大事項社會穩(wěn)定風險評估主體多元化的前提條件。第三，第三方應客觀獨立開展評估工作。重大事項社會穩(wěn)定風險評估的主體不宜是決策部門或者組織部門，而應該是具有獨立性的第三方評估組織，這樣可以發(fā)揮評估的專業(yè)優(yōu)勢，從而保證評估的公平公正。第四，人大代表應全程監(jiān)督評估工作。地方各級人大及其常委會，可以參與到評估工作中來，在評估工作中發(fā)揮監(jiān)督作用，提高監(jiān)督的實效性。第五，專家團體應充分發(fā)揮“智囊團”角色。在全過程的評估工作中，將來自于各大高等院校的專家團體納入評估主體當中，能夠充分發(fā)揮“智囊團”科學決策的作用，因為他們可以用更科學的評估技術與創(chuàng)新的研判視角，做出準確的判斷。

3.2 明確評估內容

制定科學的評估內容，可以從源頭上減少風險的發(fā)生概率，保證評估工作朝著良好方向發(fā)展。第一，需要完善評估的合法性。國家層面需要出臺相關的法律法規(guī)對評估行為進行規(guī)范和約束，避免不作為和“尋租”現(xiàn)象的產生。第二，需要完善評估的合理性。在進行合理性評估時，需要廣泛征求群眾意見，與群眾達成共識，兼顧群眾的現(xiàn)實利益。第三，需要完善評估的可控性。由于“穩(wěn)評”工作的不確定性，應制定詳細的風險應急預案，各地方還應根據(jù)地方特點，出臺符合群眾利益和地方民情的處置方案，防患于未然。

3.3 規(guī)范評估程序

評估程序是開展“穩(wěn)評”工作的操作步驟和指南，是確保評估結果科學、合理的依據(jù)。評估程序可以遵循以下3個步驟：第一步，初步評估階段。主要包括設置機構、明確對象、風險識別3個方面。第二步，完善準備階段。主要包括開展網絡輿論、征求群眾意見、制度評估方案3個方面。第三步，后期細化階段。主要包括分析風險預測、劃分風險等級、制定評估報告、落實評估意見和實施評估跟蹤5個方面。

3.4 加強制度建設

保證“穩(wěn)評”工作的質量和水平，必須有相應的配套機制。首先，需要完善行政問責機制。通過參考公眾、專家等意見，轉化單一的問責結構，形成以人大為主，立法、司法、群眾等多方參與的異體問責。同時加強行政問責的法制建設，明確問責的標準，通過法律和系統(tǒng)化的問責體系，杜絕違規(guī)行為的產生。其次，需要建立評估信息共享機制。目前，“穩(wěn)評”工作的相關數(shù)據(jù)是分散的、孤立的，對“穩(wěn)評”工作的科學性和公正性產生了嚴重威脅。因此，政府要利用大數(shù)據(jù)、云計算技術將所有的評估資料及信息形成統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫，創(chuàng)建一體化的網格化信息平臺，并將所有的評估信息通過網絡等途徑告知公眾，廣泛征求群眾意見。對于公眾的意見，各職能部門要通過專門的信息平臺，認真解答公眾的質疑。最后，落實風險聯(lián)動機制。重大事項社會穩(wěn)定風險評估是一項系統(tǒng)工程，評估主體需要與其他部門一起聯(lián)合行動，并制定相應的緊急聯(lián)動預案，預防突發(fā)事件的發(fā)生，維護社會穩(wěn)定。

3.5 健全評估指標

為了保證“穩(wěn)評”工作的科學性和合理性，需要從以下5個方面對評估指標進行完善。第一，創(chuàng)新政治方面的風險指標。政治風險指標主要包括信訪成效、腐敗指數(shù)、公眾對政府的滿意度、公眾參與政治的意識。第二，細化經濟方面的風險指標。重大事項在經濟方面的社會風險因素主要包括失業(yè)率和就業(yè)率、居民基本收入的增長率和貧富差距。第三，優(yōu)化社會秩序方面的風險指標。社會秩序方面的風險指標主要包括社會治安、社會流動人口和社會保障。第四，確定文化方面的風險指標。文化方面的風險指標應該包括宗教文化、民族文化、社會核心的認同度和社會輿論等。第五，構建生態(tài)方面的風險指標。生態(tài)方面的風險指標是指對自然資源的影響程度。

參 考 文 獻

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