瀾湄合作進(jìn)展與未來發(fā)展方向

劉卿

[提要]瀾湄合作是新時期中國與湄公河國家進(jìn)行次區(qū)域合作的一個成功典范。在短短兩年時間內(nèi)，建立了多層級合作機(jī)制體系，形成了“高效務(wù)實(shí)、項(xiàng)目為本、民生優(yōu)先”的瀾湄模式。各方發(fā)揚(yáng)“推土機(jī)”精神，取得了豐碩成果。瀾湄合作從一開始便得到東盟的大力支持，也成為中國與東盟升級合作的重要組成部分。其內(nèi)生因素主要在于區(qū)域大市場的驅(qū)動，也是逆全球化和貿(mào)易保護(hù)主義興起倒逼的結(jié)果，此外還與本地區(qū)非傳統(tǒng)安全特殊性密切相關(guān)。正如其他成長機(jī)制一樣，瀾湄合作也面臨挑戰(zhàn)，包括機(jī)制賦權(quán)、能力建設(shè)和內(nèi)外協(xié)調(diào)等問題，未來需要完善體制機(jī)制，加強(qiáng)橫向聯(lián)系，注入可持續(xù)動力。

[關(guān)鍵詞]瀾湄合作、次區(qū)域合作、中國

東盟關(guān)系

[中圖分類號]D822.333

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]0452 8832（2018）2期0043-12

瀾湄合作成立兩年多來，取得了豐碩成果，在次區(qū)域合作中的影響日漸擴(kuò)大，成為中國與周邊國家構(gòu)建命運(yùn)共同體的重要典范。全面總結(jié)瀾湄合作所取得重大進(jìn)展的成功經(jīng)驗(yàn)，分析未來發(fā)展可能面臨的主要問題，對進(jìn)一步深化瀾湄合作具有重要意義。

一、瀾湄合作進(jìn)展

瀾湄合作是中國與周邊國家進(jìn)行次區(qū)域合作發(fā)展最為迅速和最具成效的機(jī)制之一。2016年3月23日，為落實(shí)第17次中國一東盟領(lǐng)導(dǎo)人會議提出的瀾湄合作倡議，中國與湄公河五國在中國海南省舉行首次領(lǐng)導(dǎo)人會議，發(fā)表了《三亞宣言》，共同建立瀾湄合作機(jī)制。2018年1月10日，在該機(jī)制成立兩周年之際，六國領(lǐng)導(dǎo)人舉行第二次會議，全面總結(jié)了合作經(jīng)驗(yàn)，并對未來發(fā)展進(jìn)行了全面規(guī)劃，標(biāo)志著該合作從培育期邁向成長期。兩年來，中國與湄公河國家發(fā)揚(yáng)“推土機(jī)”精神，腳踏實(shí)地推進(jìn)合作，在機(jī)制建設(shè)、項(xiàng)目推進(jìn)、金融合作等方面均取得顯著成績，形成了“高效務(wù)實(shí)、項(xiàng)目為本、民生優(yōu)先”的瀾湄模式，培育了“平等相待、真誠互助、親如一家”的瀾湄文化。

（一）瀾湄合作機(jī)制全面形成

瀾湄合作在成立之初即設(shè)立“3+5合作框架”，“3”即三大支柱，分別為政治安全、經(jīng)濟(jì)和可持續(xù)發(fā)展、社會人文；“5”即五個優(yōu)先領(lǐng)域，分別為互聯(lián)互通、產(chǎn)能合作、跨境經(jīng)濟(jì)合作、水資源合作、農(nóng)業(yè)和減貧合作。兩年來，在六方共同商討和共同努力下，瀾湄合作形成了多層次、寬領(lǐng)域合作機(jī)制，建立了領(lǐng)導(dǎo)會議、外長會議、高官會議、優(yōu)先領(lǐng)域聯(lián)合工作組會議等四個層級機(jī)制，形成“領(lǐng)導(dǎo)人引領(lǐng)、全方位覆蓋、各部門參與”的瀾湄合作格局。在“3+5合作框架”的基礎(chǔ)上，瀾湄合作積極拓展其他新的合作領(lǐng)域，將“3+5合作框架”進(jìn)一步發(fā)展為“3+5+X合作框架”。各國均建立了瀾湄合作秘書處或協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，增加各國跨部門之間的橫向聯(lián)系及成員國之間的協(xié)調(diào)能力。同時，還成立了三個輔助機(jī)構(gòu)，包括瀾湄水資源合作中心、瀾湄環(huán)境合作中心和全球湄公河研究中心，三個中心已進(jìn)行實(shí)質(zhì)運(yùn)作，分別在各自領(lǐng)域發(fā)揮牽引作用。

（二）早期收獲項(xiàng)目釋放示范效應(yīng)

瀾湄合作第一次領(lǐng)導(dǎo)人會議確定了45個早期收獲項(xiàng)目，覆蓋五大優(yōu)先領(lǐng)域，包括水資源管理、生態(tài)和環(huán)境保護(hù)、風(fēng)險評估、減貧、防災(zāi)、疾病防治、旅游、能力建設(shè)等項(xiàng)目，涉及民生領(lǐng)域方方面面。所有項(xiàng)目均為開放的多邊合作項(xiàng)目，由各國分別提出和牽頭，其中，中國提出和牽頭的有20個、柬埔寨5個、老撾10個、緬甸2個、泰國5個、越南3個。各個早收項(xiàng)目全部按計劃推進(jìn)，其中多數(shù)已完成或取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。在第二次外長會議上，中方又提出13項(xiàng)倡議，也得到各方積極響應(yīng)和快速落實(shí)。此后，又陸續(xù)形成和實(shí)施了百余個新的合作項(xiàng)目。各領(lǐng)域合作取得豐碩成果，釋放良好的示范效應(yīng)，帶動了次區(qū)域其他項(xiàng)目的落地。比如在跨境經(jīng)濟(jì)合作方面，中國、老撾、越南等都在競相推進(jìn)“跨境特別經(jīng)濟(jì)區(qū)”建設(shè)，“中緬經(jīng)濟(jì)走廊”的提案與建設(shè)也取得進(jìn)展。第一批合作項(xiàng)目取得超預(yù)期的成績和效果，使得各國積極性進(jìn)一步提高，因此第二次領(lǐng)導(dǎo)人會議又確認(rèn)了《瀾湄合作第二批項(xiàng)目清單》，進(jìn)一步提升了合作的水平。

（三）金融支持迅速到位

在首次瀾湄合作領(lǐng)導(dǎo)人會議上，中方提出5年內(nèi)提供3億美元合作專項(xiàng)基金，支持成員國中小型合作項(xiàng)目。目前，專項(xiàng)基金已全面啟動，為132個合作項(xiàng)目提供支持。中方設(shè)立的100億元人民幣優(yōu)惠貸款已落實(shí)近三分之二，優(yōu)惠出口買方信貸也在有效實(shí)施。中方設(shè)立第一批50億美元國際產(chǎn)能和裝備制造合作專項(xiàng)貸款，優(yōu)先推進(jìn)成熟項(xiàng)目的融資進(jìn)程。截至2017年11月底，第一批專項(xiàng)貸款已完成授信承諾52.5億美元，超額完成50億美元授信評審計劃，兌現(xiàn)中方對外有關(guān)承諾。專項(xiàng)貸款支持了柬埔寨暹粒新機(jī)場、越南永新火電站、老撾萬象電力環(huán)網(wǎng)、泰國開泰銀行轉(zhuǎn)貸等11個項(xiàng)目，有力地推動了瀾湄地區(qū)電力、交通、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等領(lǐng)域建設(shè)。此外，專項(xiàng)貸款目前還儲備23個項(xiàng)目，儲備意向融資額達(dá)280億美元，為后續(xù)進(jìn)一步深化瀾湄合作機(jī)制建設(shè)奠定基礎(chǔ)。為實(shí)現(xiàn)跨境投資便利化，成員國加強(qiáng)金融政策對接，強(qiáng)化金融支持，創(chuàng)新融通機(jī)制。比如，在瑞麗開放試驗(yàn)區(qū)，成立首個中緬貨幣兌換中心，推出了“瑞麗指數(shù)”，設(shè)立了中國首個在緬甸的非現(xiàn)金跨境支付服務(wù)點(diǎn)，填補(bǔ)了中國在緬甸無跨境結(jié)算服務(wù)點(diǎn)的空白。這些措施為跨境投資與貿(mào)易結(jié)算開辟了中緬金融匯兌的新途徑。數(shù)據(jù)顯示，2016年人民幣中緬跨境結(jié)算達(dá)到158億元，同比增長45.63%。

（四）合作行動計劃出臺

瀾湄合作已從早期“探索合作”發(fā)展到現(xiàn)在的“規(guī)劃合作”，是從成長期步入成熟期的一個重要標(biāo)志。瀾湄合作從成立之初的一個倡議、一個構(gòu)想，各方共同描繪合作輪廓，繼而過渡到強(qiáng)化合作共識，將合作內(nèi)化于心，從區(qū)域整體發(fā)展角度制定發(fā)展規(guī)劃，上下游協(xié)調(diào)，各領(lǐng)域互動，各國協(xié)作共進(jìn)。經(jīng)過一年時間，六國經(jīng)過工作組層面的反復(fù)磋商、高官會議的研討、外長會議的定稿，齊心協(xié)力，共同編制了第一個《瀾湄合作五年行動計劃》，并在第二次領(lǐng)導(dǎo)會議期間發(fā)表。這一具有前瞻性與綱領(lǐng)性的文件，在合作機(jī)制的基本原則、機(jī)制架構(gòu)、務(wù)實(shí)合作、支撐體系等方面制定了明確的行為準(zhǔn)則，為瀾滄江一湄公河的繁衍生息與可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃了藍(lán)圖，勾勒出次區(qū)域共同繁榮的美好愿景。在《瀾湄合作五年行動計劃》的指導(dǎo)下，各方加緊就瀾湄環(huán)境合作、瀾湄水資源合作等領(lǐng)域，制定相關(guān)行動計劃。各方樂見中方在南南合作援助基金項(xiàng)目下，為在湄公河五國開展醫(yī)療衛(wèi)生、教育、農(nóng)業(yè)等民生領(lǐng)域合作項(xiàng)目編制方案。

二、驅(qū)動合作因素

瀾湄合作是中國一東盟關(guān)系最為活躍的組成部分，是中國與湄公河國家次區(qū)域合作躍上新臺階的重要標(biāo)志。瀾湄合作進(jìn)展如此迅速，與其強(qiáng)勁的內(nèi)生動力密切相關(guān)，它從一開始便得到東盟的認(rèn)可和支持，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的必然結(jié)果，同時也是逆全球化倒逼的產(chǎn)物。

（一）東盟的支持為次區(qū)域合作注入動力

瀾湄合作是中國一東盟關(guān)系新紐帶，旨在促進(jìn)瀾滄江一湄公河流域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，增進(jìn)各國人民福祉，縮小本區(qū)域國家發(fā)展差距，支持東盟共同體建設(shè)，并推動落實(shí)聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程，促進(jìn)南南合作。瀾湄次區(qū)域合作的設(shè)想最先是由泰國在2012年提出的，中國給予了積極回應(yīng)。此后，中國一東盟領(lǐng)導(dǎo)人會議上多次確認(rèn)將支持瀾湄合作機(jī)制。2014年11月，第17次中國一東盟領(lǐng)導(dǎo)人會議主席聲明第十九項(xiàng)指出：“我們支持中國與湄公河流域國家開展更緊密的次區(qū)域合作。我們歡迎泰國提出的瀾滄江一湄公河次區(qū)域可持續(xù)發(fā)展倡議，該倡議將有助于縮小東盟國家間的發(fā)展差距。我們歡迎中國和湄公河次區(qū)域國家探索建立相關(guān)對話與合作機(jī)制的可能性?！?016年9月，第19次中國一東盟領(lǐng)導(dǎo)人會議聯(lián)合聲明第十三項(xiàng)指出：“我們歡迎瀾滄江一湄公河合作首次領(lǐng)導(dǎo)人會議于2016年3月23日在中國三亞成功舉行。我們也歡迎在現(xiàn)有湄公河次區(qū)域合作機(jī)制，如瀾湄合作、大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作、東盟一湄公河流域開發(fā)合作及其他相關(guān)次區(qū)域合作框架下加強(qiáng)合作，以支持縮小地區(qū)發(fā)展差距?！薄?/p>

瀾湄合作確定“3+5+X合作框架”中的“3”，與東盟一體化倡議確立的政治安全、經(jīng)濟(jì)及社會文化三大支柱一致，“5”也與東盟共同體建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域吻合，比如瀾湄互聯(lián)互通與《東盟互聯(lián)互通總體規(guī)劃2025》兼容。瀾湄合作框架與中國一東盟“2+7合作框架”全面對接。中國一東盟寬領(lǐng)域、深層次、高水平的制度性合作，為瀾湄合作提供了重要保障和制度基礎(chǔ)。

（二）市場機(jī)制驅(qū)動經(jīng)濟(jì)合作升級

瀾湄合作是中國與湄公河五國共同協(xié)商界定的跨國經(jīng)濟(jì)區(qū)，通過利用彼此之間生產(chǎn)要素稟賦的不同來促進(jìn)貿(mào)易和投資。各方發(fā)揮自身比較優(yōu)勢，彌補(bǔ)不足，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)綜合競爭力提高。

各方先前經(jīng)濟(jì)合作有深厚積累，建立機(jī)制化合作水到渠成。經(jīng)過長期的經(jīng)濟(jì)合作，中國與湄公河國家經(jīng)濟(jì)相互依賴性、互補(bǔ)性加深。目前，湄公河國家中除老撾以外，其他國家的第一大貿(mào)易伙伴和第一大進(jìn)口來源國均是中國；而中國則是老撾的第二大貿(mào)易伙伴和第三大進(jìn)口來源國。從出口看，中國是緬甸的第一大出口市場，老撾和泰國的第二大出口市場，越南的第三大出口市場以及柬埔寨的第六大出口市場。若將湄公河五國作為一個整體，該地區(qū)是中國的第五大貿(mào)易伙伴。從投資存量看，目前中國是柬埔寨、老撾和緬甸最大的外資來源國，越南第八大外資來源國；從投資流量看，2017年以來中國是泰國第三大外資來源國。中國的投資對湄公河國家經(jīng)濟(jì)增長越來越重要。

次區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作需要換擋升級，提升在全球價值鏈中地位。白2002年11月中國與東盟簽署了《中國與東盟全面經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》后，中國與湄公河國家經(jīng)貿(mào)合作進(jìn)入快車道。2010年1月，中國一東盟自由貿(mào)易區(qū)正式啟動，中國與湄公河國家經(jīng)貿(mào)合作機(jī)制化水平達(dá)到一個較高層次。2015年1月，中國一東盟自由貿(mào)易區(qū)在越南、緬甸、老撾和柬埔寨等國實(shí)現(xiàn)“零關(guān)稅”，次區(qū)域內(nèi)的關(guān)稅已降低到非常低的水平。隨著削減關(guān)稅的邊際效應(yīng)降低，提升合作水平成為日益突出的問題，次區(qū)域合作需要拓展新的空間。瀾湄國家均為發(fā)展中國家，許多成員資源稟賦和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)近似，在全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)中處于低端位置，許多產(chǎn)品在國際市場上面臨直接的競爭。隨著國際分工沿著產(chǎn)業(yè)鏈條的不斷深化，次區(qū)域各國間迫切需要加強(qiáng)合作，減少競爭，促進(jìn)互補(bǔ)，共同提升在全球價值鏈中地位。

逆全球化與反自由貿(mào)易思潮興起，倒逼地區(qū)國家攜手共同應(yīng)對。近兩年來，逆全球化思潮、反自由貿(mào)易聲浪四起，“黑天鵝”事件頻發(fā)，貿(mào)易保護(hù)主義在全球蔓延。世界貿(mào)易組織（WTO）框架下談判停滯，全球自由貿(mào)易體系經(jīng)歷艱難時期。湄公河國家處在經(jīng)濟(jì)發(fā)展起飛階段，市場有限，外向型經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)尤其突出，最先感受到逆全球化的沖擊。這些國家需要加強(qiáng)區(qū)域和次區(qū)域合作，釋放經(jīng)濟(jì)活力，實(shí)現(xiàn)共贏，除了推動中國一東盟快速達(dá)成貿(mào)易升級版外，還積極利用相互之間山水相連、文化相通的人文和地理特點(diǎn)，通過建立合作機(jī)制來推動域內(nèi)生產(chǎn)要素快速、高效流動，確保貿(mào)易和投資制度化進(jìn)程，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長注入強(qiáng)勁動力。

（三）非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)倒逼制度性合作

同其他東南亞國家相比，中國與湄公河國家面臨的非傳統(tǒng)安全問題具有獨(dú)特性。這種獨(dú)特性伴隨全球化和信息化的加速發(fā)展，挑戰(zhàn)性也越來越大，急切需要進(jìn)行制度性合作共同應(yīng)對。

一是水資源問題聯(lián)動性和敏感性。跨界或邊界河流水資源開發(fā)爭議變得越來越棘手。爭端主要涉及水電的開發(fā)與利用，各國對流經(jīng)境內(nèi)的水資源基本上按照自己的需求進(jìn)行單方面開發(fā)利用。湄公河、薩爾溫江、伊洛瓦底江等河流上游開發(fā)利用引發(fā)下游猜忌。中國在湄公河上游的瀾滄江修建梯級電站，也引來下游國家的非議，尤其是在下游出現(xiàn)大旱時，一些輿論將矛頭指向中國。下游國家之間也有矛盾，老撾力圖將本國打造為亞洲的“蓄電池”，但其發(fā)展水電計劃遭到下游柬埔寨、越南責(zé)難。相關(guān)河流水資源的開發(fā)利用問題已影響次區(qū)域國家之間的關(guān)系，迫切需要從全流域加強(qiáng)對相關(guān)問題的磋商、協(xié)調(diào)，從長遠(yuǎn)角度進(jìn)行規(guī)劃，在對水資源進(jìn)行有效管理和合理開發(fā)的同時，增強(qiáng)各國間的互信。

二是跨國犯罪形勢嚴(yán)峻。受歷史、政治、地理、經(jīng)濟(jì)、社會等多種復(fù)雜因素影響，湄公河流域跨國犯罪頻發(fā)?！敖鹑恰钡貐^(qū)至今依然是世界上制毒、販毒等涉毒犯罪活動的高發(fā)區(qū)。湄公河作為次區(qū)域水上運(yùn)輸大動脈，航運(yùn)安全問題日益突出，收取保護(hù)費(fèi)、搶劫、綁架等跨國犯罪猖獗。特別是2011年10月，13名中國船員在泰國碼頭被槍殺，舉世震驚。此外，國際洗錢、販賣人口、軍火走私等非傳統(tǒng)安全問題也非常嚴(yán)重。瀾湄國家迫切需要合力打擊各類跨國犯罪活動，維護(hù)流域航運(yùn)安全和社會秩序。

三是非法移民流動性強(qiáng)。次區(qū)域各國跨界民族眾多，人文相通，由于資源稟賦、地理位置不同，經(jīng)濟(jì)機(jī)遇各異，人均收入差異較大，隨著互聯(lián)互通的便捷化，人口流動加速，非法移民問題日益突出。非法移民主要來自緬甸、老撾、柬埔寨，而泰國、中國是非法移民的主要輸入國。緬甸《七日新聞》稱，目前在泰國非法打工的緬甸勞工有200萬人左右，其中緬族、孟族、克倫族占多數(shù)。隨著中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，越南、緬甸等地勞工偷渡到中國尋找工作機(jī)會。

（四）地區(qū)小多邊機(jī)制急需制度創(chuàng)新

湄公河流域有兩個重要的小多邊機(jī)制，即湄公河委員會（簡稱湄委會，MRC）和大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作（GMS），兩個機(jī)制白成立以來對推進(jìn)地區(qū)合作起到了先導(dǎo)作用，但隨著時間的推移，制約因素日益顯現(xiàn)，效率降低，能力缺失，需要創(chuàng)建新的機(jī)制進(jìn)行補(bǔ)充和促進(jìn)。

湄委會是一個由湄公河下游國家組成的專門從事水資源開發(fā)與管理的政府間組織。該組織代表性不足，不包括中國和緬甸這兩個上游國家，不滿足全流域國家這個必要條件。湄委會大部分活動經(jīng)費(fèi)來自成員國，西方國家和組織以“發(fā)展伙伴”名義提供資助和捐贈，其中多數(shù)捐助具有附加條件，這在一種程度上影響其獨(dú)立性及全流域的整體利益。近年來西方的捐贈減少，對湄委會影響下降。湄委會的致命性機(jī)制弱點(diǎn)是缺乏政治權(quán)威，機(jī)制能力較弱，在實(shí)施可持續(xù)合作和資源管理方面缺乏執(zhí)行力。成員國對各種發(fā)展項(xiàng)目保持獨(dú)立決策權(quán)。湄委會僅起著咨詢作用，主要功能局限于收集和分享信息，協(xié)調(diào)磋商，沒有權(quán)力否決和要求改變成員國的工程設(shè)計。成員國也沒有任何意愿要重新協(xié)商《湄公河協(xié)定》，賦予湄委會政治權(quán)力。湄委會只好依靠各成員國單獨(dú)去追求可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。各成員國湄委會是支持湄委會項(xiàng)目運(yùn)行的國家協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，得到國內(nèi)法授權(quán)，但《湄公河協(xié)定》沒有對其明確定位。由于各國國情不一，各成員國湄委會普遍缺乏足夠政治資源，機(jī)制設(shè)置獨(dú)特，有的在環(huán)保部下運(yùn)作，有的則受水資源部門管理。各成員國湄委會名義上為跨部委合作，實(shí)則權(quán)力非常有限，各工作組難以施展手腳。

湄委會在推進(jìn)地區(qū)合作中象征意義多于實(shí)際意義，不僅難以達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，還成了各國未能適當(dāng)處理發(fā)展問題的擋箭牌。湄委會也在進(jìn)行轉(zhuǎn)型，更加明確定位于工具化的技術(shù)組織，繼續(xù)收集信息、監(jiān)測環(huán)境和進(jìn)行復(fù)雜的科學(xué)分析，讓更多的政治協(xié)調(diào)工作留給各國外交部門。2014年，湄委會開始進(jìn)行全面的“組織責(zé)任的去中心化”，盡管組織的基本結(jié)構(gòu)部件仍存，但是關(guān)鍵的技術(shù)和金融責(zé)任開始轉(zhuǎn)移，從其中心機(jī)構(gòu)駐萬象的秘書處向成員國平行機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移，在各國湄委會指導(dǎo)和協(xié)調(diào)下運(yùn)行。按照去中心化和改革路線圖，秘書處裁減一半職員，同時縮小功能，從資金募捐者轉(zhuǎn)向讓成員國白行其是。湄委會重組、轉(zhuǎn)移責(zé)任、調(diào)整資金募集機(jī)制等，顯示其在區(qū)域合作中力不從心。

大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作是一個以綜合開發(fā)項(xiàng)目為導(dǎo)向的合作機(jī)制。該機(jī)制包括了中國在內(nèi)的全流域六個國家，得到亞洲開發(fā)銀行穩(wěn)定資金支持，成立二十多年來取得一定成果，但隨著合作的深入，局限性逐漸顯露出來，一些瓶頸問題制約著合作的進(jìn)一步深入。該機(jī)制屬于松散、開放式的合作，各國沒有政治意愿來建立共同授權(quán)的、統(tǒng)一的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，以至于被稱為“沒有牙齒”的非約束性磋商機(jī)制；也沒有建立一個獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)制，一些項(xiàng)目的推進(jìn)易中斷；沒有涉及關(guān)鍵的水資源開發(fā)項(xiàng)目；成員國的行動受亞行制約。

次區(qū)域合作制度不健全，使得深化合作缺乏制度保障，迫切需要創(chuàng)新治理模式，實(shí)現(xiàn)次區(qū)域合作中政治、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境利益的最優(yōu)化，瀾湄合作機(jī)制應(yīng)運(yùn)而生。

三、未來發(fā)展方向

經(jīng)過兩年的發(fā)展，瀾湄合作已有了堅實(shí)基礎(chǔ)，為確保未來合作穩(wěn)定發(fā)展提供了重要保障。正如其他機(jī)制一樣，瀾湄合作也存在自身問題，需要在不斷克服困難中前行。未來發(fā)展需要面對三大問題：

第一，機(jī)制賦權(quán)問題。新機(jī)制在建立之初動力往往比較強(qiáng)勁，但要保持持久力，則需進(jìn)一步賦權(quán)。湄委會、大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作經(jīng)驗(yàn)表明，區(qū)域機(jī)制活力取決于各國授權(quán)程度。各國讓渡權(quán)力的程度，決定次區(qū)域組織的合作深度和廣度。今后，瀾湄合作縱深推進(jìn)和合作領(lǐng)域拓寬，需要各國共同尋找利益公約數(shù)，給予新機(jī)制明確的政治身份。瀾湄合作作為一個次區(qū)域組織，需要不斷自我完善，通過制定相關(guān)決議、法律文件等形式把合作目標(biāo)、程序、成果等固化下來，在區(qū)域合作中不斷提高自身聲望，擴(kuò)大影響力。瀾湄合作需要以實(shí)際行動和實(shí)際效果來支持東盟一體化，幫助東盟縮小發(fā)展差距，也需要以開放、透明的姿態(tài)與東盟保持密切溝通。

第二，能力建設(shè)問題。瀾湄各國政體、法律制度不同，政治運(yùn)行體系不一。一些國家議會權(quán)力較大，重大議題和工程建設(shè)均需要經(jīng)過議會批準(zhǔn)。部分國家市場經(jīng)濟(jì)比較成熟，而部分國家仍處于由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期，國內(nèi)相關(guān)法律法規(guī)尚不完善，各國行政效率參差不齊。鑒于各國治理模式不同，彼此需要適應(yīng)和磨合。有的議題和項(xiàng)目可能走得快，而有的可能只能慢慢推進(jìn)。各國發(fā)展階段不同，所遇到的問題和關(guān)注度、信息掌握度不同，對一些專業(yè)領(lǐng)域和技術(shù)性問題的研究能力和處理能力存在差距或者各有所長。比如在水資源開發(fā)、農(nóng)業(yè)科學(xué)灌溉、土壤綜合治理等方面，中國經(jīng)驗(yàn)豐富，能力較強(qiáng)；在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城市管理、環(huán)境治理等方面，泰國也擁有一定優(yōu)勢，而老撾、柬埔寨、緬甸則存在短板。

第三，內(nèi)外協(xié)調(diào)問題。該區(qū)域現(xiàn)已存在各種合作機(jī)制，除了湄委會、大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作外，還包括東盟一湄公河開發(fā)合作、美國啟動的湄公河下游行動計劃、日本一湄公河國家領(lǐng)導(dǎo)人對話、印度發(fā)起的恒河一湄公河流域合作、韓國湄公河國家外長會議等，這些機(jī)制分由不同國家或國際組織主導(dǎo)，既有合作，也存在競爭。域內(nèi)各國對美、日、印等國參與湄公河次區(qū)域合作的態(tài)度不一。一些國家認(rèn)為，域外國家的介入容易導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)部事務(wù)國際化，使合作機(jī)制更加復(fù)雜，有可能導(dǎo)致參與次區(qū)域合作各方的分化；而一些國家則認(rèn)為，域外國家的介入可以幫助發(fā)展經(jīng)濟(jì)，還可以發(fā)揮“平衡器”作用。瀾湄合作需與各種次區(qū)域機(jī)制進(jìn)行協(xié)調(diào)，減少域內(nèi)外國家之間的相互猜忌及機(jī)制之間的不良競爭。

為確?？沙掷m(xù)發(fā)展和強(qiáng)勁發(fā)展動力，未來瀾湄合作可從以下幾個方面著力。

一是完善體制機(jī)制。健全的機(jī)制是促進(jìn)次區(qū)域合作深入推進(jìn)的制度保障。執(zhí)行機(jī)制是次區(qū)域各國實(shí)現(xiàn)合作的必要條件，沒有具體和制度性的執(zhí)行機(jī)制，勢必會導(dǎo)致合作各國的意向落空或受阻，阻礙合作目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。在機(jī)制初創(chuàng)階段，各國內(nèi)部機(jī)制都需加強(qiáng)協(xié)調(diào)，各部門之間關(guān)注點(diǎn)不同，對合作有一個磨合過程。各國瀾湄秘書處或協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)剛建立，統(tǒng)籌能力不一。未來各國需要讓渡部分權(quán)利給共同的合作體，應(yīng)在加強(qiáng)瀾湄合作內(nèi)部能力建設(shè)的基礎(chǔ)上，整合各國秘書處或協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，搭建統(tǒng)一的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，建立國際秘書處。國際秘書處具備行政能力，擔(dān)負(fù)統(tǒng)一協(xié)調(diào)功能，將瀾湄流域視為一個整體，規(guī)劃次區(qū)域的整體發(fā)展，根據(jù)各國授權(quán)制定保障次區(qū)域合作的法律法規(guī)。

二是加強(qiáng)橫向聯(lián)系。瀾湄合作是中國一東盟合作的重要組成部分，需要與中國一東盟10+1合作建立聯(lián)系制度，加強(qiáng)溝通與協(xié)調(diào)。瀾湄合作與其他次區(qū)域組織是一種相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)的關(guān)系，互不排斥，作為協(xié)作性伙伴，共同為次區(qū)域發(fā)展構(gòu)建一種多層次、各具特色的治理結(jié)構(gòu)。通過與大湄公河次區(qū)域合作、湄委會等構(gòu)建伙伴關(guān)系，有效協(xié)調(diào)彼此之間的關(guān)系，避免功能上的重疊，減少重復(fù)工作，使決策和行動更加合理和科學(xué)。瀾湄合作是一種開放性和包容性合作，在機(jī)制完善走穩(wěn)之后，視情可吸收其他國家和區(qū)域組織為觀察員，協(xié)調(diào)域內(nèi)外國家和區(qū)域組織之間的關(guān)系。通過建立對話關(guān)系加強(qiáng)與域內(nèi)外非政府組織合作，比如創(chuàng)建類似“瀾湄水資源合作論壇”、“瀾湄環(huán)境合作論壇”、“瀾湄能源合作論壇”等各類論壇，交流瀾湄合作信息，宣介合作進(jìn)程。

三是注入可持續(xù)動力。創(chuàng)新金融機(jī)制，增強(qiáng)造血功能，加強(qiáng)金融政策對接，加快促進(jìn)跨境投資便利化。制定落實(shí)五年發(fā)展規(guī)劃的細(xì)則，落實(shí)具體推進(jìn)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)階段發(fā)展目標(biāo)。在深化現(xiàn)有合作的基礎(chǔ)上，逐步拓展新的合作領(lǐng)域。加強(qiáng)全流域的整體規(guī)劃，充分利用各方自身優(yōu)勢，建立各具特色的產(chǎn)業(yè)集群，打造瀾湄流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶，增強(qiáng)在全球供應(yīng)鏈中的競爭地位。

[完稿日期：2018-3-1]

[責(zé)任編輯：姜胤安]