特朗普“美國優(yōu)先”的訴求與制約

沈雅梅

[提要]“美國優(yōu)先”是特朗普外交政策的核心原則，構(gòu)成正在形成中的“特朗普主義”的關(guān)鍵內(nèi)容。一年來的特朗普外交實(shí)踐表明，“美國優(yōu)先”以爭取國內(nèi)選票、斬獲實(shí)際利益、打造雙邊交易、解除對國際事務(wù)的管理負(fù)擔(dān)等為訴求，雖取得一定成效，但政策實(shí)施面臨政府內(nèi)部意見分歧、實(shí)施制度乏力、國內(nèi)議程牽制等多重因素的制約。從目前看，特朗普外交已經(jīng)給美國在軟實(shí)力方面的優(yōu)勢、美國與盟國的關(guān)系、一些重要地區(qū)的地緣政治格局和整個(gè)國際秩序帶來明顯的負(fù)面影響。長遠(yuǎn)看，以“美國優(yōu)先”為口號的特朗普外交，可能增加美國在世界深刻變革面前掉隊(duì)和成為輸家的可能性。

[關(guān)鍵詞]美國優(yōu)先、美國外交、特朗普主義

[中圖分類號]D871.22

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]04528832（2018）2期0096-16

美國總統(tǒng)特朗普擯棄自冷戰(zhàn)以來美國歷屆政府都奉為圭臬的“全球主義”，把“美國優(yōu)先”作為政府組織和外交政策的核心原則，宣告“從今日起，一種新愿景將治理我們國家，從今日起，只能是美國優(yōu)先”。雖然“特朗普主義”作為一項(xiàng)總體外交戰(zhàn)略尚未明確，但“美國優(yōu)先”已構(gòu)成其最關(guān)鍵的內(nèi)容，代表美國外交的調(diào)整方向。特朗普外交關(guān)注點(diǎn)的“厚此薄彼”和輕重區(qū)分對美國自身及外部環(huán)境形成巨大沖擊，其效應(yīng)正在逐步釋放出來。

一、“美國優(yōu)先”的內(nèi)涵

“美國優(yōu)先”源起于20世紀(jì)30年代的民族主義和保護(hù)主義思潮。1940年至1941年間，孤立主義者曾以“美國優(yōu)先”為口號，反對美國參加第二次世界大戰(zhàn)。這一口號隨著美國卷入二戰(zhàn)，繼而成為全球霸主、奉行積極干預(yù)政策而被棄置一邊。時(shí)至今日，特朗普重拾該原則，并賦予其新的內(nèi)涵。

（一）本國優(yōu)先

特朗普把“美國優(yōu)先”作為實(shí)現(xiàn)“使美國再度偉大”目標(biāo)的原則，試圖通過這一理念表明其政策出發(fā)點(diǎn)均是美國本國利益。他在競選時(shí)曾闡述，“美國優(yōu)先”即在外交上永遠(yuǎn)避免卷入任何外國沖突，除非美國的經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)略利益受到直接威脅；在貿(mào)易上，改變當(dāng)下美國受到羞辱的局面，保護(hù)美國工人免受外國不公平競爭的侵害；在能源上，開發(fā)美國自身的能源潛力，為本國的工業(yè)帶來繁榮；在經(jīng)濟(jì)上，通過調(diào)整稅收和監(jiān)管政策，留住美國的就業(yè)機(jī)會和財(cái)富；在移民政策上，要保護(hù)美國人的工作、工資和福利保障。執(zhí)政首年里，特朗普外交經(jīng)歷了一條比較明顯的“學(xué)習(xí)曲線”，逐漸從競選需要過渡到現(xiàn)實(shí)政治，一些曾經(jīng)具有顛覆性的主張，例如重塑聯(lián)盟關(guān)系、改善美俄關(guān)系等，接受了現(xiàn)實(shí)的打磨，逐步歸于平庸。但其中不變的是，他對“美國優(yōu)先”的訴求愈加堅(jiān)定，因這攸關(guān)他抨擊精英政治、顛覆“政治正確”、把自身塑造為勞工階層救星的政治基礎(chǔ)。

在特朗普看來，前任總統(tǒng)們忽略了一點(diǎn)，即冷戰(zhàn)雖然已結(jié)束，但美國仍然面對充滿敵意的對手，世界“衰弱又分裂”，處于危險(xiǎn)之中。在就職演說中，他誓言要“排干華盛頓的沼澤”，針對的就是“腐敗、傲慢、自我膨脹”的政府、商界、媒體等精英。在他看來，這批人更加熟悉與他們打交道的外國精英，疏遠(yuǎn)了本國群眾，通過損害本國普通人的利益而自肥，引起選民反感。特朗普趁勢發(fā)動一場顛覆全球主義的政治革命，以實(shí)現(xiàn)美國利益最大化，確立與世界交易的新規(guī)則。他稱自己的工作是“代表美國”，而非“代表世界”，要打一場回歸和強(qiáng)化“美國特性”的保衛(wèi)戰(zhàn)，捍衛(wèi)一個(gè)“上帝之下的美麗國家”。“美國優(yōu)先”意味著，政府的優(yōu)先關(guān)切是自己的問題，不再是援助發(fā)展中國家，不再是在遙遠(yuǎn)的伊拉克、利比亞推動“政權(quán)更迭”，不再坐視本國工業(yè)被全球經(jīng)濟(jì)甩在后面。例如，他決定退出《巴黎協(xié)定》，認(rèn)為協(xié)定對美國能源生產(chǎn)設(shè)置諸多限制，將摧毀就業(yè)、推動能源價(jià)格并傷及制造業(yè)；前任奧巴馬政府為達(dá)成該協(xié)定做出的妥協(xié)使美國在國際競爭中處于不利地位，因此，現(xiàn)在要卸下這個(gè)包袱。

（二）并非“孤立主義”

特朗普在就職演說中坦言：“所有國家都有權(quán)以自己的利益為先，我們不尋求將自己的生活方式強(qiáng)加于人，而是要讓它發(fā)光發(fā)亮，成為所有人效仿的榜樣?！蓖ㄟ^榜樣還是通過力量來照亮世界，歷來是判斷美國奉行孤立還是干預(yù)的一個(gè)指標(biāo)，由此，特朗普帶領(lǐng)選民退回到“美國堡壘”中的苗頭顯現(xiàn)。他還是第一位質(zhì)疑戰(zhàn)后美國積極創(chuàng)立的國際制度體系的美國總統(tǒng)，認(rèn)為美國被國際秩序綁架了，同盟關(guān)系是負(fù)擔(dān)，多邊協(xié)議捆住了行動的手腳，質(zhì)疑在世界各地保持美軍存在的必要性，尋求把美國從沉重的全球事務(wù)負(fù)擔(dān)中解脫出來。

為澄清外界對于美國轉(zhuǎn)向孤立主義的擔(dān)憂，2017年6月，總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理麥克馬斯特和時(shí)任白宮國家經(jīng)濟(jì)委員會主任科恩在《華爾街日報(bào)》聯(lián)合撰文，闡釋“美國優(yōu)先”并非“美國唯一”。具體而言，根據(jù)“美國優(yōu)先”理念，首要利益是美國公民的安全，為此美國鼓勵各國加大力度打擊恐怖組織；關(guān)鍵利益是確保美國經(jīng)濟(jì)繁榮，為此“堅(jiān)決反對一切不公正貿(mào)易行為”；牢固的同盟關(guān)系和繁榮的伙伴國家是第三項(xiàng)重大利益。文章還提出對世界的新認(rèn)知：“世界不是一個(gè)‘全球共同體，而是國家、非政府組織和企業(yè)彼此接觸、爭奪優(yōu)勢的一個(gè)舞臺?！笨梢哉f，把世界看作一個(gè)敵意重重的叢林，這正是特朗普世界觀的精髓。這促使他把自己2017年9月在聯(lián)合國大會的“首秀”演講當(dāng)成了一次戰(zhàn)爭威脅和動員。在行動上，特朗普政府加大對“伊斯蘭國”組織的打擊力度，對敘利亞化武事件做出武力回?fù)?，使用“炸彈之母”空襲阿富汗等，展示了“美國歸來”的力量和決心。這在兩黨內(nèi)均為他贏得贊譽(yù)，被美媒稱為“終結(jié)過去八年的迷失”，部分解除了外界對美國放棄領(lǐng)導(dǎo)世界的擔(dān)憂。

（三）“貿(mào)易面前無盟國”

特朗普是首位對美國綜合國力相對衰落趨勢予以承認(rèn)的美國總統(tǒng)，認(rèn)為全球主義和多邊主義“走得過頭”，世界多國都在貿(mào)易上“占美國的便宜”，近幾十年的貿(mào)易協(xié)定充斥著美國以前較為軟弱的談判人員對貿(mào)易伙伴做出的妥協(xié)。“美國優(yōu)先”首先要在對外貿(mào)易領(lǐng)域改變“世界受益、美國吃虧”的局面。由于特朗普把全球化當(dāng)作完全負(fù)面的事物進(jìn)行排斥，建立起一種錯(cuò)誤的反全球化意識形態(tài)，他鄭重宣告“經(jīng)濟(jì)投降的時(shí)代已經(jīng)結(jié)束”，美國不再容忍“經(jīng)濟(jì)侵略”，將構(gòu)建以公平、對等為基礎(chǔ)的貿(mào)易關(guān)系。在他看來，出口是好事，進(jìn)口是壞事，雙邊貿(mào)易差額便是輸贏的計(jì)分表。美國“要動用一切可以動用的手段來為美國出口打開外國市場；不會容忍匯率操縱、不公平的政府補(bǔ)貼、盜用知識產(chǎn)權(quán)等扭曲市場的不公平貿(mào)易做法”。除了糾正貿(mào)易失衡外，美國還加強(qiáng)對外來投資的審查，發(fā)起多項(xiàng)“雙反”調(diào)查，重談多項(xiàng)貿(mào)易安排，表達(dá)了在貿(mào)易領(lǐng)域止損甚至求償?shù)男睦?，即使這會傷及盟國的利益。

具體看，美國退出“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”（TPP），哪怕這是對美國外交信譽(yù)的重大打擊，會產(chǎn)生復(fù)雜的地緣政治和經(jīng)濟(jì)影響。推動重新談判北美自由貿(mào)易協(xié)定（NAFTA），對墨西哥和加拿大提出苛刻條件，以至于談判幾無進(jìn)展。明確表達(dá)對世界貿(mào)易組織（WTO）的輕蔑，威脅無視其沖突解決機(jī)制做出的任何對美國不利的裁決。2017年4月，美國打響與加拿大的貿(mào)易戰(zhàn)，對加拿大木材征收反傾銷稅，還威脅要對加拿大乳制品采取類似措施。一年來，美國參加七國集團(tuán)（G7）首腦會議、20國集團(tuán)（G20）峰會、世界銀行及國際貨幣基金組織等一系列工作會議，“著眼于公平性而重新調(diào)整貿(mào)易關(guān)系”，與盟友爭吵不斷，成功保留了對貿(mào)易保護(hù)主義的“權(quán)利”。特朗普政府迄今已發(fā)起七項(xiàng)貿(mào)易調(diào)查，涉及太陽能光伏電池及組件、大型洗衣機(jī)、鋼鐵和鋁等四大類產(chǎn)品。其中，除第一類的主要目標(biāo)指向中國外，其他三類傷及歐盟、日本、韓國盟友，激起它們的反彈，要求美國就這些保護(hù)性關(guān)稅做出賠償。這些表面上的貿(mào)易紛爭和摩擦，實(shí)則是經(jīng)濟(jì)實(shí)力之爭，是美國修改全球貿(mào)易規(guī)則、重塑貿(mào)易體系、以更好地體現(xiàn)自身利益的新一輪戰(zhàn)略設(shè)計(jì)。

（四）重回大國競爭

實(shí)際上，美國的目光從未離開過主要的大國競爭對象。前任美國政府在強(qiáng)調(diào)反恐的同時(shí)，就把防范俄羅斯、中國的崛起確立為重要戰(zhàn)略目標(biāo)，試圖通過“重啟”美俄關(guān)系和把中國定位為“負(fù)責(zé)任的利益相關(guān)方”等，采用接觸與防范的兩手對策，對俄、中進(jìn)行同化和管理，以降低兩國在實(shí)力上升后挑戰(zhàn)美國霸權(quán)的可能性。

特朗普的不同之處在于，他公開提出要用“對抗性”的方法來解決全球性挑戰(zhàn)。在2017年12月發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略報(bào)告》中，特朗普政府將美國面臨的威脅歸為三類，一是俄羅斯和中國作為“修正主義國家”在全球各地挑戰(zhàn)美國的主導(dǎo)地位；二是伊朗、朝鮮等“危險(xiǎn)的無賴政權(quán)”決意制造地區(qū)動蕩；三是由恐怖主義組織、有組織犯罪集團(tuán)帶來的跨國威脅。報(bào)告指出，“歷史的一條主線是對權(quán)力的競爭”，“大國競爭不再是上世紀(jì)的現(xiàn)象，而是已經(jīng)回歸”，“不同的世界觀之間開展地緣政治競爭”。這些同特朗普在公開講話中一貫表達(dá)的國家是應(yīng)對挑戰(zhàn)的首要責(zé)任方，國家之間互相競爭等主張一脈相承，被視為特朗普外交在理論上成型的標(biāo)志。

這份國家安全戰(zhàn)略報(bào)告作為跨部門協(xié)調(diào)和意見整合的產(chǎn)物，回應(yīng)了國內(nèi)外對美國的不同關(guān)切，反映的是政府建制派主流的認(rèn)知，但其中有關(guān)強(qiáng)調(diào)民主價(jià)值觀、維護(hù)自由國際秩序等內(nèi)容方面，很少得到特朗普本人為之發(fā)聲。報(bào)告在部分澄清美國外交政策延續(xù)性的同時(shí)，也留下諸多問題，包括報(bào)告今后將在多大程度上對特朗普外交發(fā)揮指導(dǎo)作用。從2018年初以來美國接連出臺國防戰(zhàn)略報(bào)告、核態(tài)勢評估報(bào)告等的速度來看，起碼國防部方面對于立即執(zhí)行安全戰(zhàn)略思想、將之落實(shí)到行動中的決心很強(qiáng)。

二、“美國優(yōu)先”的訴求

特朗普外交重視讓“美國優(yōu)先”對接國內(nèi)利益，基本上以議題為驅(qū)動，奉行功利型的碎片化外交，反映出白宮顧問的經(jīng)濟(jì)民族主義偏好和建制派精英的地緣政治現(xiàn)實(shí)主義之間存在矛盾。由于政府關(guān)鍵的人事安排進(jìn)展緩慢，缺乏足夠的人力進(jìn)行內(nèi)部協(xié)調(diào)和溝通，信息傳遞往往出現(xiàn)偏差，政策落實(shí)和執(zhí)行滯后。所以，考察特朗普外交不能僅停留在話語和文本研究，而應(yīng)著眼于具體的政策行動，“美國優(yōu)先”原則在做出新的政策排序和取舍方面，表達(dá)出一些鮮明的訴求。

（一）國內(nèi)選票比掌聲重要

特朗普借助選民對現(xiàn)狀的不滿和憤怒情緒而崛起，但他的當(dāng)選并未緩和選民情緒，而是面臨更大的執(zhí)政壓力。從民調(diào)看，特朗普始終是歷史同期普遍支持率最低的總統(tǒng)，從上任時(shí)約40%跌至2017年末32%的低谷。為吸引選票，他談及外交與國防政策時(shí)也面向國內(nèi)。例如，他對主權(quán)和安全的強(qiáng)調(diào)在很大程度上是為了呼應(yīng)民族主義的基本盤，樹立自身捍衛(wèi)美國利益、保護(hù)國民的形象。這和國際社會所理解的尊重國家主權(quán)、不干涉內(nèi)政等原則不是一回事。就外部輿論環(huán)境而言，特朗普劣勢突出。社會極化和分裂突出體現(xiàn)在傳媒界，主流媒體在很大程度上“逢特必反”，“唱衰”特朗普的執(zhí)政能力和表現(xiàn)。

事實(shí)上，特朗普的支持率在其核心選民中始終保持在80%以上。他的諸多舉措，包括承認(rèn)耶路撒冷為以色列首都、堅(jiān)持讓墨西哥為邊境墻付款、順應(yīng)貿(mào)易保護(hù)主義思潮而走強(qiáng)硬貿(mào)易政策路線等，迎合了這部分選民的情緒，獲得了對其“言必信”的認(rèn)可。問題是，“美國優(yōu)先”原則所考慮的是特朗普支持者的美國，是部分選民的美國。特朗普把這一局部利益放在替代國家、超越盟國、至高無上的位置，從結(jié)構(gòu)上決定了“美國優(yōu)先”原則在對整體國家利益和美國的全球利益考慮方面很不周全。

（二）實(shí)際獲利比普世道德重要

特朗普無意追求抽象的價(jià)值觀和秩序，承諾不把美國的生活方式強(qiáng)加給世界，國務(wù)院工作也隨之調(diào)整。2017年5月，國務(wù)卿蒂勒森在一次對國務(wù)院工作人員的講話中強(qiáng)調(diào)，“對價(jià)值觀的承諾不應(yīng)對我們推進(jìn)國家安全利益和經(jīng)濟(jì)利益形成阻礙”。國務(wù)院進(jìn)行的部門職責(zé)調(diào)整中，推進(jìn)民主這一項(xiàng)工作的經(jīng)費(fèi)已削減，不再是優(yōu)先。由于特朗普奉行以結(jié)果為導(dǎo)向的外交，“國家利益”的內(nèi)涵被收窄，外交回歸“做生意”的本色。例如，他把向世界各國和地區(qū)推銷美國貨和美國軍火作為削減赤字的辦法。再如，盡管特朗普本人及其政府均認(rèn)為“中美競爭是注定的”，但出于務(wù)實(shí)和謀利所需，2017年一年并未在人權(quán)、南海等敏感議題上與中國纏斗，而是聚焦于中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系這塊大蛋糕。當(dāng)前美國不僅從經(jīng)濟(jì)視角看對華貿(mào)易失衡問題，還從國家安全視角看中美戰(zhàn)略競爭關(guān)系，對華經(jīng)濟(jì)關(guān)系的安全化傾向日益凸顯，正在采取政治化的手段來“敲詐”正常的中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系。在其他一些熱點(diǎn)問題上，美國以自身利益為重，提不出有效的解決辦法。這其中包括，他繼承了前任留下的阿富汗、伊敘、也門三個(gè)戰(zhàn)場，行動力度升級，但并未投入新的戰(zhàn)略資源。他與朝鮮互懟升級，但出于對日韓盟友安全的顧慮，并沒有拿出動武的決心，反倒有對話的意愿。

需要注意的是，雖然特朗普政府表態(tài)將放下以價(jià)值觀為前提的對外政策，不為信條所束縛，但美國外交的價(jià)值觀訴求是恒在的。2017年4月初美國對敘利亞空襲后，新保守派、民族主義者、自由主義者均加大發(fā)聲，加緊向特朗普兜售自己的關(guān)切，鼓動他在對外干預(yù)上邁出更大步子。時(shí)刻涌動的所謂人道主義和地緣政治關(guān)切，仍然易讓特朗普重新踏上前任們的老路，陷入到“帶著導(dǎo)彈去尋找問題”的誘惑中。

（三）雙邊交易比多邊協(xié)定重要

2017年，特朗普進(jìn)行了三次出訪，足跡覆蓋中東、歐洲和亞太，行程均是時(shí)間長、國家多、對地區(qū)多邊機(jī)制參與少。訪問期間，在安全上，他不公開重申對北約、日本、韓國等盟友的共同防務(wù)承諾；在經(jīng)濟(jì)上，從多邊自由貿(mào)易的主導(dǎo)者變成掉隊(duì)者。其中，在5月北約峰會、7月G20領(lǐng)導(dǎo)人峰會上，特朗普均不重視開展多邊外交，沒有從多邊會議中達(dá)成任何實(shí)質(zhì)性的成果；11月東亞峰會未及閉幕，他就提前返程。可見，雖然特朗普延續(xù)了同盟體系，沒有與盟友圍繞分擔(dān)防務(wù)經(jīng)費(fèi)鬧掰，但他奉行激進(jìn)的民族主義和利己的強(qiáng)硬外交，拒絕受制于多邊制度，傾向于交易型的雙邊往來。

就地區(qū)戰(zhàn)略而言，在11月亞太經(jīng)合組織峴港會議上，特朗普重提要改多邊和區(qū)域貿(mào)易協(xié)定為雙邊協(xié)定，宣示“不再會進(jìn)入一個(gè)捆住我們雙手，犧牲我們主權(quán)，努力做一些看上去有意義但實(shí)際是不可行事情的大型協(xié)定”。他的核心關(guān)切仍是雙邊基礎(chǔ)上市場競爭。雖然特朗普的亞太之行和國家安全戰(zhàn)略報(bào)告重新激活了“自由、開放的印太地區(qū)”這一提法，但并未填充以實(shí)際內(nèi)容，很可能是為照顧國內(nèi)建制派精英和地區(qū)盟友的地緣政治關(guān)切而作的安撫性表態(tài)。近日有澳大利亞媒體報(bào)道稱，“印太”四國正在討論達(dá)成一個(gè)針對“一帶一路”倡議的替代戰(zhàn)略。預(yù)計(jì)該概念最終仍可能落腳在增強(qiáng)美與該地區(qū)的貿(mào)易關(guān)系。總的看，由于美國對以往的貿(mào)易協(xié)定深感疑慮，又遲遲不拿出足以取代TPP、NAFTA的新選項(xiàng)，在推進(jìn)公平、對等的貿(mào)易過程中未能建立合適的制度架構(gòu)，這削弱了美國對國際合作所做承諾的可信度。

（四）“美國優(yōu)先”比國際秩序重要

美國民眾對美國的國際領(lǐng)導(dǎo)角色普遍抱有矛盾心理，有觀點(diǎn)主張，美國應(yīng)卸下領(lǐng)導(dǎo)國際事務(wù)的包袱，因?yàn)椤懊绹念I(lǐng)導(dǎo)權(quán)從來沒有得到廣泛的國際擁護(hù)，新科技還進(jìn)一步稀釋了權(quán)力和影響力，相關(guān)努力成本太昂貴”。受到社會焦慮情緒的支配，特朗普外交整體上呈現(xiàn)收縮甚至“大撤退”的態(tài)勢。美國先后退出了一些新生的或非核心的制度平臺，包括TPP、《巴黎協(xié)定》、聯(lián)合國教科文組織、聯(lián)合國糧農(nóng)組織“農(nóng)業(yè)和糧食安全計(jì)劃”、聯(lián)合國《全球移民協(xié)議》等。對于WTO、世界銀行、國際貨幣基金組織、二十國集團(tuán)等國際貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)制度體系，美國多次要求放棄其對自由貿(mào)易的承諾，削減對中等收入國家的貸款，取消對氣候變化的財(cái)政支持等。2017年9月，財(cái)政部負(fù)責(zé)國際事務(wù)的副部長戴維·馬爾帕斯（David Malpass）在國會作證時(shí)表示，對于美國參與的100多個(gè)國際機(jī)構(gòu)，將考慮“減小參與規(guī)模和投入力度，在克制而非擴(kuò)張基礎(chǔ)上制定財(cái)政計(jì)劃”。2017年11月，基于對WTO的質(zhì)疑，美國否決了WTO上訴機(jī)構(gòu)法官的任命，導(dǎo)致全球貿(mào)易爭端解決機(jī)制負(fù)重前行，或?qū)⑾萦趦鼋Y(jié)。當(dāng)年12月底，美國宣布“歷史性刪減”其對聯(lián)合國2018至2019兩年期運(yùn)營預(yù)算的貢獻(xiàn)，總體姿態(tài)就是不愿參與國際合作與全球性問題的解決。

在地區(qū)秩序上，例如中東，特朗普則直接坐到以色列一邊，白宮高級顧問庫什納通過與以色列、沙特等國討論，提出一個(gè)巴方不可能接受的中東和平方案。而特朗普宣布承認(rèn)耶路撒冷為以色列首都，更是相當(dāng)于退出了對中東和平進(jìn)程的管理。此外，他威脅撕毀伊朗核協(xié)議，圍繞伊朗“試射導(dǎo)彈”、“支持恐怖主義”、“威脅地區(qū)穩(wěn)定”等問題“翻舊賬”，把伊朗核問題與該地區(qū)復(fù)雜的地緣政治矛盾掛起鉤來，公開支持沙特為反恐和抗衡伊朗的主要伙伴，在中東政治格局已經(jīng)發(fā)生深刻變化的背景下，重拾過去那種“拉一派、打一派”的分裂性做法?？梢哉f，美國作為自由主義國際秩序的捍衛(wèi)者這一角色正在被自己所撼動。

三、制約因素

特朗普執(zhí)政不僅折射出美國政治、經(jīng)濟(jì)、社會的深層變化和制度困境，還暴露出自身領(lǐng)導(dǎo)力不足的缺陷。他受到內(nèi)政掣肘多，外交分心嚴(yán)重，這在一定程度上磨去了“美國優(yōu)先”最初的鋒芒。

（一）政策思辨的混亂

特朗普通過頻發(fā)推文親自扛起“親特朗普”宣傳的大旗，用輿論喧囂取代了實(shí)質(zhì)性的政策思辨，導(dǎo)致政策制定缺乏深層戰(zhàn)略思考。特朗普的“美國優(yōu)先”追求經(jīng)貿(mào)獲利，缺乏全球視角，沒有將“使美國再度偉大”同美國的國際地位和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)聯(lián)系起來。上臺以來，其外交政策制定沒有完成對美國全球戰(zhàn)略三大重心即歐洲、中東、亞太的優(yōu)先次序排列。亞太方向上，是優(yōu)先應(yīng)對中國崛起，還是集中對付朝鮮威脅，沒有形成明確的認(rèn)識。美國相當(dāng)一批精英人士認(rèn)為，特朗普對全球化、國際貿(mào)易、氣候變化及全球體系的理解是錯(cuò)誤和脫離實(shí)際的，現(xiàn)在無法與之進(jìn)行有意義的對話，寄希望于“后特朗普時(shí)代”的美國“重歸正途”。此外，特朗普對短期收益和利益集團(tuán)思維的偏好，倚重“小圈子決策”和“推特治國”的傾向，也無助于加強(qiáng)外交決策的效率和穩(wěn)定性。

（二）缺乏體制支撐

特朗普施政需要通過官僚體制來完成，而他本人是反建制的，總統(tǒng)與體制持續(xù)碰撞，雙方較量削弱政策的穩(wěn)定性和實(shí)施的效果，也削弱了政策實(shí)施所需的體制支持。特朗普執(zhí)政團(tuán)隊(duì)組建緩慢，白宮、國務(wù)院、國防部等部門要職至今仍有大批空缺。官僚體系中高層出現(xiàn)“人荒”和“斷檔”。小圈子林立并且各自為政，導(dǎo)致決策班子的不穩(wěn)定，增加了政策的不確定性。

一年來，白宮高層就先后有10余名主要官員離職，關(guān)鍵人事安排上始終存在“低烈度戰(zhàn)爭”。國務(wù)院方面，由于經(jīng)費(fèi)削減、部門重組、高層職位裁撤、部分人事任命凍結(jié)等問題，人才流失嚴(yán)重，規(guī)劃不足，士氣低落，加劇了政策難產(chǎn)。例如，美國負(fù)責(zé)東亞事務(wù)的助理國務(wù)卿及駐韓國大使等關(guān)鍵崗位仍是代理或空缺，一年來面對朝鮮連續(xù)進(jìn)行核導(dǎo)試驗(yàn)及由此引發(fā)的危機(jī)，缺乏應(yīng)對之策。再如，白宮雖然努力在中東有所作為，但遲遲沒有任命駐沙特、約旦、埃及和卡塔爾這些關(guān)鍵盟友國家的大使。國務(wù)卿蒂勒森還于2017年8月宣布計(jì)劃撤掉數(shù)十名外交事務(wù)特使，包括處理敘利亞危機(jī)和伊朗核協(xié)議的特使。蒂勒森本人的工作能力也受到質(zhì)疑，他在朝鮮核問題、氣候變化、伊朗核協(xié)議、卡塔爾風(fēng)波等幾個(gè)重要事件上的提議均被總統(tǒng)推翻。2017年11月，共和黨參議員約翰·麥凱恩專門警告蒂勒森說，美國“外部的全球危機(jī)正變得更加復(fù)雜”，而“美國外交實(shí)力從內(nèi)部遭到了削弱”。

（三）國內(nèi)議程的牽制

特朗普政府面對國家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型之苦和政治掣肘之困，未能充分改革和調(diào)整自身，而是把矛頭指向全球化，任由國內(nèi)矛盾激化和升級。在此背景下，特朗普急于做事，提亮執(zhí)政成績單，以滿足國內(nèi)政治需要。例如，美國以聲波攻擊為由驅(qū)逐古巴駐美外交官，美古關(guān)系解凍受挫，在很大程度上因?yàn)楣虐褪翘乩势諊鴥?nèi)政治的重要籌碼。同樣，“通俄門”事件發(fā)酵升級后，渲染俄羅斯威脅也能夠發(fā)揮凝聚美國社會的作用，特朗普轉(zhuǎn)而對俄示強(qiáng)，加大增兵東歐和波羅的海前線國家，使美俄關(guān)系迅速落回地緣政治博弈的窠臼。共和黨建制派從未放棄對特朗普決策的規(guī)制，通過國會立法的方式給特朗普劃紅線。2017年8月，國會以跨黨派高度一致的立場通過對俄制裁法案，徹底擠占了特朗普對俄羅斯的自由行動空間。

此外，在兩級政府體制下，雖然聯(lián)邦政府對氣候變化、國際合作態(tài)度消極，但地方政府的聯(lián)合行動意義重大，各州和地市在氣候變化、經(jīng)貿(mào)等議題上仍有較大權(quán)限。要警惕的是，特朗普可能為緩解國內(nèi)壓力，而在外交方面采取更加強(qiáng)硬的態(tài)度，特別是在與美國實(shí)際利益直接相關(guān)的領(lǐng)域，局部冒進(jìn)仍可能增多。

（四）強(qiáng)硬的“弱勢總統(tǒng)”

特朗普執(zhí)政以來擴(kuò)大自身權(quán)力的努力普遍受挫或引起反彈。例如，他與主流媒體論戰(zhàn)，反而使對方收獲更大的發(fā)行量、更高的關(guān)注度。從特朗普解雇聯(lián)邦調(diào)查局局長科米到失言于夏洛茨維爾小鎮(zhèn)，從特赦有種族主義嫌疑的“鐵血警長”阿爾帕約到挑戰(zhàn)獨(dú)立檢察官穆勒，特朗普基本未得到主流媒體的支持。特朗普的一些行為方式，正在削弱總統(tǒng)職位的權(quán)力地位和影響力。目前，國會兩院、最高法院及政府已在加大對總統(tǒng)的約束，導(dǎo)致特朗普難以推進(jìn)其多項(xiàng)政治議程。例如，聯(lián)邦法院叫?！奥眯薪睢焙汀翱缧詣e者參軍禁令”。參議院外交關(guān)系委員會舉行關(guān)于審查總統(tǒng)核權(quán)力的聽證會，把對特朗普核決策能力的嚴(yán)重不信任公開拿出來議論。此外，雖然通俄、妨礙司法等罪名均未坐實(shí)，“扳倒”特朗普證據(jù)不足，但“通俄門”調(diào)查已經(jīng)制約特朗普在調(diào)整美俄關(guān)系上代表國家行事的能力。他還面臨利益沖突、親信干政、收受外國政府錢財(cái)?shù)纫幌盗兄缚?，這些都是掩埋在他執(zhí)政道路上的“地雷”。建制派精英期盼特朗普下臺的情緒十分強(qiáng)烈，希望通過“通俄門”調(diào)查觸發(fā)彈劾，甚至考慮援引憲法修正案第25條解除總統(tǒng)職務(wù)。任何重大瑕疵的發(fā)現(xiàn)，都可能演化為特朗普的生存之戰(zhàn)。四、

“美國優(yōu)先”的影響

美國不會放棄對世界首要地位的堅(jiān)持，但奉行特朗普的“美國優(yōu)先”方針，可能導(dǎo)致對外投入持續(xù)縮減，軟實(shí)力和盟友信心受損，并對現(xiàn)行世界秩序形成沖擊，增加出現(xiàn)國際重大危機(jī)事件的風(fēng)險(xiǎn)。

（一）美國軟實(shí)力優(yōu)勢鈍化

美國白建國以來就篤信自己的道路將照亮并塑造人類的命運(yùn)，19世紀(jì)中期后就踐行“除了美國，沒有其他大國能把改善人類境遇作為戰(zhàn)略目標(biāo)之一”這一點(diǎn)。有美國學(xué)者指出，“美國的道德準(zhǔn)則，哪怕是美國的虛偽，都是為了一個(gè)深遠(yuǎn)的目標(biāo)，向他國提供一種頗具吸引力的模式?！闭f到底，即美國的軟實(shí)力?？梢哉f，被特朗普視為“負(fù)擔(dān)”的外交努力，包括在國際上設(shè)置議程、制定計(jì)劃、調(diào)動聯(lián)盟、推動合作等，恰恰是美國發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的“資產(chǎn)”，是美國軟實(shí)力的重要組成部分。特朗普推動的“美國優(yōu)先”，不僅不利于國家的長期經(jīng)濟(jì)競爭力，還動搖了美國國際承諾的可信度。在相當(dāng)一部分觀察者看來，“放棄美國深層價(jià)值觀，弱化對國際人權(quán)保護(hù)的承諾”，是“美國領(lǐng)導(dǎo)力終結(jié)的最后標(biāo)志”。

（二）同盟體系深層次演變

特朗普曾聲稱要“卸下”同盟包袱，并不時(shí)“唱衰”歐盟。一年來，他不提美歐之間共同的歷史價(jià)值觀，未與歐盟領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)表過一份共識聲明。他不顧盟友勸阻而決定退出《巴黎協(xié)定》，并拋棄旨在解決巴以問題的“兩國方案”。這些做法拉大了美國與歐洲盟國間的距離，同盟感情疏遠(yuǎn)，大西洋聯(lián)盟裂痕加深。歐洲對美國警惕上升，紛紛提出告別對美國的過分依賴，轉(zhuǎn)向更加自主、獨(dú)立的外交政策。

2017年5月底，德國總理默克爾在北約峰會剛剛結(jié)束時(shí)說：“我們（歐美）互相完全依賴對方的時(shí)代已經(jīng)結(jié)束了。”6月6日，加拿大外長方慧蘭就加拿大外交政策重點(diǎn)發(fā)表演講時(shí)稱：“既然我們的美國盟友對于全球領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的價(jià)值已經(jīng)心存疑慮，我們這些國家只能各自設(shè)定清晰的自主路線。對加拿大而言，該路線必須是對戰(zhàn)后多邊秩序的更新與加強(qiáng)。”同年12月，歐盟批準(zhǔn)了一項(xiàng)由25個(gè)成員國簽署的防務(wù)領(lǐng)域“永久結(jié)構(gòu)性合作”安全協(xié)定，將歐盟的權(quán)力擴(kuò)大到軍事領(lǐng)域，這是歐盟國家首次嘗試進(jìn)行長期的軍事合作，也是為了讓歐洲更加靈活機(jī)動、更加獨(dú)立于美國，實(shí)現(xiàn)更高水平的“戰(zhàn)略自治”。當(dāng)月，日本和歐洲還撇開美國達(dá)成自貿(mào)協(xié)定，表明雙方做出了不同于美國的、抵制保護(hù)主義誘惑的明確選擇?？傊饕髧鎸Α懊绹蜗碌暮推健笨赡軙S美國“一超”領(lǐng)導(dǎo)意愿和作用的衰退而加速走向終結(jié)的前景，開始尋找新的聯(lián)盟，大國關(guān)系進(jìn)入新的活躍互動和重組時(shí)期。

（三）沖擊地緣政治格局和世界秩序

“美國優(yōu)先”讓世界各地對美國的意圖和能力感到不確定，主要地區(qū)的地緣政治變遷加速。而特朗普把不可預(yù)見性當(dāng)成資產(chǎn)的政策偏好，進(jìn)一步使建立國家間互信、發(fā)展全球合作、致力于共同的解決方案更加困難?；趯γ绹吆桶l(fā)展前景的不確定，各地區(qū)主要國家加緊對自身戰(zhàn)略進(jìn)行多樣化投資，確保自救能力。它們根據(jù)不同議題，選擇性地對不確定性予以“對沖”，走上更加獨(dú)立的道路。在中東，對耶路撒冷地位的表態(tài)觸動了地區(qū)動蕩的根源性因素，激發(fā)伊斯蘭世界對美國的不滿，負(fù)面效應(yīng)仍將持續(xù)釋放。在亞太，美國混亂應(yīng)對朝核問題強(qiáng)化了日本、韓國的不安全感，聯(lián)合國秘書長古特雷斯告誡各國不應(yīng)在“夢游狀態(tài)”中步入戰(zhàn)爭。東盟則對美國投以更多的懷疑，首次提出期待美國在本地區(qū)扮演“建設(shè)性角色”。

更重要的是，特朗普幾乎放棄了冷戰(zhàn)后貫穿美國外交政策制定領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的訴求，包括制訂國際規(guī)則、維護(hù)國際秩序、分享價(jià)值觀念、整合地區(qū)平臺等。前國務(wù)卿約翰·克里稱：“美國優(yōu)先”是一個(gè)“通過唯我獨(dú)尊而自取滅亡的舉措”，它“前所未有地沖擊美國領(lǐng)導(dǎo)力……背離了與世界各國共同解決人類生存危機(jī)的努力”。“美國優(yōu)先”理念上所包含的“退出主義”和“美國獨(dú)行”要義，已經(jīng)嚴(yán)重沖擊了戰(zhàn)后西方世界以美國馬首是瞻的秩序，令西方國家擔(dān)憂特朗普可能將親手終結(jié)美國七十年來悉心創(chuàng)建和維護(hù)的國際體系，進(jìn)而把對世界的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)拱手讓人。在其國家安全戰(zhàn)略報(bào)告中，特朗普政府沒有表達(dá)對國際秩序發(fā)展和變革的觀念或主張，以及為美國主導(dǎo)的國際體系提供公共產(chǎn)品的意愿。特朗普的“退出”政策雖不是改變美國戰(zhàn)后世界地位的根本原因，但這種舉動在國際上缺少“剎車”制衡，可能給世界秩序帶來復(fù)雜而危險(xiǎn)的后果。

五、結(jié)語

“美國優(yōu)先”構(gòu)成了特朗普首年外交的主線，因未厘清美國與世界領(lǐng)導(dǎo)權(quán)之間的關(guān)系這一根本問題，它暴露出特朗普政府在戰(zhàn)略思考層面的混亂。2017年2月，前總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理布熱津斯基在《紐約時(shí)報(bào)》撰文指出：“世界需要特朗普大膽闡明自己的愿景，表達(dá)對美國發(fā)揮世界領(lǐng)導(dǎo)作用的決心，提供一個(gè)歷史方向?！睆摹懊绹鴥?yōu)先”原則的內(nèi)涵和訴求看，它顯然不是對布熱津斯基文中所提期待的合格回應(yīng)。

特朗普的一些外交主張實(shí)際上找準(zhǔn)了美國外交的弊端，例如承諾退出在其他國家的國家重建、主張對舊有的貿(mào)易安排進(jìn)行更新和改進(jìn)、要求與盟友更加平衡地分擔(dān)防務(wù)責(zé)任等，在一定程度上道出了美國外交界長期存在的呼聲。問題是，他提出的“美國優(yōu)先”不僅無助于問題的解決，反而惡化解決問題的環(huán)境和條件。無論特朗普政府是否是一個(gè)特殊現(xiàn)象，相關(guān)政策是否會在他下臺后得到“糾正”，還是他本質(zhì)上體現(xiàn)了美國社會一種不可逆的結(jié)構(gòu)性變化，都有可能使美國錯(cuò)過當(dāng)下的自我改革機(jī)遇。歷史在前進(jìn)，時(shí)代在變革，從長遠(yuǎn)看，以“美國優(yōu)先”為口號的特朗普外交的最大受害者可能就是美國自己。

[完稿日期：2018-3-5]

[責(zé)任編輯：姜胤安]