我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度運(yùn)行機(jī)制研究

資三清

【摘 要】2016年，我國(guó)對(duì)《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》進(jìn)行了第一次修訂，并對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的相關(guān)內(nèi)容做出了相應(yīng)的修改，在深化制度改革的同時(shí)，仍然存在“重程序、輕監(jiān)管”“重審批、輕監(jiān)管”等問(wèn)題。隨著生態(tài)環(huán)境問(wèn)題日趨嚴(yán)重，我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度亟待完善。文章從湖南省X醫(yī)院項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)運(yùn)行情況入手，綜合全國(guó)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度存在的問(wèn)題，提出相應(yīng)的幾點(diǎn)可行性建議。

【關(guān)鍵詞】建設(shè)項(xiàng)目；環(huán)境影響評(píng)價(jià)；法律制度

【中圖分類號(hào)】X820.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1674-0688（2018）03-0087-02

1 建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度概述

1972年，聯(lián)合國(guó)環(huán)境大會(huì)后，我國(guó)開(kāi)始大力宣傳和推廣環(huán)境影響評(píng)價(jià)，同時(shí)進(jìn)行相關(guān)法規(guī)和制度的研究。1989年頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》中明確規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書需體現(xiàn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的要求，使建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)立法的規(guī)格得到了進(jìn)一步的提升，并且在立法上更加規(guī)范、完整。自2015年修改環(huán)保法以來(lái)，我國(guó)通過(guò)對(duì)《中華人民共和國(guó)環(huán)境和影響評(píng)價(jià)法》《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》的修改，實(shí)現(xiàn)了與環(huán)境保護(hù)法的對(duì)接，同時(shí)剔除了其中不合理的規(guī)定，但是我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度在具體實(shí)施中仍然存在些許問(wèn)題。通過(guò)實(shí)地調(diào)研湖南某醫(yī)院項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)運(yùn)行情況發(fā)現(xiàn)，該項(xiàng)制度在現(xiàn)實(shí)運(yùn)用中仍然不夠完善。

2 X醫(yī)院項(xiàng)目基本情況及環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度運(yùn)行狀況

X醫(yī)院項(xiàng)目為了平衡醫(yī)療資源分布，解決民眾尋醫(yī)難、看病難的問(wèn)題，由相關(guān)政府部門共同決定籌備建設(shè)。根據(jù)最新的《環(huán)境與資源保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》及《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》等相關(guān)法律法規(guī)，通過(guò)對(duì)項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行踏勘、調(diào)查，委托相關(guān)機(jī)構(gòu)編制了建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書。

通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)踏勘、調(diào)查，對(duì)于擬建項(xiàng)目周圍的自然環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)狀況及生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀有大致把握，同時(shí)評(píng)價(jià)內(nèi)容主要包括空氣、噪聲、地表水及固體廢物等。通過(guò)對(duì)X醫(yī)院建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境、污染源的調(diào)查評(píng)估，分析項(xiàng)目建成后對(duì)周圍環(huán)境的影響程度。以環(huán)境影響分析和工程分析為評(píng)價(jià)重點(diǎn)，其建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書總體上對(duì)該項(xiàng)目做出了完整的評(píng)價(jià)分析。

該項(xiàng)目選址合理，嚴(yán)格遵守國(guó)家相關(guān)法律規(guī)定，實(shí)現(xiàn)了先評(píng)后建。X醫(yī)院項(xiàng)目編制了環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書，可見(jiàn)其對(duì)環(huán)境可能造成重度影響，其地理位置相對(duì)繁華，對(duì)周邊的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及生態(tài)環(huán)境都可能產(chǎn)生不同程度的影響。因此，縱觀該建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中仍然存在相關(guān)問(wèn)題。？譹？訛該項(xiàng)目規(guī)模較大，建設(shè)周期長(zhǎng)，屬于在建工程，因此即使編制了環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書，仍然需全面考慮相關(guān)問(wèn)題，對(duì)于建設(shè)過(guò)程產(chǎn)生的揚(yáng)塵、固體廢棄物、污水、噪聲等影響環(huán)境的因素，必須做到有效預(yù)防。？譺？訛該環(huán)境影響對(duì)于環(huán)境生態(tài)影響報(bào)告內(nèi)容較少，不能有效、直觀地反映其對(duì)項(xiàng)目周邊產(chǎn)生的生態(tài)影響。？譻？訛可替代方案缺失，雖然規(guī)定了相關(guān)的預(yù)警方案，但是并沒(méi)有一個(gè)完整的替代方案，當(dāng)然這也是目前我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目普遍缺失的內(nèi)容。？譼？訛公眾參與力度較小，公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)主要通過(guò)問(wèn)卷及公示的方法完成了公眾參與，但是公眾參與的程度仍然不夠深，仍然屬于表面參與的情況。

我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)相關(guān)的法律制度經(jīng)過(guò)三十余載的發(fā)展，目前已經(jīng)形成相對(duì)完善的法律規(guī)范體系，但是還存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題。

2.1 執(zhí)法主體單一

我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)主體主要是行政機(jī)關(guān)。中國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)執(zhí)法機(jī)關(guān)僅限于各個(gè)環(huán)保部門。環(huán)保部門主要通過(guò)審查環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書的方式，一般采取行政處罰或者行政處分的方式去解決問(wèn)題。廣大的公眾及其他環(huán)保部門等沒(méi)有成為環(huán)境影響評(píng)價(jià)的執(zhí)行主體。這樣的執(zhí)行方式可能利于管理，但是卻忽略了公眾的智慧，并且執(zhí)行者往往站在有利于自身的角度考慮問(wèn)題，從而并不能全面考慮問(wèn)題。

2.2 責(zé)任分配不合理

《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第四章專門編寫了相關(guān)責(zé)任問(wèn)題。但是，在責(zé)任分配方面尚存缺陷。對(duì)于法律責(zé)任，一般都規(guī)定違反《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》應(yīng)當(dāng)采取的處罰方式是行政處分。然而，規(guī)劃審批機(jī)關(guān)、編制機(jī)關(guān)和其他直接責(zé)任人員則由上級(jí)機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)予以行政處分。這些規(guī)定不甚合理。首先，上級(jí)機(jī)關(guān)及監(jiān)察機(jī)關(guān)給予行政處分的權(quán)力來(lái)源存在問(wèn)題。其次，對(duì)于建設(shè)單位，則是一律是行政處分，甚至加以罰款。相比而言，這種規(guī)定對(duì)于處于弱勢(shì)狀態(tài)的建設(shè)單位是十分不利的。

2.3 完善相關(guān)法律制度

針對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度在運(yùn)行過(guò)程中存在的問(wèn)題，可以從以下幾個(gè)方面著手完善相關(guān)法律制度。

2.3.1 優(yōu)化環(huán)境影響評(píng)價(jià)立法

（1）確立生態(tài)優(yōu)先原則。生態(tài)優(yōu)先原則是將生態(tài)學(xué)應(yīng)用于環(huán)保領(lǐng)域的表現(xiàn)，也就是在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間確立環(huán)境保護(hù)優(yōu)先的法律地位。針對(duì)現(xiàn)實(shí)生活的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)活動(dòng)中經(jīng)常走先污染、后治理的現(xiàn)象，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)領(lǐng)域，要求立法機(jī)關(guān)及環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)確立生態(tài)優(yōu)先原則。具體而言，就是指環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)在開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作中不應(yīng)當(dāng)考慮經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。制作環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書的時(shí)候，資金項(xiàng)目不能納入其中。并且，環(huán)境影響評(píng)價(jià)專家在相關(guān)工作中也不能考慮經(jīng)濟(jì)因素。在生態(tài)優(yōu)先原則的指引下，將環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度化、法律化。

（2）充實(shí)環(huán)境影響評(píng)價(jià)內(nèi)容。我國(guó)應(yīng)該在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中加入可替代方案。我國(guó)法律目前對(duì)可替代方案沒(méi)有相關(guān)的規(guī)定。這就導(dǎo)致環(huán)境影響評(píng)價(jià)相關(guān)主題往往不能提供科學(xué)、合理的環(huán)境影響評(píng)價(jià)信息。因此，引入可替代方案是現(xiàn)實(shí)而必要的。建議將可替代方案納入環(huán)境影響評(píng)價(jià)的內(nèi)容中。并且，替代方案理應(yīng)成為整個(gè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序不可缺少的一環(huán)。替代方案可以有多個(gè)，可以從各個(gè)角度提出對(duì)擬審批實(shí)施行動(dòng)的完善意見(jiàn)。擬定替代方案的主體可以對(duì)可替代方案的內(nèi)容做出具體而又切實(shí)可行的規(guī)定，最后考慮各個(gè)方面選擇最優(yōu)的方案。當(dāng)擬議行動(dòng)出現(xiàn)偏差時(shí)，采取另外的可實(shí)施的替代方案。環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作中，不能缺少替代解決方案，以促使相關(guān)項(xiàng)目能夠達(dá)到最優(yōu)效果，同時(shí)也可以防止意外事件帶來(lái)不必要的困擾。

2.3.2 構(gòu)建高效合理的執(zhí)法機(jī)制

（1）切實(shí)保障公眾參與制度。針對(duì)執(zhí)法主體單一的情況，我國(guó)有必要讓廣大公眾及其他環(huán)保組織等參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的執(zhí)行。同時(shí)，加強(qiáng)公眾參與制度的規(guī)范化與現(xiàn)實(shí)化?！吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》對(duì)公眾的知情權(quán)并沒(méi)有相關(guān)規(guī)定，因此有必要對(duì)公眾參與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的具體程序、方式等做出明確的規(guī)定，讓公眾參與制度規(guī)范化、法律化并且現(xiàn)實(shí)化。

拓寬公眾參與的途徑，使公眾參與從簡(jiǎn)單的說(shuō)明到復(fù)雜的咨詢會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)等。而公眾的信息反饋和匯總將有利于吸收公眾意見(jiàn)，有利于決策的公開(kāi)透明。對(duì)于不同的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目根據(jù)需要采取不同的途徑。并且，公眾參與的時(shí)機(jī)應(yīng)當(dāng)越早越好?？梢栽陧?xiàng)目的擬議階段加入公眾意見(jiàn)，全面考慮相關(guān)建議。

（2）細(xì)化責(zé)任主體，建立個(gè)案追責(zé)機(jī)制?！吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)主體的規(guī)定應(yīng)當(dāng)細(xì)化。盡管我國(guó)于2016年通過(guò)新的環(huán)境影響評(píng)價(jià)法，但是對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)主體的規(guī)定沒(méi)有具體劃分。這樣就導(dǎo)致在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的實(shí)踐中包括評(píng)價(jià)方、審批方、建設(shè)方可能存在不認(rèn)積極履行其法定義務(wù)或法定職責(zé)，使建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作流于形式，最終沒(méi)有人承擔(dān)不利責(zé)任的狀況，給建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度帶來(lái)極大的負(fù)面影響。因此，相關(guān)的法律法規(guī)應(yīng)制定實(shí)施細(xì)則，細(xì)化以上三者的具體責(zé)任，做到權(quán)責(zé)分明，防止各主體互相推諉。相關(guān)法律法規(guī)可以規(guī)定由環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)與評(píng)審專家根據(jù)自身的過(guò)錯(cuò)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，對(duì)于因?yàn)樗麄兊牟划?dāng)行為造成嚴(yán)重的環(huán)境影響后果的，要求其承擔(dān)行政責(zé)任或者刑事責(zé)任。

（3）明晰權(quán)力部門的職責(zé)。各級(jí)政府工作部門應(yīng)在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)具體執(zhí)法過(guò)程中切實(shí)認(rèn)真履行各自職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書或者報(bào)告表的實(shí)質(zhì)性審查，對(duì)施工單位進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)察，確保事中事后跟蹤評(píng)價(jià)；開(kāi)通相關(guān)公開(kāi)渠道，保證相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作全過(guò)程公開(kāi)，讓相關(guān)部門接受社會(huì)大眾監(jiān)督，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行；嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，取消現(xiàn)存的未批先建補(bǔ)辦程序，防止相關(guān)人員打擦邊球現(xiàn)象的發(fā)生。具體可以將環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作通過(guò)報(bào)紙、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒介公開(kāi)。

3 結(jié)語(yǔ)

建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是在當(dāng)今環(huán)境與經(jīng)濟(jì)沖突日益嚴(yán)重的情況下從環(huán)保的角度提出的一項(xiàng)符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)需要的制度。這項(xiàng)制度可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，同時(shí)能夠提高公眾的參與積極性，對(duì)于構(gòu)建人與自然和諧相處的局面具有重要意義。

參 考 文 獻(xiàn)

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[責(zé)任編輯：鐘聲賢]