欠發(fā)達(dá)地區(qū)城鎮(zhèn)化規(guī)律及對(duì)策研究

趙潤(rùn)田

(天津大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)部，天津 300072)

城鎮(zhèn)化是歷史范疇，也是發(fā)展中的概念，是指“人類生產(chǎn)和生活方式由鄉(xiāng)村型向城市型轉(zhuǎn)化的歷史過程，表現(xiàn)為鄉(xiāng)村人口向城鎮(zhèn)人口轉(zhuǎn)化以及城市不斷發(fā)展和完善的過程”①中華人民共和國(guó)建設(shè)部:《GB/T50280－98城市規(guī)劃基本術(shù)語標(biāo)準(zhǔn)》，北京:中國(guó)建筑出版社，1998年版。。這一過程，具體表現(xiàn)為:農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，第二、三產(chǎn)業(yè)不斷向城鎮(zhèn)聚集，從而使城鎮(zhèn)數(shù)量增加、規(guī)模膨脹，城市文明與城市生活方式不斷傳播和擴(kuò)散。對(duì)城鎮(zhèn)化特征的研究，著名學(xué)者陳朝輝認(rèn)為:完善的城鎮(zhèn)化標(biāo)志主要有4個(gè)方面，一是地域人口以非農(nóng)業(yè)人口為主，應(yīng)占7O% ～8O%或以上;二是地域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以第二、三產(chǎn)業(yè)為主，第一產(chǎn)業(yè)比例大大降低;三是農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)集約化、現(xiàn)代化和商品化生產(chǎn)，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和勞動(dòng)效益大大提高，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)強(qiáng)度大大降低，農(nóng)民生活水平提高，工農(nóng)差別和城鄉(xiāng)差別縮小以至消失;四是城鄉(xiāng)形成生態(tài)—經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)的生產(chǎn)和社會(huì)體系，區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展②陳朝輝:《城鎮(zhèn)化進(jìn)程與產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題研究－以陽東縣為例》，《中國(guó)地理學(xué)會(huì)2004年學(xué)術(shù)年會(huì)暨海峽兩岸地理學(xué)術(shù)研討會(huì)論文摘要集》，2004年。。

一、欠發(fā)達(dá)地區(qū)城鎮(zhèn)化規(guī)律探索

1、欠發(fā)達(dá)地區(qū)城鎮(zhèn)化特征。世界城鎮(zhèn)化類型可分為發(fā)達(dá)型和發(fā)展型，兩者特點(diǎn)不同。與完善的、高水平的城鎮(zhèn)化相比，發(fā)展型城鎮(zhèn)化有五大特點(diǎn):一是城鎮(zhèn)化原始積累主要來自于農(nóng)業(yè);二是城鎮(zhèn)化偏重于發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，而非發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)即工業(yè)化;三是城鎮(zhèn)化具有明顯的二元結(jié)構(gòu);四是城鎮(zhèn)化的動(dòng)力機(jī)制主要是推力而非拉力;五是城鎮(zhèn)化中城中村居民占有很大比重③袁魯:《2012黨員干部學(xué)理論》，《理論熱點(diǎn)18講》，北京:新華出版社，2012年版。。

菏澤市位于山東省西南部，經(jīng)濟(jì)總量偏小，全市GDP、地方財(cái)政收入總量?jī)H占全省的3.2%，而人口卻占全省的10%，多數(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)人均值僅為全省的三分之一，經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期欠發(fā)達(dá)，整體實(shí)力不夠強(qiáng)?？疾斐擎?zhèn)發(fā)展的歷史可以看出，城鎮(zhèn)化的根本動(dòng)力源自社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，并由工業(yè)化直接推動(dòng)，特別是進(jìn)入上世紀(jì)八十年代以來，工業(yè)化與信息化、現(xiàn)代化的加速融合，更加促進(jìn)了城鎮(zhèn)化的“提速”。據(jù)此分析，由于菏澤市具有的工業(yè)化水平低、城鎮(zhèn)化起步晚、綜合承載能力弱、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)聚集慢等特征，皆符合發(fā)展型城鎮(zhèn)化的一般特征，由此可見菏澤市的城鎮(zhèn)化屬于發(fā)展型城鎮(zhèn)化。

2、欠發(fā)達(dá)地區(qū)城鎮(zhèn)化規(guī)律。盡管欠發(fā)達(dá)地區(qū)城鎮(zhèn)化道路、模式千差萬別，但認(rèn)真總結(jié)分析，就會(huì)發(fā)現(xiàn)其中蘊(yùn)含著一些普遍規(guī)律。

一是工業(yè)化率和城鎮(zhèn)化率平行上升。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城鎮(zhèn)化水平提高，互相促進(jìn)，互為因果。經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段特別是工業(yè)化發(fā)展到一定程度，城鎮(zhèn)化水平也隨之提高，這時(shí)，占主導(dǎo)地位的產(chǎn)業(yè)從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)為工業(yè)，再轉(zhuǎn)為服務(wù)業(yè)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈現(xiàn)出不斷提高的過程。1957年，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家錢納里(H.Chenery)對(duì)世界各國(guó)的人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和城鎮(zhèn)化水平進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，發(fā)現(xiàn)在城鎮(zhèn)化加速時(shí)期，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的相關(guān)性極高，即工業(yè)化率越高，城鎮(zhèn)化水平也就越高①?gòu)堝\鈴:《福建省縣域城鎮(zhèn)化與工業(yè)化關(guān)系量化測(cè)度與分析》，《武漢職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)》，2007年第1期。。由表1②數(shù)據(jù)源自菏澤年鑒(2011)。和圖1可知，菏澤市近五年工業(yè)化率與城鎮(zhèn)化率是兩條幾乎平行上升的曲線。

表1 菏澤市工業(yè)化率和城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計(jì)表

表2 菏澤市城鎮(zhèn)化率與農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移統(tǒng)計(jì)表

二是城鎮(zhèn)化進(jìn)程與農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移同步加快。除了工業(yè)化的帶動(dòng)作用外，人們對(duì)城鎮(zhèn)富裕文明生活的向往和追求，也是城鎮(zhèn)化的動(dòng)力源之一;城鄉(xiāng)之間的差距越大，其驅(qū)動(dòng)力也就越大。欠發(fā)達(dá)地區(qū)在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中，受工業(yè)化加快發(fā)展而同時(shí)發(fā)展又不夠充分的雙重影響。一方面吸引了眾多在城長(zhǎng)期務(wù)工就業(yè)的外來農(nóng)民工，大批農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)，追求城鎮(zhèn)生活方式;一方面又制約了農(nóng)民工對(duì)城市的融入和同化，致使不少農(nóng)民工多以流動(dòng)就業(yè)和暫住形式為主。這是欠發(fā)達(dá)地區(qū)城鎮(zhèn)化的一個(gè)鮮明特點(diǎn)，其過程也將長(zhǎng)期存在。由表2可知，菏澤市近五年城鎮(zhèn)化率與農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移平行增長(zhǎng)。

三是遵循S型增長(zhǎng)曲線。城鎮(zhèn)化具有明顯的階段性特征，而且在不同階段城鄉(xiāng)關(guān)系有不同的表現(xiàn)形式。美國(guó)城市地理學(xué)家諾瑟姆(R.M.Northam)將城鎮(zhèn)化進(jìn)程分為按照S型曲線增長(zhǎng)的三個(gè)基本階段③商向東:《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展推動(dòng)遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶城鎮(zhèn)化》，《中國(guó)發(fā)展》，2010年第5期。。在初期階段(城市人口占總?cè)丝诒戎卦?0%以下)，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平較低，工業(yè)提供的就業(yè)機(jī)會(huì)和農(nóng)業(yè)釋放的剩余勞動(dòng)力都很有限，城鎮(zhèn)化較為緩慢。在中期階段(城市人口占總?cè)丝诒戎卦?0% ～70%之間)，工業(yè)基礎(chǔ)已經(jīng)比較雄厚，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率大幅提高，工業(yè)快速發(fā)展能夠?yàn)榇笈r(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力提供就業(yè)機(jī)會(huì)，城鎮(zhèn)化進(jìn)入加速發(fā)展階段。在后期階段(城市人口占總?cè)丝诒戎卦?0% ～90%之間)，農(nóng)業(yè)人口比重已經(jīng)不大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必須維持社會(huì)需要的規(guī)模，城鎮(zhèn)化又趨于平緩，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要特征是從工業(yè)經(jīng)濟(jì)向服務(wù)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，城鎮(zhèn)化的主要特征是提升質(zhì)量。欠發(fā)達(dá)地區(qū)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程同樣符合這一規(guī)律。以2011年為例，菏澤市二三產(chǎn)業(yè)比重、城鎮(zhèn)化率均比上年提高了2個(gè)百分點(diǎn)，正處在中期階段，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出同步加速、雙輪驅(qū)動(dòng)的良好勢(shì)頭。

四是城市首位度一般偏高。城市首位度是城市經(jīng)濟(jì)地理學(xué)中的一個(gè)重要概念，是美國(guó)學(xué)者馬克·杰斐遜于1939年提出的。首位城市是指一個(gè)地區(qū)中人口規(guī)模排在首位的城市，首位城市與第二位城市的人口規(guī)模之比即是首位度，比值為2.00最為合理，大于2.00則不合理④中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)，全國(guó)市長(zhǎng)培訓(xùn)中心:《城市規(guī)劃讀本》，北京:中國(guó)建筑出版社，2005年版。。一般而言，首位度高，說明區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不夠充分，城市發(fā)育滯后，缺乏更多的強(qiáng)有力的城市帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展。如1999年江蘇、浙江、遼寧的首位度較低，分別為 2.3、1.9、1.9，而西部省份則偏高，甘肅、青海、云南、貴州分別為 4.7、8.3、6.8、2.8，與各自的工業(yè)化水平相適應(yīng)。2011年菏澤市首位城市63萬人，與第二位的單縣(23萬人)相比，首位度為2.7;與菏澤同屬欠發(fā)達(dá)地區(qū)的德州、聊城和濱州，首位度分別達(dá)到5.5、3.7、3.1。首位度的偏高，意味著工業(yè)化與城鎮(zhèn)化建設(shè)均任重而道遠(yuǎn)。

五是“聚集效應(yīng)”與“擴(kuò)散效應(yīng)”的辨證統(tǒng)一。城市與區(qū)域是相互依存的統(tǒng)一體，城市建設(shè)需要區(qū)域內(nèi)的要素支撐，區(qū)域發(fā)展需要城市帶動(dòng)。在城鎮(zhèn)化的早期和快速發(fā)展階段，呈現(xiàn)明顯的要素“聚集效應(yīng)”。當(dāng)城鎮(zhèn)化步入相對(duì)穩(wěn)定的成熟階段后，城市更多是向周邊地區(qū)釋放能量，以點(diǎn)帶面，拉動(dòng)整個(gè)區(qū)域發(fā)展，即由聚集走向擴(kuò)散，形成“逆城鎮(zhèn)化”趨勢(shì)，此時(shí)“擴(kuò)散效應(yīng)”占據(jù)主導(dǎo)地位，由中心城市和周邊衛(wèi)星城市構(gòu)成的城市群或城市帶開始形成。菏澤走過的城鎮(zhèn)化道路也已印證，以中心城市帶動(dòng)周邊縣城、重點(diǎn)鎮(zhèn)及小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，成長(zhǎng)為各方面綜合實(shí)力和功能都很強(qiáng)大的城市群是一個(gè)普遍規(guī)律。

上述基本規(guī)律反映了城鎮(zhèn)化進(jìn)程中各相關(guān)系統(tǒng)、要素之間內(nèi)在的本質(zhì)的必然的聯(lián)系，可為欠發(fā)達(dá)地區(qū)提高城鎮(zhèn)化水平提供有益的參考。

二、欠發(fā)達(dá)地區(qū)城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀及其存在的主要問題

1、城鎮(zhèn)化發(fā)展水平較低。反映城鎮(zhèn)化水平高低的一個(gè)重要指標(biāo)為城鎮(zhèn)化率，即一個(gè)地區(qū)常住城鎮(zhèn)人口占該地區(qū)總?cè)丝诘谋壤．?dāng)前，中國(guó)城鎮(zhèn)化率由1978年的17.9%提高到2011年的51.3%。但是，城鎮(zhèn)化的區(qū)域差異卻十分明顯。“九五”以來，菏澤市以每年1.5個(gè)百分點(diǎn)的速度增長(zhǎng)，但2011年城鎮(zhèn)化率僅為37.5%，仍比全國(guó)平均水平低13.8個(gè)百分點(diǎn)，比山東省平均水平低13.4個(gè)百分點(diǎn)，比全省最高的青島市低29.1個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)化處于較低水平。按照諾瑟姆三個(gè)基本階段的理論，菏澤市目前城鎮(zhèn)化水平處于加速階段的前期。

2、城鎮(zhèn)化水平滯后于工業(yè)化水平。國(guó)際城鎮(zhèn)化規(guī)律顯示，城鎮(zhèn)化率應(yīng)至少高于工業(yè)化率10%左右①?gòu)埩?《甘肅中部地區(qū)城鎮(zhèn)化問題研究》，《小城鎮(zhèn)建設(shè)》，2010年第11期。，且工業(yè)化率達(dá)到50%以上的時(shí)候，城鎮(zhèn)化率一般應(yīng)達(dá)到80%。2011年菏澤市工業(yè)化率為47.5%，高出城鎮(zhèn)化率10個(gè)百分點(diǎn)，表明菏澤市城鎮(zhèn)化水平滯后于工業(yè)化水平20個(gè)百分點(diǎn)左右。城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化，表明菏澤市工業(yè)化進(jìn)程中吸納的勞動(dòng)力偏少，城市承載能力不強(qiáng)，人口的機(jī)械增長(zhǎng)速度緩慢;城市經(jīng)濟(jì)力量薄弱，產(chǎn)業(yè)聚集能力差，城鎮(zhèn)化缺乏大產(chǎn)業(yè)支撐。

3、中心城鎮(zhèn)輻射帶動(dòng)能力有限。根據(jù)佩魯提出的增長(zhǎng)極核理論，城市對(duì)周圍地區(qū)和其他城市的作用是既不平衡也不同時(shí)進(jìn)行的，城市作為增長(zhǎng)極與其腹地的基本作用機(jī)制有極化效應(yīng)和擴(kuò)散效應(yīng)②全國(guó)城市規(guī)劃執(zhí)業(yè)制度管理委員會(huì):《城市規(guī)劃原理》，北京:中國(guó)計(jì)劃出版社，2004年版。。因此，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展總是首先集中在一些條件較為優(yōu)越的城市，當(dāng)這些城市的發(fā)展達(dá)到一定規(guī)模，城市的資本和技術(shù)開始向區(qū)域內(nèi)的其他城鎮(zhèn)擴(kuò)散，形成“輻射”和“滴漏”效應(yīng)，帶動(dòng)區(qū)域內(nèi)其他地區(qū)發(fā)展，使區(qū)域經(jīng)濟(jì)趨于平衡。由于菏澤市的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，中心城市人口僅為63萬多人，8個(gè)縣城人口均不足20萬人，建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口平均不足萬人，城鎮(zhèn)空間處于低水平的散布均衡階段，中心城鎮(zhèn)的帶動(dòng)作用沒有顯示出來。

4、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)滯后。盡管近年來菏澤市的城市建設(shè)取得了長(zhǎng)足發(fā)展，但與沿海地區(qū)相比，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)明顯落后，較大程度上影響了本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程。隨著近幾年二三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展和人口的加速膨脹，城市建設(shè)歷史欠賬多、服務(wù)功能不完善的問題日益突出。2011年菏澤市城市人均道路面積14.8平方米，城市污水處理率84.5%，人均公園綠地面積10.3平方米，均遠(yuǎn)低于山東省平均水平。小城鎮(zhèn)建設(shè)更為滯后，建設(shè)隨意性大，形式單一，風(fēng)格雷同，配套不完善，服務(wù)功能弱，企業(yè)和商貿(mào)設(shè)施布局分散，對(duì)周邊農(nóng)村集聚吸納、輻射帶動(dòng)作用不強(qiáng)。

三、欠發(fā)達(dá)地區(qū)城鎮(zhèn)化制約因素分析

1、思想觀念約束。欠發(fā)達(dá)地區(qū)由于長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)落后，造成人們思想觀念的滯后，長(zhǎng)期小而散的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式，讓許多農(nóng)民傳統(tǒng)的小農(nóng)意識(shí)根深蒂固，普遍存在小富即安的思想。菏澤地處魯西南，長(zhǎng)期以來受儒家文化影響，“父母在，不遠(yuǎn)游”，重農(nóng)輕工商，缺少敢為天下先的開拓創(chuàng)新精神。工業(yè)企業(yè)的布局分散，也使很多農(nóng)民養(yǎng)成了“離土不離鄉(xiāng)”、“進(jìn)廠不進(jìn)城”的濃重觀念，延緩了農(nóng)民進(jìn)城的步伐。

2、工業(yè)化約束。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家西蒙·史密斯·庫(kù)茲涅茨等專家認(rèn)為，工業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比重將經(jīng)歷一個(gè)由上升到下降的“∩”型變化③江蘇省統(tǒng)計(jì)局:《連云港工業(yè)化階段的基本判斷》，2008年。。近年來菏澤市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，2004年二產(chǎn)超越了一產(chǎn)，2011年二產(chǎn)占比上升為47.7%，正處于工業(yè)化初期向中期轉(zhuǎn)變的階段。在這個(gè)階段，全市以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主的格局沒有根本性突破，工業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)、資源配置等方面仍以勞動(dòng)密集型、資金密集型和原材料加工業(yè)為主，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)慢;企業(yè)規(guī)模普遍偏小，全市主營(yíng)業(yè)務(wù)收入過百億元的企業(yè)僅有2家;企業(yè)自主創(chuàng)新能力弱，全市企業(yè)研發(fā)費(fèi)用支出占銷售收入的比例一直在0.1%以下;經(jīng)濟(jì)的外向度低，2011年企業(yè)出口創(chuàng)匯僅占全省的1%。與全國(guó)多數(shù)地區(qū)已完全進(jìn)入工業(yè)化中期階段相比，菏澤市工業(yè)化水平偏低成為制約城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要因素。

3、勞動(dòng)力素質(zhì)約束。隨著農(nóng)村教育事業(yè)的發(fā)展，欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)有了明顯提高，但總體素質(zhì)仍然偏低。菏澤市現(xiàn)有農(nóng)村勞動(dòng)力450.6萬人，其中小學(xué)及以下文化程度1.97萬人，占0.44%;初中學(xué)歷122.6 萬人，占27.2%;高中及同等學(xué)歷219.2 萬人，占48.6%;中專及技校學(xué)歷100.1 萬人，占22.2%;大專及以上6.76萬人，占1.5%。多數(shù)農(nóng)民缺乏職業(yè)技能，文化水平低，沒有一技之長(zhǎng)，對(duì)求職擇業(yè)實(shí)現(xiàn)非農(nóng)化、發(fā)展村鎮(zhèn)工業(yè)帶來相當(dāng)大的困難。

4、資金約束。推進(jìn)城鎮(zhèn)化，政府要在土地及配套設(shè)施建設(shè)方面大量投入資金，而這也正是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的“軟肋”①常慶海:《工業(yè)化和城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展需打破資金瓶頸》，《中國(guó)建設(shè)報(bào)》，2012年07月20日。。近年來菏澤市城市基礎(chǔ)設(shè)施投資大幅增加，但2011年全市城市基礎(chǔ)設(shè)施固定資產(chǎn)投資完成額僅為25.7億元，占同期全社會(huì)固定資產(chǎn)投資額(552.3億元)的4.7%，低于聯(lián)合國(guó)推薦的發(fā)展中國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資10%的比例。從新增貸款情況看，2011年菏澤市新增存款233.8億元，卻只有82.1億元的新增貸款余額，有150多億元的資金被他人所用，資金流失十分嚴(yán)重，進(jìn)一步加劇了城市建設(shè)資金“瓶頸”制約，直接影響了菏澤市的城鎮(zhèn)化步伐。

5、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)約束。城鎮(zhèn)化的突出特征是農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)勞動(dòng)力，農(nóng)村生活方式過渡為城市生活方式。但是，長(zhǎng)期以來我們實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的以戶籍制度為代表、行政上城鄉(xiāng)分治的二元結(jié)構(gòu)管理模式，制約了勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)之間的自由流動(dòng)，影響了城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。雖然近年來各級(jí)政府進(jìn)行了改革戶籍制度的積極嘗試，但是農(nóng)民進(jìn)得來、能就業(yè)、住得下、有保障的問題仍未根本解決，使得許多農(nóng)民工過著“候鳥”般的遷徙生活，早晨由農(nóng)村流向城市，晚上再由城市流向農(nóng)村，同為國(guó)家公民，卻享受不到平等的公民待遇。

四、欠發(fā)達(dá)地區(qū)加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的對(duì)策措施

1、切實(shí)提高對(duì)城鎮(zhèn)化重要意義的認(rèn)識(shí)。從當(dāng)前的發(fā)展趨勢(shì)來看，中國(guó)已經(jīng)步入城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的第二階段，正在經(jīng)歷人類歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化浪潮②吳志強(qiáng)，李德華:《城市規(guī)劃原理》(第4版)，北京:中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2010年版。。對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，緊緊抓住這次城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的機(jī)遇，更具有極其重要的現(xiàn)實(shí)作用;菏澤市目前的城鎮(zhèn)化率達(dá)到37.5%，正處在加速發(fā)展時(shí)期，今后幾十年內(nèi)會(huì)以較快的速度逼近70%。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在現(xiàn)階段我國(guó)城市化水平每提高一個(gè)百分點(diǎn)，可拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)一點(diǎn)五個(gè)百分點(diǎn);每增加1個(gè)城鎮(zhèn)人口，可以帶動(dòng)10萬元以上城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資，帶動(dòng)3倍于農(nóng)民的消費(fèi)支出。因此，必須充分認(rèn)識(shí)到，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程既是增強(qiáng)內(nèi)需動(dòng)力、保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)較快發(fā)展的迫切需要，又是調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的必然選擇，也是保障和改善民生、全面提高城鄉(xiāng)居民生活水平的客觀要求，更是提高區(qū)域綜合競(jìng)爭(zhēng)力的重要途徑。欠發(fā)達(dá)地區(qū)要提高認(rèn)識(shí)，搶抓機(jī)遇，全力以赴加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的跨越發(fā)展。

2、科學(xué)制定城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃。由于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限，城鎮(zhèn)體系還不完善，因此編制區(qū)域城鎮(zhèn)體系尤其重要。城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃應(yīng)遵循佩魯?shù)摹皹O核”理論，抓住主要矛盾，形成以中心城市和縣城為骨干，集中力量?jī)?yōu)先發(fā)展重點(diǎn)鎮(zhèn)的主體思路，以此由點(diǎn)帶線、由線帶面，推動(dòng)整個(gè)城鎮(zhèn)體系的全面發(fā)展③彭震偉，樊保軍:《論小城鎮(zhèn)建設(shè)中政府職能的轉(zhuǎn)變》，《城市規(guī)劃》，2004年第9期。。首先，要搞好區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略研究，進(jìn)一步完善城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，建立科學(xué)有序的城鎮(zhèn)空間體系，合理確定城市性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向，增強(qiáng)城市和區(qū)域的綜合競(jìng)爭(zhēng)力。其次，要加快詳細(xì)規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃的編制，增強(qiáng)規(guī)劃的可操作性，并要充分反映歷史文化底蘊(yùn)、自然風(fēng)貌特色和現(xiàn)代化氣息，突出城市特色。第三，要以縣城和中心鎮(zhèn)為重點(diǎn)，搞好縣域規(guī)劃，加強(qiáng)小城鎮(zhèn)及各類工業(yè)園區(qū)規(guī)劃的編制，統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)居民點(diǎn)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)資源共享，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)有序發(fā)展提供保障。最后，規(guī)劃一經(jīng)確定，不經(jīng)法定程序不得擅自變更，切實(shí)樹立規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，發(fā)揮好規(guī)劃的引導(dǎo)、約束和激勵(lì)作用。要嚴(yán)格規(guī)劃執(zhí)法，落實(shí)問責(zé)制度，打擊違法行為，健全規(guī)劃目標(biāo)、執(zhí)行責(zé)任、考核監(jiān)管體系，引導(dǎo)全社會(huì)形成城市建設(shè)一切按規(guī)劃辦事的共識(shí)共為。要切實(shí)發(fā)揮城市規(guī)劃的龍頭作用，確保城鎮(zhèn)化有序發(fā)展。

3、著力抓好區(qū)域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。實(shí)踐表明，城鎮(zhèn)發(fā)展必須以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為依托，規(guī)模擴(kuò)張必須以經(jīng)濟(jì)繁榮為前提。人口集中只是城鎮(zhèn)化的表面特征，工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化所帶來的生產(chǎn)、生活方式的改變才是城鎮(zhèn)化的內(nèi)在動(dòng)力。必須緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展這個(gè)中心，牢固樹立產(chǎn)業(yè)興城理念，切實(shí)解決好發(fā)展產(chǎn)業(yè)和擴(kuò)大就業(yè)問題，以此加快城鎮(zhèn)人口聚集、產(chǎn)業(yè)聚集和商品集散，增強(qiáng)城鎮(zhèn)發(fā)展的吸納、輻射和擴(kuò)張能力。一要全力加快工業(yè)化進(jìn)程。工業(yè)經(jīng)濟(jì)是規(guī)模經(jīng)濟(jì)和集聚經(jīng)濟(jì)，需要集中于一定的地域，加快工業(yè)發(fā)展在很大程度上就是加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程。欠發(fā)達(dá)地區(qū)必須全力以赴擴(kuò)大工業(yè)經(jīng)濟(jì)規(guī)模，提高工業(yè)發(fā)展水平，為城鎮(zhèn)化進(jìn)程奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。二要積極走“產(chǎn)城一體化”的路子。“產(chǎn)城—體”是對(duì)產(chǎn)業(yè)與城市在空間、用地和功能上的布局進(jìn)行統(tǒng)籌安排，從而形成共生共融、良性互動(dòng)的發(fā)展局面。面對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移機(jī)遇，我國(guó)欠發(fā)達(dá)地區(qū)將掀起一輪以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為驅(qū)動(dòng)的城市建設(shè)熱潮。要緊跟形勢(shì)，果斷出手，早日實(shí)現(xiàn)城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施與產(chǎn)業(yè)園區(qū)共建共享和以“產(chǎn)”興“城”，以“城”促“產(chǎn)”的良性循環(huán)，把城鎮(zhèn)提升為“產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)區(qū)”，以此促進(jìn)城鎮(zhèn)化加速發(fā)展。三要大力繁榮發(fā)展服務(wù)業(yè)。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的背景下，服務(wù)業(yè)作為除了工業(yè)和農(nóng)業(yè)以外的產(chǎn)業(yè)集合，將在加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮著越來越重要的作用，可以說服務(wù)業(yè)的發(fā)展是城鎮(zhèn)化的后續(xù)動(dòng)力。要采取切實(shí)措施，加快服務(wù)業(yè)發(fā)展步伐，充分發(fā)揮對(duì)城鎮(zhèn)化的拉動(dòng)作用。四要大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。農(nóng)業(yè)是二三產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)，沒有農(nóng)業(yè)的發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)也難以發(fā)展。必須堅(jiān)持在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中不斷夯實(shí)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展步伐，走好城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“三化互動(dòng)、協(xié)同發(fā)展”的路子，為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化提供支撐和保障。

4、加強(qiáng)城鎮(zhèn)功能建設(shè)。城鎮(zhèn)功能，是指城鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中所應(yīng)有的作用和能力。具體地講，就是指小城鎮(zhèn)作為一個(gè)整體系統(tǒng)在一定區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化生活中所應(yīng)有的作用和能力。欠發(fā)達(dá)地區(qū)在加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，要牢固樹立全局意識(shí)，善于從區(qū)域城鎮(zhèn)體系中謀劃各自的城鎮(zhèn)建設(shè)，明確自身定位，避免雷同重復(fù)，實(shí)行錯(cuò)位發(fā)展。要因地制宜，緊扣自身產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、比較優(yōu)勢(shì)、發(fā)展?jié)摿酮?dú)特機(jī)遇，面向未來、合理布局、量力而行、完善系統(tǒng)，高標(biāo)準(zhǔn)加強(qiáng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善社會(huì)服務(wù)及居住服務(wù)功能。堅(jiān)持先規(guī)劃、后建設(shè)，先地下、后地上，高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)的原則，加強(qiáng)城鎮(zhèn)住房、商業(yè)、廣場(chǎng)、學(xué)校、醫(yī)院等服務(wù)設(shè)施及供排水、交通、能源、信息、綜合減災(zāi)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)城鎮(zhèn)的綜合承載能力，滿足城鎮(zhèn)人口吃、住、行、娛、游、購(gòu)等生活消費(fèi)需求。要盡快改變重建設(shè)、輕管理的傾向，增強(qiáng)城市意識(shí)，提高行政效率，全面提高城鎮(zhèn)精細(xì)化管理水平，積極創(chuàng)造宜居、宜業(yè)、宜商的環(huán)境。

5、優(yōu)化有利于城鎮(zhèn)化發(fā)展的政策環(huán)境。形成有利于促進(jìn)城鎮(zhèn)化的政策環(huán)境，是城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略順利實(shí)施的關(guān)鍵。欠發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)在國(guó)家有關(guān)政策許可范圍內(nèi)，結(jié)合實(shí)際，創(chuàng)新體制，調(diào)整政策，出臺(tái)更具操作性的措施，創(chuàng)造有利于城鎮(zhèn)化健康有序發(fā)展的環(huán)境和機(jī)制。一是加快戶籍管理制度的改革，實(shí)行積極的人口遷移政策，鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)聚居。二是深化土地使用制度改革，建立有利于城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的土地置換和調(diào)整機(jī)制，拓展城鎮(zhèn)發(fā)展空間。三是深化勞動(dòng)和社會(huì)保障制度改革，進(jìn)一步完善城鎮(zhèn)就業(yè)和養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)保障政策，使農(nóng)民工更加便捷地融入城鎮(zhèn)。四是樹立經(jīng)營(yíng)城市的理念，建立多元化投融資機(jī)制，多方面籌集城鎮(zhèn)建設(shè)資金。五是深化行政管理體制改革，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的縣盡快撤縣設(shè)市，駐地鎮(zhèn)改設(shè)辦事處;根據(jù)城鎮(zhèn)化進(jìn)程和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，對(duì)規(guī)模較小、發(fā)展?jié)摿Σ淮蟮泥l(xiāng)鎮(zhèn)繼續(xù)進(jìn)行合并，拓展縣城和中心城市發(fā)展空間。六是運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制促進(jìn)小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展，積極探索適合小城鎮(zhèn)特點(diǎn)的新型管理體制，授予小城鎮(zhèn)政府某些經(jīng)濟(jì)、規(guī)劃、城鎮(zhèn)管理方面的權(quán)限，搞好各類社會(huì)服務(wù)，完善社會(huì)服務(wù)體系，為城鎮(zhèn)人口提供創(chuàng)業(yè)、就業(yè)、生活等方面的有利條件。