我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的試點(diǎn)分析與相關(guān)制度完善

摘 要：司法實(shí)踐證明，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，不僅有利于監(jiān)督行政權(quán)，更有利于維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。當(dāng)前，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟還存在辦案人員不足、受案范圍過窄、訴訟程序規(guī)定不明確等問題，因此，應(yīng)加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟隊(duì)伍建設(shè)，通過立法的方式擴(kuò)大行政公益訴訟的受案范圍，同時(shí)進(jìn)一步完善行政公益訴訟程序。

關(guān) 鍵 詞：行政公益訴訟；檢察機(jī)關(guān)；檢察權(quán)；行政權(quán)

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2018）08-0109-07

收稿日期：

作者簡(jiǎn)介：鄭朋樹（1976—），男，吉林樺甸人，浙江廣播電視大學(xué)玉環(huán)學(xué)院講師，法學(xué)碩士，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)與行政法學(xué)。

基金項(xiàng)目：本文系2017年度臺(tái)州市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題“檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟實(shí)證研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：17GHY10。

近年來，我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)建立行政公益訴訟制度的呼聲很高，保護(hù)環(huán)境、保護(hù)資源、保護(hù)公共設(shè)施都需要建立行政公益訴訟制度。2014年，我國(guó)對(duì)《行政訴訟法》進(jìn)行了修訂，但對(duì)行政訴訟原告的規(guī)定沒有作出修改，仍規(guī)定“只有自身合法權(quán)益受到侵害的公民、法人或者其他組織才能提起行政訴訟”。為了彌補(bǔ)我國(guó)《行政訴訟法》只保護(hù)當(dāng)事人主觀權(quán)利的不足，黨的十八屆四中全會(huì)提出要探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。2015年7月，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作。[1]隨后，最高人民檢察院發(fā)布了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》），該方案確定在13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市開展檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟試點(diǎn)，試點(diǎn)期限為兩年。①2016年1月，最高人民檢察院發(fā)布了《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《檢察院試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》），對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的負(fù)責(zé)部門、人民檢察院的管轄分工、證據(jù)調(diào)查方式、訴前程序、舉證責(zé)任等進(jìn)行了規(guī)定。為確保檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟案件能得到正確審理，最高人民法院于2016年2月發(fā)布了《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《法院試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》），對(duì)立案登記、檢察機(jī)關(guān)的訴訟權(quán)利義務(wù)、是否適用人民陪審制等問題進(jìn)行了規(guī)定。截至2017年6月，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟試點(diǎn)工作已滿兩年。在兩年的試點(diǎn)過程中，檢察機(jī)關(guān)提起了大量的行政公益訴訟案件，對(duì)維護(hù)國(guó)家及社會(huì)公益、促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政和推進(jìn)法治政府建設(shè)發(fā)揮了積極作用。2017年6月27日，全國(guó)人大常委會(huì)通過了修改《行政訴訟法》的決定，在《行政訴訟法》第25條中增加條款，正式賦予了檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的權(quán)限。

一、檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟試點(diǎn)情況分析

在兩年的試點(diǎn)過程中，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)共辦理公益訴訟案件9053件，人民法院已判決的有437件，檢察機(jī)關(guān)都獲得了勝訴。①[2]《檢察日?qǐng)?bào)》是發(fā)布行政公益訴訟案件最多的報(bào)紙之一，因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟需要報(bào)最高人民檢察院批準(zhǔn)，所以，《檢察日?qǐng)?bào)》發(fā)布的案例具有一定的代表性和典型性。為了了解試點(diǎn)期間檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟案件的情況，筆者對(duì)報(bào)紙標(biāo)題含有“行政公益訴訟”內(nèi)容的文獻(xiàn)進(jìn)行了檢索，共收集到行政公益訴訟案例65個(gè)。在這65個(gè)案例中，北京3個(gè)、安徽16個(gè)、內(nèi)蒙古1個(gè)、云南1個(gè)、陜西3個(gè)、甘肅5個(gè)、福建2個(gè)、山東7個(gè)、湖北3個(gè)、廣東3個(gè)、貴州10個(gè)、吉林10個(gè)、江蘇1個(gè)。這些案例除一例是由專門檢察院（鐵路運(yùn)輸檢察院）提起，其它的均由地方基層人民檢察院提起。被告涉及部門情況如下：環(huán)保13個(gè)、林業(yè)12個(gè)、國(guó)土25個(gè)、衛(wèi)生2個(gè)、財(cái)政2個(gè)、水務(wù)3個(gè)、農(nóng)業(yè)3個(gè)、街道1個(gè)、國(guó)稅1個(gè)、房管1個(gè)、水利2個(gè)。

試點(diǎn)工作取得了良好的效果。具體而言：一是檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度被社會(huì)所認(rèn)可。在試點(diǎn)工作開始之前，我國(guó)學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界對(duì)檢察機(jī)關(guān)是否適宜提起行政公益訴訟有不同的觀點(diǎn)，支持者和反對(duì)者各有其理由。通過試點(diǎn)工作，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的優(yōu)勢(shì)逐漸顯現(xiàn)出來。檢察機(jī)關(guān)的人員具有法律優(yōu)勢(shì)，經(jīng)費(fèi)相對(duì)有保障，案件線索也比較充足。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟并沒有導(dǎo)致自身角色的沖突，也沒有利用自己的抗訴權(quán)來對(duì)案件的審判施加影響。試點(diǎn)工作開展兩年以來，試點(diǎn)地區(qū)的行政機(jī)關(guān)已接受了“監(jiān)督就是支持”的理念，思想上實(shí)現(xiàn)了由被動(dòng)應(yīng)訴到主動(dòng)爭(zhēng)取支持的轉(zhuǎn)變。說明此項(xiàng)制度符合我國(guó)特色檢察制度的發(fā)展規(guī)律，有利于在全國(guó)范圍內(nèi)施行。二是檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督作用進(jìn)一步加強(qiáng)。檢察權(quán)由檢察機(jī)關(guān)行使，行政權(quán)由行政機(jī)關(guān)行使，二者由不同的制度加以保障。依據(jù)現(xiàn)行法律，檢察權(quán)范圍局限于提起公訴、職務(wù)犯罪立案?jìng)刹?、訴訟監(jiān)督和監(jiān)所檢察等方面，試點(diǎn)工作賦予了檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟資格，使檢察權(quán)更好地發(fā)揮法律監(jiān)督功能。行政公益訴訟有利于倒逼行政機(jī)關(guān)依法正確履職，從源頭上提升依法行政工作水平，防止行政機(jī)關(guān)不作為、亂作為。行政公益訴訟亦有利于提升行政機(jī)關(guān)依法行政意識(shí)，進(jìn)一步加快法治政府建設(shè)的步伐。三是維護(hù)了國(guó)家和社會(huì)公共利益。由于行政機(jī)關(guān)的不作為導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失、環(huán)境被破壞、資源被濫采的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟有利于督促行政機(jī)關(guān)依法履職，更有利于維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公益。在已經(jīng)宣判的檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟案件中，人民法院均支持了人民檢察院的訴訟請(qǐng)求，判決行政機(jī)關(guān)不履職行為違法或責(zé)令行政機(jī)關(guān)在限期內(nèi)履職。試點(diǎn)期間，檢察機(jī)關(guān)督促恢復(fù)被污染、破壞的濕地、草原、耕地、林地共計(jì)12.9萬公頃，督促治理被污染的水源面積達(dá)到180余平方公里，督促1700余家企業(yè)進(jìn)行整改，通過公益訴訟挽回直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)89億余元。[3]

二、檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟試點(diǎn)工作中存在的問題

（一）民行部門工作人員不能適應(yīng)新要求

當(dāng)前，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)在人員配置方面仍存在“重刑事、輕民行”的情況，基層檢察機(jī)關(guān)的民行部門工作人員比較少，導(dǎo)致行政公益訴訟案件辦案力量嚴(yán)重不足。行政公益訴訟由于被告的特殊性、案件的復(fù)雜性、取證的困難性而對(duì)辦案人員提出了更高的要求，但由于受檢察機(jī)關(guān)傳統(tǒng)業(yè)務(wù)及工作范圍的制約，檢察機(jī)關(guān)民行部門工作人員普遍欠缺辦理行政公益訴訟案件所需的專業(yè)知識(shí)，其偵查能力和調(diào)查能力不強(qiáng)，不能完全適應(yīng)提起行政公益訴訟的新要求。

（二）行政公益訴訟受案范圍過窄

《試點(diǎn)方案》《檢察院試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》和《法院試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》均規(guī)定，在國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓、資源保護(hù)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)怠于履行職責(zé)，如果損害國(guó)家或社會(huì)公共利益，試點(diǎn)地區(qū)的檢察機(jī)關(guān)可以向人民法院提起行政公益訴訟。從相關(guān)報(bào)道的案例上看，檢察機(jī)關(guān)起訴的也正是國(guó)土、環(huán)保、林業(yè)、水務(wù)、農(nóng)業(yè)、國(guó)稅、財(cái)政等部門。從《試點(diǎn)方案》中可以看出，行政公益訴訟受案范圍較民事公益訴訟受案范圍缺少“食品藥品安全領(lǐng)域”一項(xiàng)。行政機(jī)關(guān)如果在食品藥品制定標(biāo)準(zhǔn)、審批等方面怠于履行職責(zé)或違法履行職責(zé)，不僅會(huì)侵害到眾多消費(fèi)者合法權(quán)益，也會(huì)損害公共利益。因此，在試點(diǎn)工作結(jié)束后，全國(guó)人大通過立法的方式將行政公益訴訟受案范圍從“國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)”改為“國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)”，并增加了“食品藥品安全領(lǐng)域”，但從保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的角度出發(fā)，行政公益訴訟的受案范圍還是過窄，因此，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大行政公益訴訟的受案范圍。

（三）行政公益訴訟程序尚不完善

一是檢察機(jī)關(guān)訴訟地位界定不明?！对圏c(diǎn)方案》賦予了檢察機(jī)關(guān)“公益訴訟人”的資格，《法院試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第14條也規(guī)定人民檢察院以公益訴訟人身份提起行政公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)的訴訟權(quán)利義務(wù)參照原告，這導(dǎo)致了檢察機(jī)關(guān)在訴訟中地位的不明確，畢竟“公益訴訟人”和原告在訴訟權(quán)利義務(wù)上有很大的差異。二是行政公益訴訟起訴期限不清。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟必須經(jīng)過訴前程序，即檢察機(jī)關(guān)應(yīng)先向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，行政機(jī)關(guān)應(yīng)在收到檢察建議之日起1個(gè)月內(nèi)給予檢察機(jī)關(guān)書面回復(fù)。如果行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后，1個(gè)月內(nèi)并沒有給予書面答復(fù)，檢察機(jī)關(guān)可向人民法院起訴。而對(duì)行政機(jī)關(guān)收到檢察建議并按時(shí)給予了答復(fù)，但檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)履職不到位、國(guó)家和社會(huì)公共利益仍在遭受侵害的情況，檢察機(jī)關(guān)是立即起訴還是要等1個(gè)月滿之后才能起訴，《試點(diǎn)方案》里沒有明確說明。三是對(duì)上訴權(quán)、撤訴權(quán)法檢認(rèn)識(shí)不一。在行政公益訴訟案件中，檢察機(jī)關(guān)作為“公益訴訟人”如果不服一審人民法院的判決是否可以上訴，《試點(diǎn)方案》并未明確說明?！稒z察院試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》規(guī)定人民檢察院在行政公益訴訟過程中可以撤回起訴。對(duì)于撤訴權(quán)，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為在符合法定條件的情況下是“決定”撤回起訴而非“申請(qǐng)”撤回起訴。[4]這與《法院試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》中所規(guī)定的在人民法院判決或者裁定之前，人民檢察院可以申請(qǐng)撤訴，但是否準(zhǔn)許則由人民法院裁定不一致。四是訴訟文書如何使用存在爭(zhēng)議。部分人民法院在受理檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟案件后，以“傳票”的方式通知檢察機(jī)關(guān)派員出庭，并要求出庭人員出具檢察長(zhǎng)“授權(quán)委托書”?！皞髌薄笔侨嗣穹ㄔ汉灠l(fā)的要求被傳喚人按指定的時(shí)間和地點(diǎn)出庭參加訴訟活動(dòng)的文件，具有強(qiáng)制性，經(jīng)兩次“傳票”仍不到庭的當(dāng)事人可以拘傳。在行政公益訴訟過程中，《試點(diǎn)方案》《檢察院試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》及《法院試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》均沒有對(duì)人民法院能否使用“傳票”以及要求檢察人員出具“授權(quán)委托書”作出規(guī)定。五是舉證責(zé)任如何承擔(dān)還待細(xì)化?！稒z察院試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》規(guī)定人民檢察院起訴要提交國(guó)家和社會(huì)公共利益受侵害的證明材料，同時(shí)還要證明人民檢察院的起訴符合法定條件以及履行了訴前程序?！斗ㄔ涸圏c(diǎn)工作實(shí)施辦法》進(jìn)一步說明了何為“符合起訴條件”。①但以上兩個(gè)文件中都沒有提到行政機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中如何承擔(dān)舉證責(zé)任。有學(xué)者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)在行政公益訴訟試點(diǎn)中不承擔(dān)舉證責(zé)任。[5]筆者不贊同這種觀點(diǎn)，認(rèn)為應(yīng)通過立法或出臺(tái)司法解釋對(duì)行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任進(jìn)一步細(xì)化。

三、完善我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度的對(duì)策

建議修訂《人民檢察院組織法》，賦予檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的權(quán)限，對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的受案范圍、訴前程序、訴訟形式、訴訟地位、舉證責(zé)任、裁判執(zhí)行機(jī)制等作出具體規(guī)定。修訂《環(huán)境保護(hù)法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等部門法，為檢察機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境、消費(fèi)者權(quán)益維護(hù)領(lǐng)域提起行政公益訴訟提供法律依據(jù)。[6]

（一）加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟隊(duì)伍建設(shè)

檢察機(jī)關(guān)需要組建一支政治過硬、作風(fēng)優(yōu)良，既有偵查能力又有庭審能力，同時(shí)具有一定行政法理論研究功底的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化辦案隊(duì)伍。一是增加檢察機(jī)關(guān)民行部門辦案人員的數(shù)量。可以考慮從自偵、公訴、技術(shù)、宣傳等部門選拔政治性強(qiáng)、業(yè)務(wù)素質(zhì)高的干警充實(shí)到民行部門，同時(shí)要注重辦案人員之間的年齡、技能、知識(shí)的互補(bǔ)性和協(xié)調(diào)性。二是提高民行部門辦案人員的業(yè)務(wù)能力。行政公益訴訟對(duì)檢察人員在業(yè)務(wù)方面提出了較高的要求。檢察人員不僅要善于調(diào)查取證、查清客觀事實(shí)、正確適用法律，還要掌握行政公益訴訟受案范圍所涉領(lǐng)域的相關(guān)專業(yè)知識(shí)。②同時(shí)，亦要善于將法律與政策有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)政治效果、法律效果、社會(huì)效果相統(tǒng)一。[7]為提高辦案人員的業(yè)務(wù)能力，可以通過邀請(qǐng)專門執(zhí)法人員、相關(guān)專家授課、實(shí)地調(diào)研等多種方式，提高檢察人員發(fā)現(xiàn)線索、調(diào)查核實(shí)、案件匯報(bào)、文書寫作、出庭公訴等方面的能力。

（二）逐步擴(kuò)大行政公益訴訟受案范圍

一是增加行政公益訴訟案件類型。試點(diǎn)工作開展以來，行政公益訴訟案件主要集中在行政機(jī)關(guān)怠于履職損害國(guó)家和社會(huì)公共利益方面。試點(diǎn)工作結(jié)束之后，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)將辦案范圍向行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)、違法經(jīng)營(yíng)決策從而導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境被破壞、資源被濫采、國(guó)有資產(chǎn)流失等領(lǐng)域拓展。[8]二是拓展行政公益訴訟的受案范圍。最高人民法院于2017年1月公布了第八批指導(dǎo)性案例，其中，湖北省十堰市鄖陽區(qū)林業(yè)局行政公益訴訟案中給公共利益界定了七個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：重大性、相對(duì)性、開放性、基本性、整體性、層次性和發(fā)展性。依此標(biāo)準(zhǔn)可以看出，目前一些侵害公共利益的行政機(jī)關(guān)的行為并沒有納入到行政公益訴訟受案范圍。行政機(jī)關(guān)在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整等各個(gè)階段都可能存在違法行為，這些行政違法行為直接影響到國(guó)家收入的支出，損害了國(guó)家和社會(huì)的公共利益，因此有必要賦予檢察機(jī)關(guān)提起預(yù)算行政公益訴訟的資格。如公共工程的審批、招標(biāo)、發(fā)包及建設(shè)過程中的違法行政行為應(yīng)納入到行政公益訴訟范圍。近年來，我國(guó)出現(xiàn)了公共工程的建設(shè)熱潮，這些公共工程從決策、發(fā)包到后期的驗(yàn)收都由政府職能部門操作。在這些環(huán)節(jié)中如果存在違法行政情形，會(huì)對(duì)社會(huì)公眾的生命構(gòu)成威脅，并且會(huì)侵害社會(huì)公共利益，行政公益訴訟是最后保障。[9]此外，政府部門對(duì)公共設(shè)施不維護(hù)的行政不作為也應(yīng)納入到行政公益訴訟范圍。公共設(shè)施是城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)不可缺少的部分，不僅方便市民生活，也是展示城市魅力的重要載體。公共設(shè)施受損而政府部門不加以維護(hù)會(huì)導(dǎo)致國(guó)家和社會(huì)公共利益受損，所以這種情形亦應(yīng)納入到行政公益訴訟中來。

（三）進(jìn)一步完善行政公益訴訟程序

一是明確檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的地位。檢察機(jī)關(guān)是我國(guó)《憲法》明確規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，行使檢察權(quán)體現(xiàn)在對(duì)社會(huì)生活進(jìn)行干預(yù)，特別是對(duì)有損國(guó)家和社會(huì)公益的行為進(jìn)行干預(yù)。檢察機(jī)關(guān)公共利益代表者的身份決定了其具有公益訴權(quán)，提起行政公益訴訟應(yīng)從保護(hù)公益核心目標(biāo)出發(fā)，圍繞社會(huì)公眾所關(guān)切的熱點(diǎn)問題和相關(guān)領(lǐng)域，針對(duì)嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益和公共利益的重大案件履行好監(jiān)督職責(zé)。學(xué)界對(duì)于檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的地位存在多種觀點(diǎn)，如“原告說”“公訴人說”“法律監(jiān)督者說”等?！对圏c(diǎn)方案》將檢察機(jī)關(guān)界定為“公益訴訟人”，采納了“公訴人說”的觀點(diǎn)。有學(xué)者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)既為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)又是案件的當(dāng)事人，其具有的雙重身份容易造成角色沖突，不利于訴訟公平；檢察機(jī)關(guān)一旦作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)審視行政公益訴訟，其法律地位高于被告和人民法院，破壞了訴訟的基本架構(gòu)。[10]檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟并不是尋求司法救濟(jì)，而是對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為進(jìn)行監(jiān)督和追訴，這種特性決定了檢察機(jī)關(guān)是以“公益訴訟人”的身份參與公益訴訟，更能體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)的訴訟地位。[11]檢察機(jī)關(guān)作為“公益訴訟人”在庭審中享有一些類似原告的訴訟權(quán)利，如提供證據(jù)和申請(qǐng)證據(jù)保全、申請(qǐng)回避、申請(qǐng)撤訴等，但在“公益訴訟人”的訴訟權(quán)利和程序安排上又與原告有所不同。原告首要的價(jià)值追求是爭(zhēng)取勝訴，而檢察機(jī)關(guān)是代表國(guó)家提起行政公益訴訟，其目的是維護(hù)公共利益。檢察機(jī)關(guān)與案件之間沒有直接的利害關(guān)系，只享有程序上的權(quán)利，不享有實(shí)體上的權(quán)利，只承擔(dān)程序意義上的訴訟結(jié)果。因此，作為“公益訴訟人”的檢察機(jī)關(guān)應(yīng)享有比原告更多的訴訟權(quán)利。在程序安排上，“公益訴訟人”與原告也不同。在行政訴訟案件中，對(duì)于一審未生效的判決，原告可以依法上訴。但在行政公益訴訟中，出庭的檢察人員發(fā)現(xiàn)庭審活動(dòng)違法的，在休庭或庭審結(jié)束后，可以人民檢察院的名義向人民法院提出檢察建議；對(duì)未生效的一審判決、裁定認(rèn)為有錯(cuò)誤的，檢察機(jī)關(guān)可向上一級(jí)人民法院提出抗訴。

二是適當(dāng)延長(zhǎng)行政公益訴訟起訴期限。檢察機(jī)關(guān)履行訴前程序，發(fā)出檢察建議后，行政機(jī)關(guān)雖在一個(gè)月內(nèi)進(jìn)行了書面答復(fù)，但沒有履行職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)可以立即向人民法院起訴。《檢察院試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第56條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟本辦法沒有規(guī)定的，適用《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟是否適用《行政訴訟法》第46條的規(guī)定，《試點(diǎn)方案》和《檢察院試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》均沒有規(guī)定。《行政訴訟法》第46條規(guī)定，行政訴訟的原告要在知道或應(yīng)當(dāng)知道行政行為之日起6個(gè)月內(nèi)向人民法院起訴，這一條款針對(duì)的是私益訴訟。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟所關(guān)注的是環(huán)境、資源等領(lǐng)域有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)不履行或怠于履行職責(zé)從而損害國(guó)家利益和公共利益，因此，《行政訴訟法》第46條并不適用行政公益訴訟，應(yīng)通過立法的形式將行政公益訴訟的普通起訴期限至少規(guī)定在3年以上，最長(zhǎng)起訴期限也應(yīng)進(jìn)一步延長(zhǎng)。[12]

三是正確賦予檢察機(jī)關(guān)抗訴、撤訴的權(quán)限。《法院試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》規(guī)定，當(dāng)事人不服一審人民法院對(duì)行政公益訴訟案件的判決可依法提起上訴，人民檢察院可以依法提起抗訴。人民檢察院如果對(duì)一審人民法院未生效的判決不服，是否可以提起上訴？答案是否定的。在我國(guó)，抗訴是法律授予檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家行使法律監(jiān)督權(quán)，是檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為人民法院作出的判決或裁定確有錯(cuò)誤而提出人民法院對(duì)案件進(jìn)行重新審理的訴訟活動(dòng)。而上訴是指當(dāng)事人不服一審法院還沒有發(fā)生法律效力的判決或裁定，要求上級(jí)人民法院對(duì)案件進(jìn)行重新審理的訴訟活動(dòng)。因此，在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)如對(duì)一審人民法院作出的判決或者裁定不服，應(yīng)提起抗訴?！斗ㄔ涸圏c(diǎn)工作實(shí)施辦法》中對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的抗訴期限未作說明。對(duì)此，筆者建議，應(yīng)參照《行政訴訟法》的規(guī)定，對(duì)一審未生效的判決抗訴的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)在15日內(nèi)提起，對(duì)一審未生效的裁定抗訴的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)在10日內(nèi)提起。同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)通過出臺(tái)司法解釋的方式對(duì)允許檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行撤訴的情形進(jìn)行規(guī)定。既要賦予檢察機(jī)關(guān)撤訴權(quán)，又要對(duì)其加以限制防止濫訴。

四是規(guī)范適用行政公益訴訟中的法律文書?！笆跈?quán)委托書”是當(dāng)事人向人民法院提交用來證明當(dāng)事人委托他人代表自己參與訴訟活動(dòng)的法律文書，其效力來源于當(dāng)事人與受托人之間的委托代理關(guān)系。有的人民法院在受理行政公益訴訟案件后，要求出庭的檢察人員出具檢察長(zhǎng)的“授權(quán)委托書”，這種做法是不正確的。檢察人員出庭是職務(wù)行為，不是基于委托代理關(guān)系，因此，向法庭提交的是“出庭通知書”而不是“授權(quán)委托書”。在訴訟過程中，檢察機(jī)關(guān)如果認(rèn)為有必要，可更換出庭的檢察人員，無須經(jīng)過人民法院批準(zhǔn)。在試點(diǎn)過程中，人民法院受理行政公益訴訟案件后通知檢察機(jī)關(guān)派員出庭時(shí)，有的使用“開庭通知書”，有的則使用“傳票”?！伴_庭通知書”和“傳票”適用不同的對(duì)象，“開庭通知書”是法院送達(dá)給人民檢察院以及當(dāng)事人以外的訴訟參與人，“傳票”只適用當(dāng)事人。檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的地位不是原告是“公益訴訟人”，因此，人民法院通知人民檢察機(jī)關(guān)派員出庭不應(yīng)該使用“傳票”，而應(yīng)使用“開庭通知書”。

五是合理分配行政公益訴訟的舉證責(zé)任。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟應(yīng)適用《行政訴訟法》中的“舉證責(zé)任倒置”原則，由行政機(jī)關(guān)來證明其行政行為的合法性。檢察機(jī)關(guān)并不是行政行為的相對(duì)方，其獲得相關(guān)行政信息的機(jī)會(huì)和方式要比行政相對(duì)方薄弱，所以，要求檢察機(jī)關(guān)證明行政機(jī)關(guān)行政行為違法是不合理的。行政機(jī)關(guān)對(duì)其是否履行了法定職責(zé)有更充分的認(rèn)知，因此，行政機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)其行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任。按照“舉證責(zé)任倒置”的要求，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不履行法定職權(quán)從而侵害國(guó)家和社會(huì)公共利益的事實(shí)和因果關(guān)系提供初步的證明，作為被告的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)證明其行政行為的合法性和正當(dāng)性，否則應(yīng)承擔(dān)敗訴風(fēng)險(xiǎn)。

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（責(zé)任編輯：苗政軍）

Abstract：The Supreme People's Procurator ate has made all sectors of the society approve the system that procuratorial organs initiate public administrative proceedings through two years' pilot project.Practices prove that initiating of public administrative proceedings by procuratorial organs helps the procuratorial power supervise the administrative power and helps to maintain national interest and social interest.At present，the system that China's procuratorial organs initiates public administrative proceedings still has such problems as insufficient case-handling personnel，too narrow scope of accepting cases，and ambiguous proceedings procedure stipulations.The procuratorial organs shall increase the case handling strength of public administrative proceedings.In addition，the nation shall expand the scope of accepting cases of public administrative proceedings by legislation and further improve the procedure of public administrative proceedings.

Key words：administrative public interest litigation；procuratorial organ；procuratorial power；administrative power