內部控制視角下公辦高校廉政風險防范探析

胡昌婷 李玲

摘 要：近年來，公辦高校腐敗案件偶有發(fā)生，其根本原因在于內部控制尚不完善。建立健全公辦高校內部控制體系，對于推動公辦高校廉政風險防范具有重要意義。本文介紹了內部控制的發(fā)展進程，剖析了內部控制與廉政風險防范的關系，在此基礎上提出了加強公辦高校廉政風險防范的相關建議。

關 鍵 詞：公辦高校；廉政風險防范；內部控制

中圖分類號：D262.6 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2018）08-0095-06

收稿日期：2018-03-20

作者簡介：胡昌婷（1990—），女，江西贛州人，福建衛(wèi)生職業(yè)技術學院醫(yī)學技術系研究實習員，碩士學位，研究方向為人力資源開發(fā)與管理；李玲（1964—），女，福建泉州人，福州大學經濟與管理學院黨委書記，研究員，碩士生導師，研究方向為人力資源開發(fā)與管理。

基金項目：本文系福州大學社會科學研究項目（反腐倡廉專項）“基于高校廉政風險的預警機制構建研究”的階段性成果；福州大學管理課題（廉政專項）“高校廉政風險信息分析和預警系統(tǒng)設計”（2014—2016）的階段性成果。

2017年1月，習近平總書記在十八屆中央紀委七次全會上強調：“要做到懲治腐敗力度決不減弱、零容忍態(tài)度決不改變，堅決打贏反腐敗這場正義之戰(zhàn)?！盵1]堅持標本兼治，強化黨內外監(jiān)督，把反腐敗斗爭引向深入，是新時期黨和國家需持續(xù)進行的重大任務。當前，高等教育已進入大眾化階段，隨著公辦高校的不斷擴張，各式各樣的腐敗行為也屢見報端。如何完善內部控制，以推動廉政風險防范，成為公辦高校亟待解決的重要課題。

一、內部控制的發(fā)展歷程

內部控制，是指一個單位為了實現(xiàn)其經營目標，保護資產的安全完整，保證會計信息資料的正確可靠，確保經營方針的貫徹執(zhí)行，保證經營活動的經濟性、效率性和效果性而在單位內部采取的自我調整、約束、規(guī)劃、評價和控制的一系列方法、手段與措施的總稱。

1936年，美國頒布的《獨立公共會計師對財務報表的審查》首次提到了內部控制：“內部稽核與控制制度是指為保證公司現(xiàn)金和其他資產的安全，檢查賬簿記錄的準確性而采取的各種措施和方法?！倍?zhàn)后，西方國家的股份制公司方興未艾。由于企業(yè)所有權與經營權相分離，為保障企業(yè)所有者和經營者的經濟利益，一些企業(yè)管理者立足于企業(yè)內部梳理經濟業(yè)務處理與授權的流程，并將研究成果整理成標準化的程序對員工進行培訓、檢查和控制。這一階段，內部控制的特征主要表現(xiàn)為程序標準化和分工精細化。1973年，美國會計師協(xié)會的審計程序委員會發(fā)布的《審計程序公告第55號》將內部控制制度分為內部會計控制制度和內部管理控制制度兩類。其中，內部管理控制制度包括且不限于組織結構的計劃，以及關于管理部門對事項核準的決策步驟上的程序與記錄；會計控制制度包括組織機構的設計以及與財產保護和財務會計記錄可靠性有直接關系的各種措施。1988年，美國注冊會計師協(xié)會（AICPA）發(fā)布《審計準則公告第55號》，將企業(yè)的內部控制深化為環(huán)境控制，這里的環(huán)境包括企業(yè)經營面臨的內部環(huán)境和外部環(huán)境。1992年，COSO委員會①發(fā)布的研究報告《內部控制——整體框架》認為，內部控制是涵蓋控制環(huán)境、風險評估、控制活動、信息的溝通與交流、監(jiān)測活動這5個因素的多維交叉反復過程。[2]2001年，美國安然公司破產，導致其破產的主要原因之一是該企業(yè)內部控制存在巨大缺陷。美國政府隨之頒布《薩班斯一奧克斯利法案》，提出企業(yè)內部控制應強化風險管理，采取措施及時識別并排除潛在的風險以實現(xiàn)企業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

我國加入WTO后，眾多國內企業(yè)開始重視企業(yè)內部管理，內部控制從此在我國得到了飛速發(fā)展。針對我國經濟中存在的問題，結合經濟業(yè)務特色，2001年至2004年，財政部陸續(xù)出臺細則明確的《內部會計控制規(guī)范-基本規(guī)范（試行）》——涵蓋各個方面的12則條款。2007年，財政部印發(fā)了《企業(yè)內部控制規(guī)范（征求意見稿）》。為使行政事業(yè)單位實施內部控制有規(guī)可循，財政部于2012年發(fā)布了《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》，2014年開始實施。作為我國事業(yè)單位的重要組成部分，公辦高校實行黨委領導下的校長負責制，其經費來源主要是財政撥款，其資金和設施、設備都為國家所有。這意味著公辦高校的經營者和所有者是相分離的。在此情況下，如果不采取嚴格的內部控制，其經營和運行將會面臨較大的風險。

二、公辦高校內部控制與廉政風險防范的關系

公辦高校內部控制是為了達成人才培養(yǎng)、科學研究、服務社會和傳承文化的任務，使高校的經營方針得到貫徹、資產得到保全、會計信息得以真實合法、形象和名譽得以維護而采取的一系列控制方法、程序和措施。建立健全公辦高校內部控制體系，有利于公辦高校管理水平的提高，有利于公辦高?？傮w競爭力的提升，有利于預防經濟犯罪。廉政風險防范是公辦高校持續(xù)進行且涉及范圍廣泛、深入層次多樣的復雜工程，急需從內部治理和外部監(jiān)督兩個途徑來實現(xiàn)?？梢?，公辦高校內部控制和廉政風險防范所面臨的重要風險點具有一致性，二者的關系尤為緊密，相輔相成、互相促進。

要實現(xiàn)公辦高校廉政風險防范，首要的是準確分析和識別廉政風險點，并對廉政風險進行評估。目前，公辦高校的廉政風險點主要集中在基建項目、招生錄取、招標采購、獎助學金發(fā)放、人員招聘、科研經費管理、校辦企業(yè)、預算管理、收支管理、“三重一大”及科學民主決策等環(huán)節(jié)。而這些環(huán)節(jié)所涉及的處室、崗位及人員也正是內部控制的重要風險點。剖析目前發(fā)生的諸多高校腐敗案件可以發(fā)現(xiàn)，其根本原因是高校內部控制體系尚未建立或者存在漏洞，缺乏權力制衡制度。如2015年，南昌大學原校長周文斌在興建南昌大學新校區(qū)的過程中，收受建筑公司賄款共計790萬元人民幣和30萬元港幣，在工程招投標和決算審計時對建筑公司大開方便之門，甚至挪用學校公款出借給建筑公司，在致使國有資產流失的同時，南昌大學新校區(qū)諸多工程質量也無法得到保證。

公辦高校內部控制體系越健全，領導班子決策機制越民主科學，對基建、財務、采購、校辦企業(yè)、科研經費等重要風險點的監(jiān)管越嚴格，組織機構設置越接近分權制衡，各項業(yè)務均依法依規(guī)開展，廉政風險就越少，防范廉政風險的成本和難度就越低；反之，廉政風險就越大，甚至會因重大廉政風險而無法正常運行。可以說，強化高校內部控制是防范高校廉政風險的內在需要和長效機制。

廉政風險防范是一項思想意識重視程度高、推行綜合性強、執(zhí)行力度大的系統(tǒng)工程。[3]廉政風險防范就是要規(guī)范公辦高校運行中的權力，在日常管理及各項活動中引入風險管理理論，做到事前預防、事中控制、事后監(jiān)督，將反腐工作變被動為主動，從而預防腐敗行為的發(fā)生。廉政風險防范能夠幫助公辦高校工作人員樹立廉潔自律的工作作風，更加注重明晰職責范圍、明確權力行使條件和規(guī)范業(yè)務流程，確保公辦高校貫徹辦學方針和宗旨。這也為內部控制的建立健全掃清了阻礙，能夠促進內部控制體系不斷完善。

三、內部控制視角下加強公辦高校廉政風險防范的對策建議

（一）營造優(yōu)良的內部控制環(huán)境，強化廉政風險防范意識

荀子曰：“居必擇鄉(xiāng)，游必就士”。就是說，人會受到后天環(huán)境的改造和熏陶。同理，有效防范高校廉政風險和保障高校健康穩(wěn)定運行都離不開優(yōu)良的內部控制環(huán)境。

⒈大力開展廉政教育，強化公辦高校領導者、管理者以及師生的廉政風險防范意識。經常性地開展廉政文化教育培訓，一方面，能夠使公辦高校領導者和管理者樹立正確的權力觀、金錢觀、價值觀，依據(jù)相關法律法規(guī)行使手中的權力，在思想上自覺與腐敗行為、拜金主義做斗爭；[4]另一方面，能夠使重要崗位負責人和經辦人恪守職業(yè)道德，遵守職業(yè)紀律，按照規(guī)定完成手上的任務，在工作中不斷提高自身的綜合素質。

⒉重視內部控制，營造優(yōu)良的內部控制氛圍。通過發(fā)放圖書、開展講座等方式，讓公辦高校教職工不斷了解和學習內部控制相關知識，認識內部控制對于廉政風險防范的重要性，為實施全面內部控制助力。尤其是公辦高校管理干部更要帶頭學習內部控制，定期組織教職工參加內部控制培訓，使其能夠在日益復雜的經濟社會環(huán)境中辨識經辦事項的風險并加以規(guī)避。

⒊優(yōu)化組織機構設置，從機制上降低廉政風險發(fā)生的概率。遵循統(tǒng)一與分工、權責對等、合理合法的原則，從公辦高校的辦學目標出發(fā)，按照自身的規(guī)模、管理要求和教職工能力素質，優(yōu)化現(xiàn)有的組織結構，相容崗位進行整合，不相容崗位實現(xiàn)分離，以達到內部牽制的效果。為便于研究制定公辦高校內部控制體系的建設方案或規(guī)劃，方便組織和協(xié)調跨部門的內部控制工作，可單獨成立內部控制職能部門或指定牽頭部門，并要求涉及相關經濟活動的職能部門或崗位積極配合。

（二）建立完善的風險評估制度，預防廉政風險

在教育國際化和文化多元化的背景下，公辦高校面臨著前所未有的激烈競爭。為應對挑戰(zhàn)，公辦高校在改革和發(fā)展中愈來愈接近市場化，對外投資和經營力度逐漸加大，財務風險也隨之增加。

⒈控制財務風險。公辦高校作為非營利性事業(yè)單位，政府是其出資人，因而在對外投資和經營過程中向銀行貸款相對容易。但應注意，為預防財務風險，在貸款時必須堅持量入為出、收支平衡的原則，在全面評估收入來源和外部資金入賬情況的基礎上，適度貸款。同時，采用定量與定性相結合的科學方法，如情景分析法、概率技術、標桿分析、專家咨詢等，準確分析、識別潛在的風險。

⒉梳理業(yè)務流程。主要針對采購管理、合同管理、資產管理、基建項目管理、校辦產業(yè)管理、校企合作管理、學生資助管理等經濟業(yè)務開展廉政風險評估，評估內容主要有：是否合理清晰地規(guī)定各項經濟活動的業(yè)務流程，是否明確流程中相關崗位的職責及權限，是否分離不相容崗位；是否對每個業(yè)務環(huán)節(jié)進行科學的授權和審批，是否全面記錄相關信息；在內部管理制度中是否明確各項管理要求，是否全面執(zhí)行各項制度，是否落實關鍵控制措施。

（三）加大內部控制執(zhí)行力度，推進公辦高校廉政風險防范工作

內部控制體系要發(fā)揮效力，關鍵在于公辦高校是否擁有強大的執(zhí)行力。在營造優(yōu)良的內部控制環(huán)境、建立完善的風險評估制度、構建全面的內部控制體系的基礎上，嚴格執(zhí)行內部控制制度，有助于推進廉政風險防范工作。

⒈獎懲分明。為調動公辦高校教職工執(zhí)行內部控制的積極性，內部控制制度的政策方向應由黨政聯(lián)席會把控，具體實施方案交由各職能部門制定，并由黨政聯(lián)席會審議通過。內部控制制度一經審議通過，必須得到嚴格的貫徹落實。對內部控制制度執(zhí)行得好的職能部門給予獎勵，對內部控制執(zhí)行不到位的職能部門給予懲罰，以此促進內部控制制度在執(zhí)行上的良性循環(huán)。

⒉強化內部控制考核。為公正、全面、準確地評價教職工的履職情況，有效執(zhí)行內部控制制度，幫助教職工樹立責、權、利對等的觀念，應對每個崗位設置合理的目標，明確考核的標準，定期對教職工進行績效考核，并將考核結果作為晉升、職稱評定、評優(yōu)評先的依據(jù)。特別要重視對領導干部的考核，當出現(xiàn)決策失誤或執(zhí)行不力等情況時要追究其相應的責任。

⒊規(guī)范定期輪崗制度。公辦高校應規(guī)范現(xiàn)有的輪崗制度，明文規(guī)定輪崗的程序和要求，對容易滋生腐敗行為或者內部控制薄弱的崗位、部門，適時輪換其工作人員。這樣，不僅有助于打散長年累月形成的小團體、小聯(lián)盟，還可以解決相關工作人員思想僵化的問題，使其更重視學習，進而促進公辦高校內部的創(chuàng)新和各部門的團結協(xié)作。

（四）完善內部控制信息系統(tǒng)，定期公開廉政信息

有效而完善的公辦高校內部控制信息系統(tǒng)，既有助于教職工查看工作任務及工作流程，提高工作效率，也有助于管理干部及時跟蹤和監(jiān)督工作進程及完成情況，對內部控制相關數(shù)據(jù)進行分析后公開廉政信息。

⒈信息共享與交流。為使公辦高校內部控制發(fā)揮應有的效果，信息的共享與交流是關鍵所在。應下大力氣暢通內外部溝通渠道、平級溝通渠道、上下級溝通渠道，并對相關信息及時反饋。如對黨政聯(lián)席會做出的決策在執(zhí)行過程中遇到的問題及執(zhí)行的效果在及時反饋給相關負責人和領導的同時，適度公開，以保障教職工的知情權，提高其對公辦高校各項工作進行監(jiān)督、建言獻策的積極性。

⒉完善內部控制信息系統(tǒng)。應在對公辦高校內部控制需求和廉政風險防范需求進行梳理的基礎上，采用最新的信息技術，修改和完善現(xiàn)有的內部管理信息系統(tǒng)。整合財務、后勤、科研、教務、人事、資產等部門的相關數(shù)據(jù)和信息系統(tǒng)，重塑業(yè)務流程和環(huán)節(jié)。如財務處相關人員通過身份核驗后可以在內部控制信息系統(tǒng)查看相關資產數(shù)據(jù)，檢查資產管理員是否及時入庫相應批次固定資產，從而快速做出是否付款等決定。

⒊充分發(fā)揮校園網(wǎng)絡功能。公辦高校校園信息網(wǎng)絡應做到內部溝通和外部溝通相結合，其不僅應具備對內部教職工發(fā)布信息和征求意見等功能，還應具備對外公開廉政信息和接受監(jiān)督等功能。對此，筆者建議，應強化校園網(wǎng)絡的安全管理，安排專業(yè)人員負責校園網(wǎng)絡的運營，對不同的用戶授予不同的權限。

（五）健全內部控制評價，增強廉政風險監(jiān)督

英國歷史學家和理論政治家阿克頓勛爵曾言：“權力導致腐敗，絕對的權力傾向于絕對的腐敗”。就公辦高校而言，如果其內部控制體系缺乏評價機制，對廉政風險監(jiān)督不到位，很有可能導致腐敗行為發(fā)生。

⒈開發(fā)內部控制評價系統(tǒng)。公辦高校內部控制是一項參與人員廣泛、涉及面較多、持續(xù)時間長、循序漸進執(zhí)行的系統(tǒng)工程。從執(zhí)行者的角度看，開發(fā)內部控制評價系統(tǒng)，讓廣大教職工對內部控制執(zhí)行情況進行評價，能夠發(fā)現(xiàn)內部控制執(zhí)行中存在的問題，從而做出整改；從評價者的角度看，通過內部控制評價系統(tǒng)對內部控制執(zhí)行情況進行評價，指出不足之處并提出建設性意見，是其知情權、參與權的具體體現(xiàn)。

⒉提高內部監(jiān)督的質量。為保證內部監(jiān)督的獨立性，公辦高校的內部審計部門和監(jiān)察部門應由公辦高校的教育主管部門直接領導和管理，避免其受到公辦高校內部的行政干預。同時，內部審計部門應參與到廉政風險防范監(jiān)督中來，不僅要對公辦高校財務進行審計，還要對內部控制體系進行全面審計，其監(jiān)審報告應成為公辦高校決策的重要依據(jù)。此外，應切實發(fā)揮教職工代表大會的作用，充分調動教職工參與監(jiān)督的積極性，將其民主監(jiān)督貫穿于辦學目標、重大決策、干部管理、津貼發(fā)放、后勤社會化等環(huán)節(jié)。

⒊加大外部監(jiān)督的力度。在審計部門、物價部門、財政部門、稅務部門等外部監(jiān)督的基礎上，派駐巡視組對公辦高校進行監(jiān)督檢查。巡視組應通過多種渠道收集信息，重點評估內部控制體系的建立和實施情況，深入細致地挖掘公辦高校存在的問題，將其反饋給公辦高校要求整改，并對整改情況進行公開監(jiān)督，腐敗案件一經查實交由相關部門立案審理，舉報者給予相應獎勵。

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[4]段旭龍.基于廉政風險監(jiān)測的高校內部控制體系研究[J].財會通訊，2014，（14）.

（責任編輯：劉亞峰）

Abstract：In recent years，corruption cases in colleges and universities emerged in endlessly，making people jaw-dropping. Colleges and universities are highland of education，academic of net and treasure of talent，and then why corruption cases occurred frequently.The study found that the fundamental reason is that internal control is not perfect.Establishing and perfecting the internal control in colleges and universities，is of great significance for promoting prevention of integrity risk.On the basis of discussing the development and connotation of internal control，it dissects the relationship between internal control and prevention of integrity risk in colleges and universities，and then exploring and analyzing prevention of integrity risk in the view of the internal control.

Key words：colleges and universities；the prevention of integrity risk；internal control