專門(mén)法院：經(jīng)歷了哪些重大變遷？

本社記者 阿計(jì)

見(jiàn)證歷史的兩大典范

專業(yè)性是司法現(xiàn)代化的重要特征，其一大標(biāo)志是，世界各國(guó)普遍設(shè)立了名目繁多的專門(mén)法院或?qū)ｉT(mén)法庭。與按照地域管轄設(shè)置的普通法院相比，專門(mén)法院的本質(zhì)特點(diǎn)是針對(duì)案件類別而設(shè)立，以滿足某些案件特殊的專業(yè)性審理要求。

在我國(guó)，對(duì)于自下而上設(shè)置的基層、中級(jí)、高級(jí)和最高人民法院，人們并不陌生。事實(shí)上，除了按行政區(qū)劃和級(jí)別高低設(shè)置的四級(jí)普通法院，我國(guó)還存在著按特定組織或特定范圍的案件所設(shè)置的專門(mén)法院，它們是人民法院體系中不可或缺的組成部分，與普通法院共同行使著國(guó)家的審判權(quán)。

追溯起來(lái)，我國(guó)專門(mén)法院的立法設(shè)計(jì)可謂源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。1954憲法和同年出臺(tái)的人民法院組織法，即已規(guī)定了專門(mén)法院制度，直接促成了專門(mén)法院登上歷史舞臺(tái)。1979年重新制定的人民法院組織法，以列舉方式規(guī)定了專門(mén)法院的具體類型。1983年該法修訂時(shí)，則以概括方式規(guī)定了“軍事法院等專門(mén)人民法院”。這種開(kāi)放性的制度設(shè)計(jì)，為專門(mén)法院打開(kāi)了更為廣闊的發(fā)展空間。在最近幾年新型的專門(mén)法院崛起之前，諸多專門(mén)法院已歷經(jīng)歲月洗禮，繪制了頗為壯觀的歷史版圖。

其中歷史極為悠久的，當(dāng)數(shù)軍事法院。早在人民軍隊(duì)創(chuàng)建初期，中國(guó)工農(nóng)紅軍就設(shè)立了軍事裁判所?？谷諔?zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，這一軍法機(jī)構(gòu)改為軍法處。新中國(guó)成立后的1955年8月，國(guó)防部依據(jù)憲法等規(guī)定，將全軍各級(jí)軍法處改為軍事法院。自此，軍事法院正式納入國(guó)家審判機(jī)關(guān)體系，并且與其他專門(mén)法院相比，在相關(guān)法律的歷次變遷中始終擁有明確的“名分”。

作為國(guó)家設(shè)立在軍隊(duì)中的專門(mén)法院，軍事法院專司管轄的是軍內(nèi)人員的犯罪案件，其架構(gòu)分為三級(jí)，目前的具體設(shè)置是：中國(guó)人民解放軍軍事法院是軍內(nèi)的最高審級(jí)，級(jí)別相當(dāng)于高級(jí)法院；在五大戰(zhàn)區(qū)和24個(gè)直轄市或省會(huì)城市設(shè)立的軍事法院，分別相當(dāng)于中級(jí)法院和基層法院。近年來(lái)，伴隨著軍隊(duì)反腐的浪潮，郭伯雄、谷俊山等軍中“大老虎”紛紛被押上軍事法院的審判臺(tái)。以往頗顯神秘的軍事法院，以一個(gè)個(gè)聚焦全社會(huì)目光的審判范例，日益彰顯著其獨(dú)特的作用。

海事法院，是我國(guó)另一種發(fā)展得極為成熟的專門(mén)法院。1984年，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)“關(guān)于在沿海港口城市設(shè)立海事法院的決定”。此后，我國(guó)分五次在天津、大連、上海、寧波、廈門(mén)、青島、武漢、廣州、?？凇⒈焙５?0個(gè)港口城市，設(shè)立了海事法院，專司管轄一審海事案件和海商案件，其級(jí)別相當(dāng)于中級(jí)法院。此外，在沿海沿江重要港口城市，還陸續(xù)設(shè)立了39個(gè)海事法院派出法庭，有效覆蓋了全部港口和水域。由此，我國(guó)成為世界上設(shè)立海事審判機(jī)構(gòu)最多、海事審判力量最強(qiáng)的國(guó)家。

海事法院的設(shè)置以海商事糾紛為管轄標(biāo)準(zhǔn)，以河海港口為基礎(chǔ)架構(gòu)，從而突破了按行政區(qū)劃設(shè)立的傳統(tǒng)司法管轄制度，堪稱專門(mén)法院的又一典范。尤其是，從歷史淵源看，海事法院脫胎于原來(lái)的水上運(yùn)輸法院，獨(dú)立建制不僅因?yàn)楹Ｊ潞Ｉ贪讣哂袠O強(qiáng)的專業(yè)性和復(fù)雜的涉外性，更在于水上運(yùn)輸法院歸屬于行政機(jī)關(guān)或具有企業(yè)性質(zhì)的海運(yùn)局，其體制不符國(guó)際司法慣例。因而，當(dāng)年將水上運(yùn)輸法院改造成海事法院時(shí)，最具突破性的改革措施就是將其從交通部門(mén)移交至法院系統(tǒng)，由此保障了審判權(quán)的獨(dú)立行使，奠定了真正意義的現(xiàn)代化、專業(yè)化的專門(mén)法院基調(diào)。

歲月流逝中的嬗變

與軍事法院、海事法院相比，鐵路運(yùn)輸法院的歷程則充滿波折。新中國(guó)成立初期，鑒于鐵路是關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的大動(dòng)脈，且鐵路運(yùn)輸具有跨區(qū)域流動(dòng)等特點(diǎn)，為了及時(shí)有效打擊危害鐵路運(yùn)輸?shù)姆缸镄袨?，我?guó)于1953年即開(kāi)始仿效蘇聯(lián)司法體制，設(shè)立了“鐵路沿線專門(mén)法院”，1955年又更名為“鐵路運(yùn)輸法院”。然而好景不長(zhǎng)，1957年，在“反右”運(yùn)動(dòng)和法律虛無(wú)主義思潮的干擾下，鐵路法院被全部撤銷。直到改革開(kāi)放后，隨著鐵路的重要性再次凸顯，鐵路法院的重建于1980年正式啟動(dòng)，并于1982年全面恢復(fù)運(yùn)行。其管轄范圍則由原來(lái)僅僅局限于涉及鐵路運(yùn)輸、安全和財(cái)產(chǎn)的刑事訴訟，進(jìn)一步擴(kuò)大到了涉鐵路的民事訴訟。且增設(shè)了鐵路運(yùn)輸高級(jí)法院，其架構(gòu)由兩級(jí)變?yōu)槿?jí)，獨(dú)立的鐵路司法體系由此正式成型。時(shí)至1987年，鐵路運(yùn)輸高級(jí)法院被撤銷，但設(shè)在各鐵路局所在地的鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院，以及設(shè)在各鐵路分局所在地的鐵路運(yùn)輸基層法院，仍然得以保留。在相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)，鐵路法院發(fā)揮了獨(dú)特的作用，但其在特定年代誕生的隸屬于鐵路系統(tǒng)的管理體制，也逐漸引發(fā)負(fù)面效應(yīng)和社會(huì)質(zhì)疑，為日后的改革埋下了伏筆。

與鐵路法院相仿，在相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)，我國(guó)還在一些特定行業(yè)或區(qū)域，設(shè)立了林業(yè)法院、農(nóng)墾法院、礦區(qū)法院、油田法院等專門(mén)法院。比如，從1982年開(kāi)始，內(nèi)蒙古、黑龍江、吉林、甘肅等森林資源豐富的省份，在國(guó)有林區(qū)組建了森林法院，此后更名為林業(yè)法院。同年，黑龍江省成立了省農(nóng)墾中級(jí)法院，下轄8個(gè)農(nóng)墾區(qū)基層法院。

不過(guò)，隨著歲月的流逝，這些帶有濃厚行業(yè)和區(qū)域色彩的專門(mén)法院，已發(fā)生了很大的變遷。以礦區(qū)法院為例，由于昔日的礦區(qū)紛紛轉(zhuǎn)為行政區(qū)，在山西省大同市、陽(yáng)泉市以及河北省井陘縣設(shè)立的礦區(qū)法院，事實(shí)上已不再具有專門(mén)法院的屬性，目前僅剩甘肅礦區(qū)法院依然保留著專門(mén)法院的面貌。再以油田法院為例，起初是設(shè)立在國(guó)有大中型油田的專門(mén)法院，也逐漸轉(zhuǎn)換面目。設(shè)立在山東東營(yíng)勝利油田的兩級(jí)油田法院，已于1995年被撤銷，改建為地方普通法院。設(shè)立在遼河油田的兩級(jí)油田法院，雖然還具有跨行政區(qū)域管轄的專門(mén)法院的特點(diǎn)，也于2009年改制后不再保留油田法院的名稱，改稱為遼河人民法院和遼河中級(jí)人民法院。

更為典型的是新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)法院，其起源是1954年成立的兵團(tuán)軍法處。1956年，兵團(tuán)各級(jí)軍法處改建為軍事法院，除主要審理刑事案件外，還擔(dān)負(fù)著改造在押罪犯的任務(wù)。1975年，因兵團(tuán)建制被撤銷，兵團(tuán)各級(jí)軍事法院被并入地方法院。時(shí)至1984年，隨著兵團(tuán)恢復(fù)建制，兵團(tuán)法院按三級(jí)設(shè)置恢復(fù)組建，審判業(yè)務(wù)也轉(zhuǎn)向各類案件。1998年，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)相關(guān)決定，兵團(tuán)法院正式進(jìn)入了普通法院序列。最新的動(dòng)向是，2017年8月提交全國(guó)人大常委會(huì)審議的人民法院組織法修訂草案，已增設(shè)了新疆兵團(tuán)法院的相關(guān)條款，進(jìn)一步明確了其法律地位。

由于法律規(guī)定不甚明朗等因素，我國(guó)還存在著一些似是而非的“專門(mén)法院”。極為典型的是，前些年，隨著各地紛紛開(kāi)辟經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)等“政策特區(qū)”，全國(guó)先后涌現(xiàn)了30多家開(kāi)發(fā)區(qū)法院，一度被不少輿論解讀為“專門(mén)法院”。盡管此類法院對(duì)處理特殊區(qū)域內(nèi)的法律糾紛作用巨大，但其法律地位、具體性質(zhì)始終爭(zhēng)議激烈。不過(guò)，隨著諸多開(kāi)發(fā)區(qū)不斷轉(zhuǎn)化為行政區(qū)，開(kāi)發(fā)區(qū)法院轉(zhuǎn)型為地方法院已是大勢(shì)所趨，爭(zhēng)議亦將自行消弭。此外，在廬山風(fēng)景旅游區(qū)設(shè)立的廬山法院，在三峽壩區(qū)設(shè)立的三峽壩區(qū)法院，在四川省科學(xué)城設(shè)立的科學(xué)城法院等，因其特殊性也易引發(fā)“專門(mén)法院”的聯(lián)想，但嚴(yán)格意義而言，這只是一種誤讀，并且終將隨著改革的步伐而明晰其應(yīng)有的定位。

>>圖1 1984年，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)“關(guān)于在沿海港口城市設(shè)立海事法院的決定”。此后，我國(guó)分五次在天津、大連、上海、寧波、廈門(mén)、青島、武漢、廣州、?？?、北海等10個(gè)港口城市，設(shè)立了海事法院。圖為上海海事法院。

>>圖2 三峽壩區(qū)設(shè)立的三峽壩區(qū)法院。圖為三峽壩區(qū)法院舉行首批員額法官宣誓儀式。

>>圖3 與軍事法院、海事法院相比，鐵路運(yùn)輸法院的歷程則充滿波折。圖為北京鐵路運(yùn)輸法院。

曲折的改制歷程

專門(mén)法院如何構(gòu)建？世界各國(guó)的普遍做法是以事務(wù)管轄為分工予以設(shè)立，而非按照行業(yè)、區(qū)域等因素加以確定。按照這一標(biāo)準(zhǔn)審視我國(guó)專門(mén)法院的傳統(tǒng)版圖，顯見(jiàn)存在著巨大的差異。

其中，軍事法院的管轄對(duì)象和管轄事務(wù)具有雙重的特殊性，海事法院管轄事務(wù)的專業(yè)性亦極為鮮明，兩者的設(shè)立原則和運(yùn)行也符合專門(mén)法院的一般規(guī)律。與之相比，鐵路、林業(yè)、農(nóng)墾、礦區(qū)、油田等法院卻是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，其設(shè)置初衷并非出于專業(yè)性要求，而是更多考慮行業(yè)或區(qū)域的管理需要。這在特定歷史時(shí)期或許有其合理性，但隨著時(shí)間的推移，其模糊的性質(zhì)、混亂的地位卻不斷引發(fā)巨大質(zhì)疑。尤其是，此類專門(mén)法院長(zhǎng)期游離于國(guó)家司法系統(tǒng)之外，法官任命未經(jīng)人大法定程序，審判權(quán)行使缺乏有效監(jiān)督，人員編制管理、辦案經(jīng)費(fèi)投入等，均由主管部門(mén)或企業(yè)一手包攬，其千絲萬(wàn)縷的“內(nèi)部聯(lián)系”殊難切割。進(jìn)入本世紀(jì)后，這種“法企不分”“法政不分”的管理體制與現(xiàn)代司法理念愈加格格不入，已固化成妨礙司法嚴(yán)肅性、公正性的體制性障礙。

事實(shí)上，從上世紀(jì)90年代末期起，將烙有行業(yè)胎記的專門(mén)法院統(tǒng)一納入國(guó)家司法管理體系，以解決“部門(mén)、企業(yè)辦法院”的歷史弊端，就已納入司法改革構(gòu)想。然而，橫跨2004年和2009年兩輪司改周期，卻遭遇重重阻力，遲遲不見(jiàn)進(jìn)展。其中最為典型和曲折的，當(dāng)數(shù)鐵路法院的改制歷程。

追溯起來(lái)，1980年代初期重建鐵路法院時(shí)，法學(xué)界便有人提出異議，認(rèn)為在鐵路內(nèi)部建立獨(dú)立的司法系統(tǒng)很不嚴(yán)肅，勢(shì)必影響審判的公正性，有違法治原則。然而，當(dāng)時(shí)正值“嚴(yán)打”時(shí)期，鐵路又是治安的重災(zāi)區(qū)，因而反對(duì)之聲并未得到回應(yīng)。彼時(shí)，盡管規(guī)定各級(jí)鐵路法院在業(yè)務(wù)上接受最高法院和省級(jí)高院的指導(dǎo)，但并無(wú)實(shí)際意義，因?yàn)殍F路法院的人、財(cái)、物管理均隸屬于鐵路系統(tǒng)，實(shí)際上成了其下屬部門(mén)，最終形成了延續(xù)30多年的“獨(dú)立王國(guó)”。

1987年，設(shè)在原鐵道部的鐵路高級(jí)法院被撤銷，一度被視為鐵路司法體制改革的第一步。但此后，人們所期待的后續(xù)改革卻止步不前，在此后20多年內(nèi)幾乎毫無(wú)進(jìn)展。與此同時(shí)，鐵路法院的審判公正性，卻日益成為社會(huì)質(zhì)疑的焦點(diǎn)。每年全國(guó)都會(huì)發(fā)生多起火車(chē)撞人、鐵路消費(fèi)侵權(quán)等案件，起訴至鐵路法院后，大多以袒護(hù)鐵路利益的判決而收?qǐng)?。由此?dǎo)致了對(duì)于鐵路法院普遍的信任危機(jī)，輿論直指鐵路法院“胳膊肘往里拐的傾向太明顯了”，“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁決員”的司法權(quán)力部門(mén)化現(xiàn)象，引發(fā)如潮非議。

>>2008年9月，乘客曹大和乘坐從廣州開(kāi)往遵義的1291次列車(chē)時(shí)，被列車(chē)長(zhǎng)用膠布捆綁致死。圖為黃先生在車(chē)廂里用手機(jī)拍下尸體被卸在車(chē)站上。

時(shí)至2009年7月，中央正式下文，要求將鐵路公檢法整體納入國(guó)家司法體系，鐵路法院移交駐在地省級(jí)法院管理，并提出了當(dāng)年年底完成改革任務(wù)的時(shí)間表。但相隔近一年，這一改革目標(biāo)仍未有實(shí)質(zhì)進(jìn)展。此后，盡管相關(guān)改革文件屢有下發(fā)，但由于鐵路法院歷史悠久，機(jī)構(gòu)和人員急劇膨脹，利益糾葛復(fù)雜，改革阻力重重，改革進(jìn)程始終處于“雷聲大、雨點(diǎn)小”的徘徊狀態(tài)。

鐵路法院體制改革陷入困頓之時(shí)，要求改革的社會(huì)呼聲卻在日益升溫。早在2005年全國(guó)人代會(huì)期間，104名全國(guó)人大代表就聯(lián)名提交議案，要求立法禁止在行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位設(shè)立法院、檢察院。此后幾年的全國(guó)兩會(huì)上，幾乎都有人大代表、政協(xié)委員發(fā)出改革鐵路司法體制的呼吁，要求鐵路法院與部門(mén)、企業(yè)徹底脫鉤。

與此同時(shí)，隨著多起涉及鐵路的訴訟引發(fā)舉國(guó)關(guān)注，來(lái)自民間社會(huì)的質(zhì)疑更為洶涌澎湃。從2003年至2009年，多位律師、學(xué)者、公民參與相關(guān)訴訟失利后，紛紛以提交公民建議、媒體發(fā)聲等方式，試圖撬動(dòng)鐵路法院改革的堅(jiān)冰。其中頗具代表性的是以公益訴訟而聞名的公民郝勁松，從2004年起，以在火車(chē)上購(gòu)物索要發(fā)票未果等為由，發(fā)動(dòng)了多起和“鐵老大”較勁的訴訟。然而，經(jīng)歷數(shù)場(chǎng)敗訴后，郝勁松痛感鐵路法院的審判是“兒子審老子”，并向全國(guó)人大常委會(huì)提交了公民建議書(shū)，呼吁在全國(guó)范圍內(nèi)撤銷鐵路法院。

更具震動(dòng)效應(yīng)的是2008年發(fā)生的一起涉鐵路刑事案。是年9月，乘客曹大和乘坐從廣州開(kāi)往遵義的1291次列車(chē)時(shí)，被列車(chē)長(zhǎng)用膠布捆綁致死。次年4月，貴陽(yáng)鐵路法院對(duì)此案作出一審判決，僅以“過(guò)失致人死亡罪”判處涉案列車(chē)長(zhǎng)有期徒刑二年、緩刑二年，涉嫌瀆職的鐵路警察卻未獲任何司法懲處。這一判決引發(fā)軒然大波，迅速激起社會(huì)輿論的口誅筆伐，將質(zhì)疑鐵路司法公正性的聲浪推向高潮。不久，16名學(xué)者、律師和記者聯(lián)署向全國(guó)人大常委會(huì)提交了公民建議書(shū)，要求對(duì)鐵路系統(tǒng)司法權(quán)進(jìn)行違憲審查。2010年3月全國(guó)兩會(huì)期間，此案再度被一些人大代表提起，以此直陳鐵路司法改革的迫切性。是年8月，就在該案二審裁定下達(dá)前兩天，又有30名律師聯(lián)名向全國(guó)人大常委會(huì)、“兩高”和公安部發(fā)出了呼吁信。

一系列的民間行動(dòng)和輿論壓力，不斷累積著改革的催化劑，促動(dòng)鐵路司法改革再次上路。2010年年底，中編辦等六部委聯(lián)合發(fā)文，明確鐵路法院、檢察院的財(cái)權(quán)、人事權(quán)劃歸地方司法系統(tǒng)。不過(guò)，由于具體改革方案并未成型，圍繞改革所展開(kāi)的利益博弈依然激烈而復(fù)雜。一方面，鐵路系統(tǒng)并不愿意放棄固守多年的司法權(quán)力，改制后還面臨著人員安排、經(jīng)費(fèi)保障等諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。另一方面，不少地區(qū)的鐵路法院工作人員一旦由企業(yè)編制轉(zhuǎn)入司法體系，其收入待遇將大大縮水，對(duì)于個(gè)體代價(jià)的擔(dān)憂，也形成了不小的改革阻力。

直到2012年1月，隨著陜西省兩級(jí)鐵路法院在全國(guó)率先移交地方，鐵路司法改革的堅(jiān)冰才開(kāi)始真正融化。2月下旬，為了加快過(guò)于緩慢的改革進(jìn)程，最高法、最高檢向各地下發(fā)通知，確定了鐵路法檢兩院必須在6月底前向地方移交的時(shí)間表。在此之前，原鐵道部亦已明確表態(tài)，對(duì)鐵路法檢兩院的經(jīng)費(fèi)保障只維持到6月底。在“最后通牒”和“財(cái)力斷糧”的雙重壓力下，鐵路司法改革終于進(jìn)入了快車(chē)道，到最后期限前夕，更是出現(xiàn)了“扎堆”移交的盛況。最終，鐵路法院整體轉(zhuǎn)制如期完成，17個(gè)鐵路中級(jí)法院、58個(gè)鐵路基層法院與鐵路企業(yè)全部剝離，3700多名鐵路法院干警轉(zhuǎn)變了隸屬關(guān)系。至此，鐵路司法體制改革在經(jīng)歷漫長(zhǎng)的拉據(jù)后，終于塵埃落定。

鐵路法院正式納入國(guó)家司法體系，只是專門(mén)法院體制改革的一個(gè)縮影。在此前后，林業(yè)、農(nóng)墾、礦區(qū)、油田等法院的改制進(jìn)程，也在持續(xù)推進(jìn)或基本完成。2015年，最高人民法院發(fā)布的第四個(gè)五年改革綱要亦再次明確：“繼續(xù)推動(dòng)法院管理體制改革。將林業(yè)法院、農(nóng)墾法院統(tǒng)一納入國(guó)家司法管理體系?！笨梢灶A(yù)見(jiàn)，以司法公正為訴求的專門(mén)法院“去部門(mén)化”“去企業(yè)化”體制改革，將漸行漸遠(yuǎn)，最終穿越歷史的迷霧。