我國(guó)政策議程設(shè)置的問題及對(duì)策

魯先鋒

[摘? 要]政策議程設(shè)置內(nèi)嵌于政治系統(tǒng)，具有歷史繼承性和時(shí)代特色。隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，我國(guó)政策議程設(shè)置模式也開始從政府主導(dǎo)式、內(nèi)在創(chuàng)始型向精英發(fā)動(dòng)、多元參與的混合模式轉(zhuǎn)變。當(dāng)前政策議程設(shè)置具有明顯的多元化、網(wǎng)絡(luò)化和復(fù)雜化特點(diǎn)，政策議程模式的發(fā)展需要突破非理性的政策替代、隨機(jī)性的政策行為、被動(dòng)式的政策創(chuàng)新等多方面問題，并在主體行為、程序正義和模式創(chuàng)新等方面有所作為。

[關(guān)鍵詞]政策議程設(shè)置;多元參與;程序正義;模式創(chuàng)新

[中圖分類號(hào)]D60? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A? [文章編號(hào)]1672-2426（2018）05-0024-06

政策議程設(shè)置是公共政策的一個(gè)環(huán)節(jié)和重要內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)特定社會(huì)背景下，政府等主體為實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)而將其訴求納入政策框架的過程。政策議程是由特定的政策問題引發(fā)的，在不同社會(huì)結(jié)構(gòu)下，各主體的決策地位和影響政策議程的方式均不相同。在傳統(tǒng)決策體制中，政府壟斷了資源分配和公共管理事務(wù)，強(qiáng)政府與弱社會(huì)之間的不均衡導(dǎo)致政策議程設(shè)置主體之間的權(quán)力失衡。相對(duì)于精英決策、閉關(guān)決策，公眾參與政策過程受到較大限制。隨著市場(chǎng)體制的不斷完善、社會(huì)利益訴求的多元化以及民主決策的發(fā)展，我國(guó)政策議程設(shè)置模式正發(fā)生著新的變化。一方面，公民社會(huì)的發(fā)展、網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的興起，政策制定的多元化、民主化越發(fā)明顯。另一方面，政策議程設(shè)置模式變遷中也出現(xiàn)了非理性參與、政策創(chuàng)新不足、政策行為缺乏規(guī)范等諸多問題，這既是新時(shí)期政策議程模式發(fā)展的挑戰(zhàn)，也是政策議程發(fā)展的契機(jī)。

一、當(dāng)前我國(guó)政策議程設(shè)置的特點(diǎn)

政策議程設(shè)置作為公共政策過程的一個(gè)環(huán)節(jié)，內(nèi)嵌于特定的政治制度并受其影響。社會(huì)環(huán)境是政策議程設(shè)置模式變遷的驅(qū)動(dòng)因素，也是約束因素?！叭绻袠袥Q策系統(tǒng)嚴(yán)格地受制于、并且僅僅反映各種社會(huì)勢(shì)力、經(jīng)濟(jì)利益或傳統(tǒng)的政策正統(tǒng)思想，那么，政策制定的靈活余地及其對(duì)現(xiàn)實(shí)的作用在方向上（如果不是在強(qiáng)度上）就會(huì)內(nèi)在地非常有限（即中央政策制定可能在符合占支配地位的經(jīng)濟(jì)利益等方向上具有強(qiáng)大的影響，但無力采取其他方向的政策）。”[1]85現(xiàn)階段，我國(guó)政策議程設(shè)置的特點(diǎn)主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）參與主體的多元化

政策議程設(shè)置的參與主體是那些對(duì)政策議程設(shè)置活動(dòng)產(chǎn)生直接或間接影響的個(gè)人、團(tuán)體和組織。由于權(quán)責(zé)關(guān)系和政治制度安排，立法、行政、司法和執(zhí)政黨在憲政體制內(nèi)處于核心主體地位，具有政策制定的合法性職能。在體制外，不同的公民團(tuán)體、利益團(tuán)體、黨派、大眾媒介等主體也通過各種方式參與政策議程。與前者相比，體制外主體對(duì)政策制定過程的影響是有限的。在法理上，政府與公眾的決策權(quán)力本質(zhì)上是一致的，在民主制國(guó)家中，政府是由民眾直接或間接選舉產(chǎn)生的，應(yīng)代表民眾來管理國(guó)家和促進(jìn)社會(huì)發(fā)展，因此公民擁有決策的權(quán)力，否則不是民主的政府。另一方面，政府代表民眾治理國(guó)家，自身應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的決策職能，否則不是有效的政府。無論西方資本主義國(guó)家倡導(dǎo)的“天賦人權(quán)”，還是社會(huì)主義國(guó)家倡導(dǎo)的“人民主權(quán)”都將公民置于基礎(chǔ)性地位而獲得天然合法性。但政府與公眾的決策根源的一致性被現(xiàn)實(shí)的決策分工所切割，甚至導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)民主決策的偏離。

決策過程的多元化取決于兩方面原因：一是民主不是社會(huì)的“懸浮物”，而是扎根于社會(huì)現(xiàn)實(shí)環(huán)境。社會(huì)發(fā)展必然導(dǎo)致社會(huì)的分層，社會(huì)分工的發(fā)展以及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致主體身份的變遷，實(shí)際上使公眾逐漸形成多層次、多元化的主體，每一類主體由于生存環(huán)境、目標(biāo)、利益訴求的差異，對(duì)政策訴求也有所差異，這種差異容易引發(fā)主體之間的競(jìng)爭(zhēng)和沖突。二是多元主體的根本利益或長(zhǎng)遠(yuǎn)利益或許是一致的，但主體的覺悟、認(rèn)知和目標(biāo)并不相同，有些主體追求根本利益或長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，有些主體關(guān)注當(dāng)前利益最大化。例如，面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保護(hù)環(huán)境，政府、企業(yè)、公民等主體目標(biāo)之間往往存在一定差異。在不同政策過程，參與的主體不相同，甚至在同一政策的不同參與階段，各主體的地位和作用也存在差異。有些政策制定的開始階段，公眾對(duì)事件關(guān)注不足，由政府壟斷著決策過程。此后，由于媒體的宣傳或公眾自組織不斷加強(qiáng)，公眾對(duì)政府施加壓力，迫使政府在決策方面作出退讓，這一階段公眾參與打破了政府的決策壟斷，并影響了政策的走向。

（二）政策情境的網(wǎng)絡(luò)化

公共政策制定依賴于特定的社會(huì)環(huán)境，網(wǎng)絡(luò)傳播使政策環(huán)境趨于復(fù)雜化。一方面，網(wǎng)絡(luò)傳播能夠突破現(xiàn)境中人與人話語(yǔ)交流的空間局限性，為全國(guó)乃至全世界不同民眾就共同感興趣的主題進(jìn)行交流提供可能，突破了廣場(chǎng)民主的現(xiàn)實(shí)限制，締結(jié)了易于交流的、討論的、慎思的公共空間。與電視、報(bào)刊等傳統(tǒng)媒體相比，網(wǎng)絡(luò)傳播缺乏“把關(guān)人”，公眾“原生態(tài)”的信息可以在網(wǎng)絡(luò)上得以傳播，個(gè)人可以自由地收發(fā)信息，具有自我設(shè)置議程的功能，改變了傳統(tǒng)媒體向公眾的單向的、被動(dòng)的信息傳遞，帶來了傳播革命。另一方面，網(wǎng)絡(luò)既可以消減地理參數(shù)障礙、收入差異、職位高低、權(quán)力干預(yù)等交流壁壘，[2]也提供了網(wǎng)絡(luò)發(fā)泄和網(wǎng)絡(luò)暴力的場(chǎng)域，且現(xiàn)實(shí)生活中的不平等可以遷移到網(wǎng)絡(luò)空間，如網(wǎng)絡(luò)媒體巨頭可以通過刪帖和屏蔽等方式控制信息傳播，政治權(quán)威、商業(yè)巨頭、社會(huì)達(dá)人、民意領(lǐng)袖等強(qiáng)勢(shì)主體依然能夠獲得更大的網(wǎng)絡(luò)話語(yǔ)權(quán)，網(wǎng)絡(luò)空間的“沉默的螺旋”和“群體極化”現(xiàn)象也存在，在消除傳統(tǒng)溝通藩籬的同時(shí)，以自己獨(dú)特的方式構(gòu)建了新的不平等。

總體而言，網(wǎng)絡(luò)將原子化的個(gè)人以交談的方式重新聚集在同一空間，社會(huì)的群體分層在網(wǎng)絡(luò)條件下變得模糊了。對(duì)于政府決策主體而言，應(yīng)該將網(wǎng)絡(luò)意見視為社會(huì)領(lǐng)域向政治系統(tǒng)信息流動(dòng)的“傳遞帶”，政府決策者應(yīng)及時(shí)覺察、認(rèn)識(shí)和判斷公眾關(guān)心的社會(huì)問題，并作為決策的依據(jù)?；蛘咄ㄟ^網(wǎng)絡(luò)和其他媒體對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行回應(yīng)，引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)交談向理性化、慎思發(fā)展，培養(yǎng)公民的理性慎思能力、公眾民主精神和獨(dú)立參與的習(xí)慣。有些網(wǎng)絡(luò)事件迅速引發(fā)公眾的廣泛關(guān)注，政府如果缺乏應(yīng)對(duì)輿情的態(tài)度、能力和技巧，往往造成政策制定的被動(dòng)，甚至進(jìn)一步激化社會(huì)矛盾，誘發(fā)集體上訪、“散步”等社會(huì)抗?fàn)幮袆?dòng)，政府的權(quán)威、聲譽(yù)和合法性也因此受到質(zhì)疑。

（三）運(yùn)行過程的復(fù)雜化

政策議程設(shè)置是一個(gè)多主體參與的動(dòng)態(tài)過程。信息收集和處理的挑戰(zhàn)性、主體認(rèn)知的限度和差異性、制度化過程的缺陷以及政策環(huán)境模糊性都可能對(duì)政策議程設(shè)置產(chǎn)生影響。從政策議程設(shè)置過程看，主要體現(xiàn)在三個(gè)環(huán)節(jié)：首先，政策問題構(gòu)建的差異。政策問題是客觀存在的，如自然災(zāi)害、金融危機(jī)、通貨膨脹、社會(huì)犯罪、網(wǎng)絡(luò)安全、環(huán)境污染、戰(zhàn)爭(zhēng)沖突等問題反映了客觀世界矛盾，這些問題必須為相關(guān)主體認(rèn)知后才能得到解決。而不同主體對(duì)同一問題的認(rèn)知并不相同，即不同主體對(duì)政策問題的建議存在差異。如社區(qū)公眾可能將垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目視為影響居民健康安全、財(cái)產(chǎn)貶值、地區(qū)景觀、環(huán)境質(zhì)量等負(fù)外部性問題的來源，從而反對(duì)這些決策。反之，政府一般承擔(dān)本地區(qū)垃圾處理的職能，且對(duì)項(xiàng)目信息有更多了解，認(rèn)為垃圾焚燒技術(shù)成熟、環(huán)境污染可控，是當(dāng)前人類解決垃圾圍城問題的最佳方式，理應(yīng)推上政策議程。主體在“感知”問題情境后，需要對(duì)問題進(jìn)行自我建構(gòu)，并主動(dòng)開展信息“搜索”工作，在認(rèn)知模式引導(dǎo)下將各種問題和意見匯聚成問題網(wǎng)絡(luò)，繼而探索更具體的規(guī)范問題，從而實(shí)現(xiàn)感性到理性再到規(guī)范的轉(zhuǎn)化過程。其次，政策問題的拓展。有些政策問題在觸發(fā)機(jī)制的作用下，形成持續(xù)的影響，引發(fā)了越來越多主體的關(guān)注，最后成為社會(huì)的焦點(diǎn)問題。如SARS、流行感冒等傳染疾病起初在少數(shù)人之間傳播并沒有引發(fā)社會(huì)的關(guān)注，等擴(kuò)散到更多人群和更廣地區(qū)，便在短期內(nèi)引起了社會(huì)的恐慌。政策的問題拓展也可能消除群體的認(rèn)知差異和認(rèn)知沖突，推動(dòng)政策主體之間的共識(shí)過程。一方面，政府各部門和內(nèi)部人員的共識(shí)，包括內(nèi)部的宣傳、教育和討論活動(dòng)，以及民主集中制、少數(shù)服從多數(shù)的制度保障。同時(shí)，政府內(nèi)部的共識(shí)并不能替代公眾的共識(shí)，只有科學(xué)的政策才真正地為公眾所理解和支持，政策才能發(fā)揮實(shí)際作用。這需要建立政府與公眾之間的溝通橋梁，推進(jìn)政策民主化過程。另一方面，公眾等外部主體的參與所產(chǎn)生的政策認(rèn)知差異和行為沖突。在缺乏緩解機(jī)制條件下，這種分歧容易引發(fā)主體的分化，最終導(dǎo)致主體的抗?fàn)幮袨?。有些時(shí)候，這種認(rèn)知分歧不是對(duì)抗性的，而是競(jìng)爭(zhēng)性資源分配關(guān)系。在一定的社會(huì)條件下，有限的資源供給能力成為束縛政府服務(wù)能力的“瓶頸”，有些問題不得不被排除在政策議程之外。各種問題及相聯(lián)系的群體為優(yōu)先推進(jìn)政策議程設(shè)置，不得不開展開激烈的競(jìng)爭(zhēng)。

二、政策議程設(shè)置存在的問題

中華人民共和國(guó)成立以來，我們逐步建立了以人民代表大會(huì)制度為核心的社會(huì)主義民主制度，從根本上保障了人民當(dāng)家作主的基本要求。多黨合作和政治協(xié)商制度為中國(guó)共產(chǎn)黨、各民主黨派、無黨派民主人士、人民團(tuán)體和各族各界人士參政議政提供了平臺(tái)。在基層，農(nóng)村村民自治制度和城市居民自治制度有效地保障了基層群眾自主參與決策的需求。同時(shí)，聽證會(huì)、座談會(huì)、征求群眾意見等各種具體公眾參與形式為相關(guān)群體參與政策過程發(fā)揮了積極作用。但任何一種民主制度都存在一個(gè)漸進(jìn)的發(fā)展過程。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)多元化背景下，公眾對(duì)政府提出了更多不同的要求，決策者素質(zhì)、政府回應(yīng)能力、主體的非理性、政策行為的隨意性等因素影響了政策議程設(shè)置活動(dòng)的有序發(fā)展。

（一）非理性的政策替代

理性主義是以“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)和功利主義為基礎(chǔ)的一種分析理論，表示政策涉及的相關(guān)主體都致力于謀求自身利益的最大化。在理想狀態(tài)下，政策應(yīng)滿足公共利益和個(gè)體利益的共融發(fā)展，但更多情形下，兩者不是同向度變化的。有時(shí)公共利益增加不得不犧牲其他個(gè)體利益，或者個(gè)人利益增加造成公共利益的減少。因此，理性的公共政策應(yīng)體現(xiàn)公平、正義等基本原則，即使為了公共利益而損害的個(gè)體利益，也應(yīng)該獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。從形成機(jī)制看，非理性的政策議程設(shè)置主要表現(xiàn)為幾個(gè)方面：（1）在追責(zé)機(jī)制軟約束和公眾監(jiān)督乏力的情形下，政府為追求自身利益的最大化，如GDP增長(zhǎng)和政績(jī)工程、形象工程，將不符合人民長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和有失公允的政策提上政策議程。（2）公眾的非理性參與對(duì)政策議程的影響。如果政府決策本身存在不合理，那么公眾的參與對(duì)政府本身來說就是一種約束和監(jiān)督，有利于推進(jìn)決策民主化、科學(xué)化進(jìn)程;如果政府決策本身具有合理性，而公眾從局部或自身利益出發(fā)，通過“輿論風(fēng)暴”和社會(huì)行動(dòng)對(duì)政府施加影響，政府基于維持社會(huì)穩(wěn)定和政府形象考慮，采取不恰當(dāng)?shù)耐俗尣呗砸彩遣环险x的要求。葉海卡·德洛爾認(rèn)為決策者的非理性受到情境因素（危機(jī)）和時(shí)間資源的有限性的影響，“由于社會(huì)壓力和緊張狀態(tài)的作用，深重的危機(jī)可能導(dǎo)致非理性行為，而且處理危機(jī)的重要組織還可能犯許多意想不到的錯(cuò)誤?！盵1]182決策者或疲于應(yīng)付，或難以做出縝密的思考。2010年“藥家鑫事件”中，廣大網(wǎng)民紛紛對(duì)“富二代”、“官二代”、“軍二代”之稱的藥家鑫進(jìn)行譴責(zé)和輿論討伐。在藥家鑫死后，被害者家人向藥家鑫父母索要20萬贈(zèng)款時(shí)，眾多網(wǎng)民又開始對(duì)被害方“既要命又要錢”的行徑進(jìn)行譴責(zé)，有些網(wǎng)友甚至對(duì)藥家鑫遭遇表示同情。從本質(zhì)上看，司法審判應(yīng)保持公正與理性，謹(jǐn)防強(qiáng)權(quán)和輿論的干擾。當(dāng)然，政府也可以采取溝通、宣傳、協(xié)商等方式引導(dǎo)公眾理性參與，保持政策議程設(shè)置的合理性。

（二）隨機(jī)性的政策行為

政策議程設(shè)置是政策系統(tǒng)內(nèi)外部各種因素共同作用的結(jié)果。當(dāng)某一問題或危機(jī)事件出現(xiàn)時(shí)，客觀要求政府作出反應(yīng)。這種“刺激—反應(yīng)”具有應(yīng)急性和有效性要求。隨機(jī)性政策干預(yù)能夠在極短時(shí)間內(nèi)將政策問題提上政策議程，從而迅速化解危機(jī)，恢復(fù)社會(huì)正常狀態(tài)，“危機(jī)越是普遍或致命，有效的危機(jī)決策就越顯得關(guān)鍵?！盵1]181這種政策回應(yīng)的應(yīng)急性和隨機(jī)性的特點(diǎn)一般強(qiáng)化了決策核心的地位，同時(shí)也缺乏嚴(yán)密的調(diào)研，缺少外部主體的參與和協(xié)商，因?yàn)椤肮妼?duì)政策問題的態(tài)度、爭(zhēng)論和見解的總體水平頗成問題，尤其表現(xiàn)在復(fù)雜和敏感的政策問題上?！盵1]205決策更多地依賴于決策者的認(rèn)知和判斷，決策者的素質(zhì)越高，決策的質(zhì)量也越高。但是政府主導(dǎo)決策和閉門決策無疑增加了決策的風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)闆Q策功能“集中在政府中樞決策系統(tǒng)的核心部位，這個(gè)核心保密甚嚴(yán)，不易為外界所觀察和探討”。[1]183

政策的規(guī)范化要求決策者遵守既定的法制和制度、程序要求，從而對(duì)決策者的隨意行為進(jìn)行限制，促進(jìn)決策的民主化和科學(xué)化。盡管有些領(lǐng)域，尤其是缺乏制度規(guī)范的新興領(lǐng)域，隨機(jī)行為有利于解決公共管理的實(shí)際需要。因此，有學(xué)者認(rèn)為政策過程“并不取決于僵硬的規(guī)章或程式”，[3]而是各種決策傾向互動(dòng)的結(jié)果。政策的隨機(jī)性與規(guī)范性也存在一定的聯(lián)系。隨機(jī)性行為中的合理性因素和規(guī)律性的東西可以吸納到制度中去，為制度的規(guī)范化進(jìn)程提供經(jīng)驗(yàn)積累，成為解決同類問題的依據(jù)。反之，如果隔斷隨機(jī)性與規(guī)范性之間關(guān)系，將本該上升到更高規(guī)范性層面的問題納入隨機(jī)性決策，則不利于政策議程設(shè)置的有序化進(jìn)程。2017年11月，“紅黃藍(lán)幼兒園虐童事件”發(fā)生后，公安部門和教育部門迅速做出反應(yīng)，對(duì)幼兒家長(zhǎng)反映的虐童事件進(jìn)行及時(shí)處理，國(guó)務(wù)院相關(guān)部門對(duì)各地幼兒園規(guī)范辦園行為開展專項(xiàng)督察，同時(shí)教育部也要求從這些事件中吸取教訓(xùn)，積極推進(jìn)學(xué)前教育立法工作。

（三）被動(dòng)式的政策創(chuàng)新

在某些領(lǐng)域，政策議程設(shè)置長(zhǎng)期延續(xù)過去的決策框架和運(yùn)行軌跡，不愿意隨著決策環(huán)境的變化做出相應(yīng)的模式創(chuàng)新，這種惰性的、保守的特質(zhì)易于產(chǎn)生決策的路徑依賴。例如，1982年5月12日，國(guó)務(wù)院為了維護(hù)城市社會(huì)穩(wěn)定頒布了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，該政策在孫志剛事件發(fā)生之前已經(jīng)運(yùn)行了21年。隨著時(shí)代的變遷，這種限制人口流動(dòng)的政策越來越阻礙了社會(huì)發(fā)展。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1979-2000年，我國(guó)城市化水平以年均0.81%的速度快速增長(zhǎng)，是1949-1978年的3.24倍。[4]1999年，北京市共收容遣送人員14.9萬人次，到次年上半年已達(dá)18萬人次。2000年，廣東省收容遣送的人員達(dá)58萬人次。這些遣送人員中85%以上是農(nóng)民工。另外，政策執(zhí)行過程中，毆打、拘禁等肆意侵犯人權(quán)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。顯然，這一制度與我國(guó)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程和勞動(dòng)力市場(chǎng)的自由流動(dòng)背道而馳，但究竟是什么因素又阻礙了這一制度的更新呢？2003年6月，國(guó)務(wù)院法制部門也坦率承認(rèn)政府早已覺察到該制度的弊端，“至少有十年我們都在研究這個(gè)問題?！盵5]而孫志剛事件發(fā)生后，僅僅兩個(gè)月時(shí)間，國(guó)務(wù)院就出臺(tái)了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，替代了原有的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，從側(cè)面也證明不是政策問題過于復(fù)雜，而是政策創(chuàng)新不足，導(dǎo)致政策議程設(shè)置的被動(dòng)性適應(yīng)。除決策的路徑依賴限制外，政策變革帶來的未知風(fēng)險(xiǎn)和既得利益部門的反對(duì)都產(chǎn)生了一定的影響。

三、推動(dòng)政策議程設(shè)置科學(xué)化發(fā)展的對(duì)策

政策議程設(shè)置的問題既可歸結(jié)為社會(huì)環(huán)境整體性變遷所產(chǎn)生的障礙，如社會(huì)結(jié)構(gòu)變化帶來的主體多元訴求，網(wǎng)絡(luò)新媒體帶來的溝通環(huán)境變化，也有決策者自身觀念、民主決策制度建設(shè)不足等諸多原因?；诖耍枰嵘吧鐣?huì)公眾參與政策制定的理性，完善政策制定的程序，推動(dòng)政策議程設(shè)置模式的創(chuàng)新。

（一）提升政策議程設(shè)置的理性

首先，需要提高政府主體自身的決策理性。政策問題一般具有客觀性，反映了應(yīng)然與實(shí)然之間的差異。政策主體應(yīng)在正確理論指導(dǎo)下推動(dòng)問題的識(shí)別、判斷、建構(gòu)和解決。在社會(huì)主義國(guó)家，政策議程的價(jià)值評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)在根本上維護(hù)廣大人民群眾的利益，“一切從人民的利益出發(fā)，而不是從個(gè)人或小集團(tuán)的利益出發(fā);向人民負(fù)責(zé)和向黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的一致性;這些就是我們的出發(fā)點(diǎn)。”[6]為此，既要發(fā)揮黨對(duì)決策的引導(dǎo)作用，制定總的路線、方針、政策，同時(shí)要積極發(fā)揮群眾的參與作用，堅(jiān)持群眾路線，做到“從群眾中來，到群眾中去”。[7]2006年國(guó)務(wù)院在新醫(yī)改政策制定過程中，先后兩次公開征求網(wǎng)民意見，2009年國(guó)務(wù)院在出臺(tái)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》過程中，通過專設(shè)郵箱、教育部門戶網(wǎng)站等方式向社會(huì)公開征求意見。政府在制定這些政策過程中，通過開門決策方式，積極吸納各界群眾意見，并收到良好的社會(huì)效果。

其次，需要提高公眾參與決策的理性。基本的素質(zhì)、合適的知識(shí)和判斷能力是公眾參與政策議程的基本條件。這些素質(zhì)能力包括“對(duì)公共事務(wù)的關(guān)心”“資訊和知識(shí)的掌握”“穩(wěn)定的政治原則或道德準(zhǔn)則”“準(zhǔn)確觀察的能力”“對(duì)交流和討論的參與”“理性的行為”“對(duì)公共體利益的考慮”等諸多方面。[8]獲取及時(shí)、充分的決策信息是公眾參與的必要前提。政府承擔(dān)著信息供給的責(zé)任，除國(guó)家機(jī)密外，政府應(yīng)有義務(wù)向公眾提供必需的信息及參與機(jī)會(huì)。媒體也遵循“必須刊載”原則，保持客觀、公正地傳播信息，防止公眾“逐漸變成被誤導(dǎo)而且壞脾氣的選民”。政府要規(guī)范媒體的運(yùn)行規(guī)則，又要恪守媒體獨(dú)立監(jiān)督作用，減少過多干涉行為。在政策制定初期，公眾對(duì)決策事項(xiàng)知之甚少，基于好奇心理和減少信息模糊性的動(dòng)機(jī)，公眾對(duì)那些尤其與自身利益密切相關(guān)的決策具有深切的關(guān)懷，這一階段，政府應(yīng)對(duì)公眾的信息需求進(jìn)行及時(shí)回應(yīng);此后，公眾已經(jīng)從原來信息探知轉(zhuǎn)向問題建構(gòu)，形成自己的認(rèn)知和主張，并為影響政策議程設(shè)置進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員和施壓，在此階段，政府應(yīng)對(duì)公眾關(guān)心的重點(diǎn)問題進(jìn)行回應(yīng)，并進(jìn)行溝通、協(xié)商、指導(dǎo)，引導(dǎo)公眾從非理性參與向理性參與轉(zhuǎn)化。

（二）實(shí)現(xiàn)政策制定的程序正義

公共政策的合理性涉及“實(shí)體正義”和“程序正義”，前者注重政策結(jié)果和價(jià)值的最終分配，后者關(guān)注于政策活動(dòng)的過程。政策議程設(shè)置關(guān)注于不同各主體對(duì)政策問題的分析、厘定和方案設(shè)計(jì)的過程，只有“當(dāng)純粹正當(dāng)性的合法性得到承認(rèn)時(shí)”，[9]才具有規(guī)范的操作性。僅僅從單項(xiàng)政策實(shí)施的后果無法逆向評(píng)估程序的合理性，因?yàn)槊恳豁?xiàng)政策都受到程序之外的多種因素共同影響。至于哪些因素應(yīng)賦予普遍標(biāo)準(zhǔn)的特質(zhì)則是一個(gè)復(fù)雜的探索過程。如中華人民共和國(guó)成立初期，我國(guó)實(shí)施的高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展發(fā)揮了積極作用，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立后，市場(chǎng)主體在自由競(jìng)爭(zhēng)中獲得充分發(fā)展，個(gè)人和國(guó)家利益也得到保障。至于發(fā)揮政府的“公共人”理性，還是崇尚市場(chǎng)規(guī)律的“經(jīng)濟(jì)人”理性，確實(shí)需要結(jié)合不同的社會(huì)發(fā)展情境進(jìn)行綜合評(píng)判。當(dāng)前政策設(shè)計(jì)需要關(guān)注于精英決策基礎(chǔ)上的多元表達(dá)機(jī)制，確保決策過程每個(gè)人應(yīng)享有平等的、自由的參與權(quán)，確保社會(huì)合作的利益和負(fù)擔(dān)得到適當(dāng)分配，以及社會(huì)的和經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)謹(jǐn)慎地受到一定條件的限制。參與政策制定的主體應(yīng)保持足夠的理性，不受自身的志趣、愛好、觀念以及自身在社會(huì)結(jié)構(gòu)中的地位和預(yù)期收益的影響。[10]通過政府、專家、公眾等多主體參與，培育公民精神、提高決策參與理性、推進(jìn)政策議程設(shè)置中的主體合作。

（三）推動(dòng)政策議程設(shè)置的模式創(chuàng)新

中華人民共和國(guó)成立后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，我國(guó)實(shí)施了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，計(jì)劃的理性依賴于政府的理性。一方面單一經(jīng)濟(jì)制度和社會(huì)結(jié)構(gòu)，政策趨于單一化，客觀有利于實(shí)施全國(guó)一體化的政策;另一方面，缺少自下而上的多元利益訴求，使政府更有利于實(shí)施自上而下的內(nèi)創(chuàng)型政策發(fā)動(dòng)。改革開放之后，我國(guó)政策環(huán)境發(fā)生了很大變化，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，各種生產(chǎn)要素自由流動(dòng)，政府計(jì)劃作用大大縮減，原有單一的社會(huì)結(jié)構(gòu)逐漸趨于解體，社會(huì)分層由“金字塔式”向“扁平式”過渡。與之對(duì)應(yīng)，政策議程模式逐漸從強(qiáng)政府的計(jì)劃整合向多元參與式的決策過渡。從內(nèi)部驅(qū)動(dòng)機(jī)制看，政府的政策模式創(chuàng)新是為適應(yīng)資源有限性和政策能力不足與日益增長(zhǎng)的社會(huì)總需求之間的矛盾，這種政策供給失衡勢(shì)必導(dǎo)致社會(huì)多元主體為獲取政策議程設(shè)置的優(yōu)勢(shì)地位而進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，而大多數(shù)政策制定的弊端在于排斥了社會(huì)大多數(shù)人的參與，且回應(yīng)更加局部性。[11]為此，需要推動(dòng)內(nèi)創(chuàng)型政策議程設(shè)置模式向開放式政策議程設(shè)置模式轉(zhuǎn)變。黨和政府在制定公共政策過程中需要依法保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，建立民主、科學(xué)的決策制度。建立多主體參與的利益表達(dá)機(jī)制，擴(kuò)大公民的多層次決策參與，鼓勵(lì)和支持公民、社會(huì)團(tuán)體、利益組織、民主黨派通過座談會(huì)、協(xié)商會(huì)、聽證會(huì)、懇談會(huì)等多種形式溝通，疏通公眾決策訴求渠道，形成政府決策者與外部參與者之間良性互動(dòng)的新型決策模式。

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責(zé)任編輯? 宋桂祝