噪聲擾民投訴不斷 法規(guī)明確責任不同
——居民樓娛樂場所噪聲擾民該如何管？

文|劉永濤 劉洪平

一、案情：居民樓娛樂場所噪聲擾民，頻遭群眾投訴

2018年1月16日上午，家住四川省通江縣諾江鎮(zhèn)某小區(qū)六單元的五位居民來到縣環(huán)保局辦公室，反映位于該小區(qū)六單元樓下開辦的A歌廳從去年開始營業(yè)以來，尤其在夜間營業(yè)時產(chǎn)生的噪聲及震動嚴重影響了這個單元14家住戶的正常休息，要求環(huán)保部門處理,執(zhí)法人員當場告知來訪的群眾：按照2013年5月24日通江縣第十七屆人大常委會第十二次會議審議通過的《通江縣城市管理相對集中行政處罰權實施辦法》規(guī)定，社會生活噪聲污染的行政處罰權已經(jīng)由縣環(huán)保局劃轉到縣城市行政執(zhí)法局（以下簡稱：縣執(zhí)法局），所以A歌廳噪聲擾民這件事應當由縣執(zhí)法局處理。來訪的群眾卻說，她們已經(jīng)找過縣執(zhí)法局，縣執(zhí)法局的相關人員說，雖然社會生活噪聲（文化娛樂場所）污染的行政處罰權已經(jīng)由縣環(huán)保局劃轉到縣執(zhí)法局，但是噪聲是否超標的問題只有縣環(huán)保局才能進行監(jiān)測，而縣執(zhí)法局沒有監(jiān)測這個職能，況且《環(huán)境噪聲污染防治法》的法律責任條款中也沒有處罰款的數(shù)額規(guī)定。來訪的群眾同時還說，她們前幾天也找了文化娛樂場所的主管部門——縣文化廣播影視新聞出版局（以下簡稱：縣文廣新局），而縣文廣新局有關人員也認為噪聲擾民由該縣環(huán)保局管理。

為盡快解決居民反映的這一問題，1月17日，縣環(huán)保局和縣執(zhí)法局取得聯(lián)系后，23：26分，縣執(zhí)法局的執(zhí)法人員同縣環(huán)保局派出的執(zhí)法人員及環(huán)境監(jiān)測人員來到來訪的其中兩家住戶家中，監(jiān)測人員按照《社會生活環(huán)境噪聲排放標準》和《聲環(huán)境質量標準》中的相關規(guī)范要求對A歌廳的邊界噪聲進行了現(xiàn)場監(jiān)測，結果其噪聲值均未超標。

隨后，縣環(huán)保局、縣執(zhí)法局的執(zhí)法人員多次來到A歌廳，要求業(yè)主李某進一步搞好隔音降噪措施，在夜間不得擾民，而李某卻認為已經(jīng)整改到位，可是居民的投訴仍然不斷，并切斷了A歌廳的用電線路，還驚動了110。接著，居民們又向縣委書記書面反映A歌廳擾民這一問題，認為該歌廳在夜間營業(yè)時產(chǎn)生的噪聲和振動仍然對居民們的正常休息造成嚴重影響。1月24日，縣環(huán)保部門再次對A歌廳在夜間營業(yè)時的邊界噪聲進行了現(xiàn)場監(jiān)測，結果其噪聲值仍未超標。

為防治環(huán)境噪聲污染，保護和改善城市居民的生活環(huán)境，保障人體健康。就此問題，1月30日，縣環(huán)保局將調查情況書面函告縣文廣新局，建議縣文廣新局根據(jù)《娛樂場所管理條例》第四十一條的規(guī)定，對A歌廳依法予以取締，同時將該函抄送縣工商局和縣信訪局。2月上旬，A歌廳的業(yè)主李某向該小區(qū)六單元14家住戶書面承諾后迅速將A歌廳重新裝修改行從事其他服務業(yè)。

二、分歧：適用不同法規(guī)，結果大不相同

在對此案的討論過程中，大家對法規(guī)適用問題產(chǎn)生了較大爭議。

第一種意見認為，A歌廳位于該居民小區(qū)六單元第一層，自2018年1月1日起施行的《四川省環(huán)境保護條例》第六十五條第三款規(guī)定，在居民樓、博物館、圖書館和被核定為文物保護單位的建筑物內以及居民住宅區(qū)、學校、醫(yī)院、機關等噪聲敏感建筑物周圍，禁止從事產(chǎn)生社會生活噪聲污染的活動。根據(jù)“新法優(yōu)于舊法”的原則，縣執(zhí)法局應當依據(jù)《四川省環(huán)境保護條例》第八十七條的規(guī)定，責令A歌廳業(yè)主李某改正，予以警告；拒不改正的，對業(yè)主李某個人處二百元以上五百元以下罰款。

第二種意見認為，經(jīng)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員調查，發(fā)現(xiàn)A歌廳自2017年1月開業(yè)至今，目前只是辦理了《消防安全許可證》，而未辦理《營業(yè)執(zhí)照》。A歌廳未在縣工商行政管理部門辦理營業(yè)執(zhí)照，擅自從事經(jīng)營活動，根據(jù)《無證無照經(jīng)營查處辦法》（國務院令第684號）第六條規(guī)定，經(jīng)營者未依法取得營業(yè)執(zhí)照從事經(jīng)營活動的，由履行工商行政管理職責的部門（以下稱工商行政管理部門）予以查處。因此，可由縣工商行政管理局根據(jù)《無證無照經(jīng)營查處辦法》第十三條的規(guī)定，對A歌廳業(yè)主李某責令停止違法行為，沒收違法所得，并處1萬元以下的罰款。

第三種意見認為，對于娛樂場所管理（設立）的問題，國務院《娛樂場所管理條例》（國務院令第458號）已經(jīng)做出了特別規(guī)定，即娛樂場所不能設在居民樓和居民住宅區(qū)，加之娛樂場所的主管部門是縣文化主管部門，環(huán)保部門作為環(huán)境噪聲污染防治實施統(tǒng)一監(jiān)督管理部門，應當將A歌廳設立情況及居民投訴情況通報給縣文廣新局，由縣文廣新局按照《娛樂場所管理條例》第四十一條的規(guī)定對A歌廳依法予以取締。同時并將A歌廳無照經(jīng)營行為通報縣工商管理部門，由縣工商管理部門依法查處A歌廳業(yè)主李某的無照經(jīng)營行為。

對此問題，從嚴格依法行政的角度來看，筆者傾向于第三種意見。

三、解析：按照“上位法優(yōu)于下位法”的原則是公正處理案件的關鍵

近年來，娛樂場所噪聲擾民一直是社會的焦點問題之一，雖然在國務院《娛樂場所管理條例》（國務院令第458號）第七條第（一）項和第（二）項分別規(guī)定了在居民樓、居民住宅區(qū)不得設娛樂場所，但是由于一些縣級城市老城區(qū)的房屋規(guī)劃及設計較落后且無法改變的情況下，許多娛樂場所仍設立在居民樓和商住兩用樓中，其噪聲嚴重擾民,群眾反響強烈。

據(jù)了解，A歌廳位于該居民小區(qū)六單元的第一層，此樓從第三層開始一直到第八層全部為居民住宅用房。自2017年1月A歌廳開業(yè)以來，既無文化主管部門的《文化經(jīng)營許可證》，也無工商管理部門的《營業(yè)執(zhí)照》，更無環(huán)保部門的任何審批手續(xù)，而僅在縣公安局消防部門辦理《消防安全許可證》。

由此可見，僅從A歌廳位于居民樓內這一問題，問題的焦點不在于A歌廳所排放的噪聲是否超標處罰的問題，而是不應當在居民樓內設立的問題。

盡管2018年1月1日起施行的《四川省環(huán)境保護條例》第六十五條第二款規(guī)定，在居民樓、博物館、圖書館和被核定為文物保護單位的建筑物內以及居民住宅區(qū)、學校、醫(yī)院、機關等噪聲敏感建筑物周圍，禁止從事產(chǎn)生社會生活噪聲污染的活動。該條例第八十七條同時規(guī)定，在居民樓等建筑物內以及居民住宅區(qū)、學校、醫(yī)院、機關等噪聲敏感建筑物周圍從事產(chǎn)生社會生活噪聲污染活動的，由縣級以上地方人民政府依法確定的主管部門責令改正，予以警告；拒不改正的，對個人處二百元以上五百元以下罰款。但是，根據(jù)《立法法》第八十八條“行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章”以及最高人民法院關于印發(fā)《關于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》的通知（法[2004]96號）第二條（一）“下位法的規(guī)定不符合上位法的，人民法院原則上應當適用上位法”的規(guī)定來看。對地方性法規(guī)（《四川省環(huán)境保護條例》）的規(guī)定與行政法規(guī)（《娛樂場所管理條例》）的規(guī)定不一致的，應當執(zhí)行行政法規(guī)（《娛樂場所管理條例》）的規(guī)定。也就是說，從“上位法優(yōu)于下位法”的原則看，應當以上位法的規(guī)定為準。

對于縣執(zhí)法局能否根據(jù)“新法優(yōu)于舊法”的原則，按照《四川省環(huán)境保護條例》第八十七條對A歌廳業(yè)主李某進行行政處罰呢？由于《立法法》第九十二條規(guī)定：“同一機關制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定?！边@是我國法律適用的一項基本規(guī)則，即“新法優(yōu)于舊法”的規(guī)則，也就是說，當新法和舊法對同一事項規(guī)定不一致時，新法的效力優(yōu)于舊法，在新的法律生效后，與新法內容相抵觸的原法律內容終止生效、不再適用。這里需要注意的是，在《立法法》第九十二條中規(guī)定的是“同一機關”制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，而本案中的《四川省環(huán)境保護條例》是由四川省人民代表大會常務委員會（修訂）通過的一部地方性環(huán)保綜合法規(guī)，而國務院《娛樂場所管理條例》（國務院令第458號）則是國務院常務會議（修訂）通過的一部特別行政法規(guī)。顯然，《四川省環(huán)境保護條例》和《娛樂場所管理條例》不是同一機關制定的，所以，本案中不存在“新法優(yōu)于舊法”的說法。因此，第一種處理意見是錯誤的。

而第二種意見側重從維護市場經(jīng)濟管理秩序，促進公平競爭，保護經(jīng)營者和消費者的合法權益方面進行分析考慮，此意見認為在經(jīng)營者未依法取得營業(yè)執(zhí)照的前提下，擅自從事經(jīng)營活動的行為，則由工商行政管理部門予以查處。第二種意見的處理方式雖然也正確，并不矛盾，但不能從根本上徹底解決噪聲擾民的問題。

關于娛樂場所的設立問題，在《娛樂場所管理條例》第七條第一款第（一）項中已經(jīng)明確規(guī)定在居民樓是禁止設立的。從“上位法優(yōu)于下位法”的原則看，對此案中A歌廳噪聲擾民這一問題，既不需要環(huán)保部門監(jiān)測噪聲是否超標，也不存在由縣執(zhí)法局對當事人進行行政處罰的問題，同時各職能部門更不能為其辦理相關許可手續(xù)，而應當由縣文廣新局按照《娛樂場所管理條例》第四十一條的規(guī)定對A歌廳依法予以取締，同時并將A歌廳無照經(jīng)營行為通報縣工商管理部門，由縣工商管理部門依法查處A歌廳業(yè)主李某的無照經(jīng)營行為。

四、啟示：準確理解“法律適用規(guī)則”是解決問題的最終目標

《立法法》中關于“新法優(yōu)于舊法”這一特殊規(guī)則，是針對兩個具有同等級別效力的法律法規(guī)都有效時優(yōu)先適用新的法律原則。“上位法優(yōu)于下位法”規(guī)則也是《立法法》中解決不同等級效力的法律法規(guī)規(guī)定不一致的適用問題，它適用于整個法律體系的基本原則，各部門法領域都應當嚴格遵守，環(huán)保部門的法律法規(guī)也不例外。最高人民法院于2004年5月18日印發(fā)《關于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》的通知(法〔2004〕96號)也具體確定了在行政審判中，認定下位法不符合上位法的情形，并執(zhí)行“上位法優(yōu)于下位法”司法適用規(guī)則。對此，在執(zhí)法實踐中，當法律法規(guī)的規(guī)定不一致，應當適用哪部法律法規(guī)？我們作為環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員，在熟知相關實體法和程序法有關規(guī)定的同時，還要全面了解和掌握法律適用的各項基本原則，并結合有關司法解釋，準確把握案件的特點，才能確保案件及時公正處理。