工傷認(rèn)定中行政與司法的矛盾

王龍威

摘 要：工傷認(rèn)定的本質(zhì)是行政確認(rèn)，而具體行政行為必定會(huì)面臨行政救濟(jì)，其中包括行政訴訟，行政和司法的矛盾也由此產(chǎn)生。對(duì)工傷認(rèn)定進(jìn)行司法審查應(yīng)遵循一定的規(guī)則，使其有章可循；在舉證責(zé)任分配上可以更好的適用過(guò)錯(cuò)推定原則，從這兩方面使工傷認(rèn)定更加合理，緩和行政與司法間的沖突，從而切實(shí)保障勞動(dòng)者相關(guān)權(quán)益。

關(guān)鍵詞：工傷認(rèn)定 勞動(dòng)法律關(guān)系 舉證責(zé)任 過(guò)錯(cuò)推定責(zé)任

一、工傷認(rèn)定的法律效果和社會(huì)效果

工傷認(rèn)定是工傷者依法律規(guī)定向勞動(dòng)和社會(huì)保障部門(mén)申請(qǐng)對(duì)其遭受傷害的情形進(jìn)行審核，做出是否是工傷或視同工傷的結(jié)論的一種行政確認(rèn)行為。工傷認(rèn)定是受傷職工申請(qǐng)工傷賠償?shù)南葲Q條件，否則工傷賠償便如空中樓閣無(wú)法實(shí)現(xiàn)，足見(jiàn)其重要性。工傷認(rèn)定的法律價(jià)值在于實(shí)現(xiàn)法律保護(hù)弱者，平衡權(quán)利配置的理念，保障工傷者的合法權(quán)益。

對(duì)在生產(chǎn)和工作中受傷的勞動(dòng)者及時(shí)進(jìn)行合理公正及時(shí)的救濟(jì)，不僅是和諧社會(huì)的要求，也是公平和正義的體現(xiàn)。大部分勞動(dòng)關(guān)系明朗、受傷事實(shí)明確的工傷爭(zhēng)議案件，是靠工傷認(rèn)定程序就可以確認(rèn)的。但目前工傷認(rèn)定案件的現(xiàn)狀并不樂(lè)觀，因工傷認(rèn)定引發(fā)的行政訴訟案件不斷增加；工傷認(rèn)定書(shū)被法院撤銷(xiāo)的情況屢見(jiàn)不鮮；不服終審判決的工傷者和家屬救濟(jì)通道受阻等情況迭出不窮。近年來(lái)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，社會(huì)關(guān)系日益多元復(fù)雜導(dǎo)致了這樣的社會(huì)效果，但法律本身因其局限性也不能說(shuō)并無(wú)過(guò)錯(cuò)。

二、工傷認(rèn)定中行政與司法的矛盾及其產(chǎn)生原因

（一）認(rèn)定工傷主體資格的標(biāo)準(zhǔn)不一

我國(guó)將工傷認(rèn)定歸入行政法律關(guān)系中，性質(zhì)屬具體的行政行為，依《行政訴訟法》第5條之規(guī)定，理應(yīng)是司法審查監(jiān)督的對(duì)象。在工傷認(rèn)定行政訴訟案件中，政府是法院監(jiān)督的對(duì)象，法庭須對(duì)其認(rèn)定工傷的行為的合法性進(jìn)行嚴(yán)格的審查。但法律對(duì)事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系并未規(guī)定的十分明確，對(duì)一些復(fù)雜的事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系的認(rèn)定甚至有些空白，造成勞動(dòng)部門(mén)所做的工傷認(rèn)定被法院撤銷(xiāo)的概率增大。

認(rèn)定工傷的前提是工傷者與單位存在合法的勞動(dòng)關(guān)系。[1]《工傷保險(xiǎn)條例》[2]對(duì)職工的定義是，與用人單位存在勞動(dòng)關(guān)系的各種用工形式、各種用工期限的勞動(dòng)者。[3]但現(xiàn)實(shí)中的用工形式多元復(fù)雜，對(duì)工傷主體資格的認(rèn)定常常需要在個(gè)案中進(jìn)行具體分析。目前實(shí)踐中對(duì)事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一，《勞動(dòng)法》只對(duì)其法律效力進(jìn)行了規(guī)定，并未規(guī)定構(gòu)成要件。勞動(dòng)部雖以通知的形式對(duì)事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系的認(rèn)定做出了更進(jìn)一步的規(guī)定，[4]但仍不能完全解決事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系的確認(rèn)問(wèn)題，并且規(guī)章的效力位階過(guò)低，法院并不能以其為審理依據(jù)只能參照。 但在行政上，政府機(jī)構(gòu)慣于上行下效，對(duì)上級(jí)部門(mén)規(guī)章是全力貫徹的。由此，對(duì)于事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系在法律上并沒(méi)有統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，是工傷認(rèn)定中行政與司法產(chǎn)生矛盾的重要原因。

（二）舉證責(zé)任分配不一

《條例》第19條規(guī)定了用人單位的舉證責(zé)任倒置，但《行政訴訟法》第32條規(guī)定，政府對(duì)其作出的具體行政行為負(fù)舉證責(zé)任。 即是說(shuō)，不同的部門(mén)法根據(jù)其調(diào)整對(duì)象的不同以及所追求的價(jià)值不同分別進(jìn)行了各自的證明責(zé)任分配。由于證明責(zé)任的分配是針對(duì)實(shí)體權(quán)利進(jìn)行的分配，是對(duì)舉證不能所帶來(lái)的不利后果進(jìn)行的分配，不可任意的移轉(zhuǎn)。但在工傷認(rèn)定的過(guò)程中，行政部門(mén)認(rèn)定工傷，要求由用人單位承擔(dān)非工傷的舉證責(zé)任；法院審理工傷爭(zhēng)議階段，要求勞動(dòng)和社會(huì)保障部門(mén)負(fù)擔(dān)是工傷的舉證責(zé)任，實(shí)體上的證明責(zé)任實(shí)際上發(fā)生了轉(zhuǎn)移。雖然兩者單獨(dú)看來(lái)并沒(méi)有違反勞動(dòng)法原則和行政訴訟原理，但一旦兩者相交就極易產(chǎn)生矛盾，尤其在難于取證或證據(jù)滅失之時(shí)。

工傷爭(zhēng)議發(fā)生后，在執(zhí)法過(guò)程中隨著時(shí)間的推移，證據(jù)毀壞、滅失在所難免，還會(huì)產(chǎn)生其他情況，實(shí)踐中證據(jù)往往難以達(dá)到訴訟活動(dòng)中確實(shí)充分的要求，導(dǎo)致事實(shí)常處于模糊狀態(tài)。[5]依《條例》的規(guī)定，勞動(dòng)部門(mén)認(rèn)為用人單位舉證不能時(shí)，推定勞動(dòng)者所受到的傷害是工傷；而法院基于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)、保護(hù)弱者，即保護(hù)勞動(dòng)者的訴訟理念，在勞動(dòng)和社會(huì)保障部門(mén)不能證明自己的行為合法時(shí)會(huì)判決撤銷(xiāo)認(rèn)定結(jié)論。[6]兩部門(mén)都遵循法律，對(duì)弱者的權(quán)利進(jìn)行保護(hù)，結(jié)果卻完全相反，前文已述，這是由于兩部門(mén)在工傷認(rèn)定中分別有不同的調(diào)整對(duì)象和維護(hù)的法律價(jià)值。

且對(duì)工傷的認(rèn)定結(jié)論產(chǎn)生的爭(zhēng)議源于勞動(dòng)者和其單位之間，勞保部門(mén)對(duì)于工傷認(rèn)定所承擔(dān)的舉證責(zé)任，實(shí)際上是在代替受傷職工提出證據(jù)，這在一定程度架空了《條例》19條對(duì)用人單位設(shè)置的舉證責(zé)任倒置的規(guī)定。把工傷認(rèn)定的爭(zhēng)議交由行政訴訟活動(dòng)加以監(jiān)督，使勞動(dòng)法與行政訴訟法兩部門(mén)法的證明責(zé)任分配產(chǎn)生了沖突。 舉證責(zé)任主體從工傷認(rèn)定階段中的用人單位轉(zhuǎn)移到行政訴訟階段中的政府，實(shí)際上使受傷職工陷入了更加不利的境地。并且此時(shí)政府代表的實(shí)際是工傷者的利益，法院對(duì)勞動(dòng)部門(mén)的工傷認(rèn)定行為所做的嚴(yán)格審查，其實(shí)是不利于工傷勞動(dòng)者的，反而使工傷認(rèn)定的法律效果與社會(huì)效果背道而馳。

工傷認(rèn)定中行政與司法產(chǎn)生的矛盾，表面看來(lái)是由上述兩個(gè)方面引起的，實(shí)質(zhì)是社會(huì)法與公法理念在具體實(shí)踐中的產(chǎn)生的沖突。工傷保險(xiǎn)屬社會(huì)法的范疇，社會(huì)法的目標(biāo)是保護(hù)社會(huì)弱勢(shì)群體的利益，因而工傷認(rèn)定應(yīng)當(dāng)貫徹社會(huì)法理念。但是當(dāng)工傷認(rèn)定進(jìn)入到行政法領(lǐng)域時(shí)，法理念發(fā)生了改變，從而導(dǎo)致工傷認(rèn)定產(chǎn)生了矛盾。

三、如何緩解工傷認(rèn)定中行政與司法的矛盾

關(guān)于如何緩解實(shí)踐中工傷認(rèn)定中行政權(quán)與司法權(quán)間的沖突，有學(xué)者提出將工傷認(rèn)定視為一種準(zhǔn)司法行為，納入到勞動(dòng)爭(zhēng)議的范圍內(nèi)。法院對(duì)于勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)作出的事實(shí)清楚且證據(jù)充分的工傷認(rèn)定可以直接援引；對(duì)于事實(shí)不清的，可重新審查依據(jù)證據(jù)重新作出是否為工傷的判決。該方案將該類案件與其他勞動(dòng)爭(zhēng)議案件一同納入到司法監(jiān)督的范圍，又可以避免行政與司法的沖突，但該方案需對(duì)《條例》進(jìn)行大修，并且需要對(duì)工傷認(rèn)定的程序進(jìn)行重構(gòu)，操作性不強(qiáng)。考慮到法律和制度的穩(wěn)定性，我們應(yīng)當(dāng)盡力在現(xiàn)有的法律給一定下完善相關(guān)的制度，從而緩和工傷認(rèn)定中行政與司法的沖突。

（一）法院依原則對(duì)工傷認(rèn)定進(jìn)行司法審查

工傷認(rèn)定作為具體行政行為接受司法的審查是無(wú)可厚非，但司法審查也不是無(wú)限的。法院在對(duì)該類案件進(jìn)行司法審查時(shí)應(yīng)遵循一定的原則，加強(qiáng)兩部門(mén)間的溝通和交流，使勞動(dòng)部門(mén)對(duì)自己的認(rèn)定行為的結(jié)果有一定的預(yù)見(jiàn)可能性，這樣可稍稍緩和行政與司法的矛盾?？偟膩?lái)說(shuō)，法院對(duì)工傷認(rèn)定的審查原則主要為尊重立法原意和適應(yīng)社會(huì)需要兩項(xiàng)。法院通過(guò)對(duì)審查原則的合理適用可使實(shí)現(xiàn)審理該類案件法律效果與社會(huì)效果上的統(tǒng)一更進(jìn)一步。

1.尊重立法原意原則

在對(duì)工傷認(rèn)定進(jìn)行司法審查時(shí)，首先，法院應(yīng)仔細(xì)的揣摩和解讀《條例》的立法目的及精神。在審判中，法院須通過(guò)結(jié)合立法背景等多因素對(duì)立法原意進(jìn)行解讀，對(duì)某些法律未明確的事項(xiàng)進(jìn)行合乎情理的闡釋?！稐l例》的立法宗旨為保障工傷職工的合法權(quán)益，傾斜于受害職工也是工傷保險(xiǎn)法的基本原則。[7]法官只有多方位的對(duì)立法背景、目的、宗旨等綜合解讀，準(zhǔn)確解讀《條例》的立法精神及立法原意，才可順利全面地對(duì)工傷案件進(jìn)行審查。

其次，法院在進(jìn)行審查時(shí)要遵循勞動(dòng)法的基本原則?！稐l例》雖然未明確說(shuō)明其立法依據(jù)是勞動(dòng)法，但對(duì)其解讀也不能脫離勞動(dòng)法的基本原則。在實(shí)踐中，法院很多時(shí)候都將勞動(dòng)法的基本原則運(yùn)用在工傷認(rèn)定的審查中。法院若要準(zhǔn)確把握工傷保險(xiǎn)的立法意圖，在勞動(dòng)法的大前提下和框架內(nèi)審查工傷認(rèn)定是非常必要的。

2.適應(yīng)社會(huì)需要原則

亞里士多德曾言：“當(dāng)國(guó)事演變之時(shí)，法律不會(huì)發(fā)布適應(yīng)各種事故的號(hào)令。任何技術(shù)，要是完全照成文的通則辦事，當(dāng)是愚昧的。”[8]故此，法律規(guī)范的適用與解釋適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展無(wú)可厚非。首先，法院的審查應(yīng)適應(yīng)當(dāng)今時(shí)代用工方式多樣化的需要。社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，企業(yè)用工方式呈現(xiàn)多樣化的發(fā)展趨勢(shì)，實(shí)踐中經(jīng)常會(huì)因多元、新型的用工方式是否能夠成立勞動(dòng)關(guān)系而發(fā)生爭(zhēng)議。這種情況下，法院在審理過(guò)程中，通過(guò)對(duì)《條例》中對(duì)職工的定義，即各種用工形式、各種用工期限的擴(kuò)張解釋，對(duì)勞動(dòng)部門(mén)的認(rèn)定結(jié)果發(fā)揮著舉足輕重的作用。將包括兼職等多種新型用工方式在內(nèi)的勞動(dòng)關(guān)系納入到工傷保險(xiǎn)的范圍，有助于加強(qiáng)對(duì)勞動(dòng)者在法律上的平等保護(hù)，使工傷行政認(rèn)定能夠順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要。

其次，法院對(duì)工傷認(rèn)定的審查還應(yīng)適應(yīng)當(dāng)今工作內(nèi)容的靈活性的需要。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，就業(yè)壓力不斷增大，企業(yè)用工內(nèi)容發(fā)展趨勢(shì)靈活多元。因此，在實(shí)踐中，必須立足當(dāng)下用工內(nèi)容的現(xiàn)實(shí)情況，適應(yīng)工作內(nèi)容多樣靈活的發(fā)展態(tài)勢(shì)，保障各類職工的合法權(quán)益。

（二）舉證責(zé)任的分配——正確適用過(guò)錯(cuò)推定原則

工傷認(rèn)定案件的舉證責(zé)任較為復(fù)雜，該類案件既涉及到民事法律關(guān)系又涉及到行政法律關(guān)系，還會(huì)涉及到行政訴訟法律關(guān)系。舉證責(zé)任對(duì)行政決定和法院判決都具有決定性影響，無(wú)論勞動(dòng)部門(mén)還是法院都無(wú)法回避。實(shí)踐中應(yīng)以保護(hù)受傷職工的合法權(quán)益為側(cè)重點(diǎn)，依法合理分配舉證責(zé)任。

所謂的過(guò)錯(cuò)推定原則，原本是民法中的一種歸責(zé)原則，指在某些情況下，加害人不能證明自己無(wú)過(guò)錯(cuò)，法院可由損害事實(shí)本身推定其有過(guò)錯(cuò)。民法中的過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則規(guī)定由受害人全部承擔(dān)舉證責(zé)任，但在當(dāng)今很多案件中，由受害人對(duì)加害人是否存在過(guò)錯(cuò)舉證是十分困難的，常常將受害人陷于不利境地。適用過(guò)錯(cuò)推定原則，讓加害人對(duì)自己是否存在過(guò)錯(cuò)承擔(dān)舉證責(zé)任，舉證不能則承擔(dān)不利后果，有效保護(hù)受害人的合法權(quán)益，如《條例》19條關(guān)于用人單位舉證責(zé)任倒置的規(guī)定。過(guò)錯(cuò)推定原則在一定程度上平衡了被害人與加害人之間的利益，因此，筆者認(rèn)為值得勞動(dòng)部門(mén)在認(rèn)定工傷時(shí)進(jìn)行借鑒。

（三）賦予勞動(dòng)部門(mén)適當(dāng)?shù)淖杂刹昧繖?quán)

基于法律的滯后性，在工傷認(rèn)定中，法律對(duì)于可能發(fā)生的具體工傷情形不能也無(wú)法做出詳盡規(guī)定。而且對(duì)于很多適用過(guò)錯(cuò)推定原則的案件，法律對(duì)抗辯事由也無(wú)明文作出限定，所以賦予工傷認(rèn)定部門(mén)工作人員自由裁量權(quán)十分必要。但必須有所控制，為了防止自由裁量權(quán)的濫用，在行使時(shí)須遵循行政法的兩大基本原理和原則：首先是合法行政原則，對(duì)其進(jìn)行合法性控制，自由裁量的范圍只限于在法律規(guī)定的范圍內(nèi)；其次是合理行政原則，對(duì)其進(jìn)行合理性控制，即自由裁量的行使還需遵循適當(dāng)性原則，應(yīng)符合事物發(fā)展規(guī)律、社會(huì)公共利益以及社會(huì)道德準(zhǔn)則等。

參考文獻(xiàn)：

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[6] 江蘇省高級(jí)人民法院行政庭，《工傷保險(xiǎn)行政案件審理若干問(wèn)題研究》[J].法律適用，2005（10）

注釋：

1 此處的勞動(dòng)關(guān)系也包括事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系。

2 下文簡(jiǎn)稱《條例》。

3 參見(jiàn)《工傷保險(xiǎn)條例》第61條。

4 參見(jiàn)勞動(dòng)和社會(huì)保障部2005年第12號(hào)文，《關(guān)于確立勞動(dòng)關(guān)系有關(guān)事項(xiàng)的通知》。

5 王建軍，《工傷認(rèn)定：行政與司法的沖突及消除》，載社會(huì)科學(xué)研究，2007年第2期，第94頁(yè)。

6 王建軍，《工傷認(rèn)定：行政與司法的沖突及消除》，載社會(huì)科學(xué)研究，2007年第2期，第94頁(yè)。

7 江蘇省無(wú)錫市中級(jí)人民法院行政判決書(shū)（2007）錫行終字第0132號(hào)。

8 [古希臘]亞里士多德，《政治學(xué)》，吳壽彭譯，商務(wù)印書(shū)出版社1969年版，第161-162頁(yè)。