PPP領(lǐng)域立法的成效與思考

鐘曉亮

PPP領(lǐng)域立法工作是確定PPP項(xiàng)目操作流程，推動(dòng)PPP項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作的基石。PPP模式在我國(guó)運(yùn)作了三年，還在不斷發(fā)展的、不斷成熟的過(guò)程中，需政策法規(guī)進(jìn)行引導(dǎo)，糾正和規(guī)范。關(guān)于PPP領(lǐng)域立法的成效總結(jié)及思考如下。

萌芽、發(fā)展

財(cái)政部在2014年9月23日發(fā)布了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》，提出推廣運(yùn)用PPP模式，拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，促進(jìn)政府職能加快轉(zhuǎn)變，PPP模式開(kāi)始進(jìn)入公眾視野。2014年到2017年初，財(cái)政部發(fā)布了PPP領(lǐng)域相關(guān)政策通知20余個(gè)，通過(guò)這些政策明確了PPP模式操作方式、推進(jìn)示范項(xiàng)目實(shí)施并規(guī)范合同管理及采購(gòu)程序。同時(shí)，財(cái)政部和國(guó)務(wù)院、發(fā)改委、住建部鼓勵(lì)推進(jìn)PPP模式進(jìn)入收費(fèi)公路、水污染防治、重大水利工程、養(yǎng)老、特色小鎮(zhèn)、地下管廊及海綿城市等領(lǐng)域，PPP模式進(jìn)入了快速發(fā)展期。

糾正、規(guī)范

2017年，是PPP項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施年。PPP模式進(jìn)入了成熟期，急需相關(guān)政策引導(dǎo)實(shí)施，糾正不規(guī)范行為。2017年初，財(cái)政部設(shè)立了政府與社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)，設(shè)立項(xiàng)目庫(kù)、專家?guī)旒皺C(jī)構(gòu)庫(kù)，嚴(yán)格審核，公開(kāi)信息。PPP項(xiàng)目庫(kù)的設(shè)立，意味著所有PPP項(xiàng)目的執(zhí)行前都需要由省及國(guó)家進(jìn)行審核，需嚴(yán)格遵守國(guó)家及地方的相關(guān)規(guī)定，約束了地方政府及社會(huì)資本的行為，推動(dòng)了PPP項(xiàng)目的規(guī)范運(yùn)作。截至2017年12月末， PPP綜合信息平臺(tái)收錄管理庫(kù)和儲(chǔ)備清單PPP項(xiàng)目共14424個(gè)，總投資額18.2萬(wàn)億元。

為進(jìn)一步糾正PPP泛化濫用現(xiàn)象，防止PPP異化為新的融資平臺(tái)，財(cái)政部起草了《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)），該通知明確不具有公共服務(wù)屬性的項(xiàng)目、無(wú)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容的項(xiàng)目、本級(jí)政府財(cái)政承受能力已超過(guò)10%等情況需集中清理，不得入庫(kù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2018年4月1日退庫(kù)項(xiàng)目總量2179個(gè)，總投資金額達(dá)到2.13萬(wàn)億。目前絕大部分地區(qū)已經(jīng)完成PPP項(xiàng)目清庫(kù)及對(duì)不合規(guī)項(xiàng)目的整改。盡管從入庫(kù)的情況來(lái)看，項(xiàng)目數(shù)量大幅下降，但是整體PPP的落地率卻有所提高。隨著PPP清庫(kù)的完成，PPP將逐漸由此前的粗放式發(fā)展走向了規(guī)范化運(yùn)營(yíng)。

PPP綜合信息平臺(tái)的設(shè)立及相關(guān)政策的出臺(tái)，從項(xiàng)目設(shè)計(jì)運(yùn)作的角度進(jìn)行了預(yù)防規(guī)范。財(cái)政部2017年出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》、《地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》及《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》分別從地方融資平臺(tái)、土地一級(jí)開(kāi)發(fā)融資及政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)三個(gè)方面進(jìn)行了梳理，明確禁止并列舉了政府舉債、使用土地融資及使用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)進(jìn)行實(shí)施中的違規(guī)行為，也為政府舉債、土地儲(chǔ)備債券及政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的實(shí)施運(yùn)作指明了正確的方向，從根本上有助于社會(huì)資本方和金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP模式樹(shù)立正確觀念，精準(zhǔn)定位，長(zhǎng)期推動(dòng)PPP項(xiàng)目的健康運(yùn)行。

針對(duì)PPP項(xiàng)目的另一位重要的參與者——社會(huì)資本，國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)于2017年11月發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》，嚴(yán)格準(zhǔn)入條件，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。PPP大力推廣以來(lái)，國(guó)企、央企是PPP市場(chǎng)最主要的參與方，尤其是央企，占據(jù)了大部分的PPP市場(chǎng)。PPP項(xiàng)目的規(guī)模較大，對(duì)央企的投融資決策、負(fù)債率及公司管理等方面形成了較大的挑戰(zhàn)。通知的發(fā)布，會(huì)使央企更加規(guī)范挑選、運(yùn)作和實(shí)施PPP項(xiàng)目，在社會(huì)資本方中可起到帶頭的作用。為項(xiàng)目公司提供貸款的金融機(jī)構(gòu)也將依據(jù)財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為有關(guān)問(wèn)題的通知》所明確的四條底線、兩大原則進(jìn)行融資操作，同時(shí)避免負(fù)面清單中的行為，不得“名股實(shí)債”，堅(jiān)持“穿透原則”，PPP項(xiàng)目的運(yùn)作。

思考、建議

PPP模式已經(jīng)進(jìn)入到了冷靜期，一方面要對(duì)已入庫(kù)的瑕疵項(xiàng)目完成退庫(kù)或整改，另一方面政府和社會(huì)資本也應(yīng)積極挖掘適用PPP模式進(jìn)行運(yùn)作的項(xiàng)目，合法合規(guī)的推進(jìn)。對(duì)于后續(xù)的PPP項(xiàng)目的實(shí)施及現(xiàn)階段的問(wèn)題，建議如下：

（1）加強(qiáng)立法宣傳。一方面要加強(qiáng)政策宣傳，一方面參與主體也要主動(dòng)的學(xué)習(xí)理解相關(guān)政策，樹(shù)立規(guī)范的PPP項(xiàng)目觀。尤其是咨詢單位，作為政府智囊團(tuán)的角色，應(yīng)站在公平公正的角度，正確的引導(dǎo)參與主體，合法合規(guī)的促成政府與社會(huì)資本的合作。

（2）加強(qiáng)項(xiàng)目的監(jiān)管和法律保障。對(duì)不規(guī)范的項(xiàng)目應(yīng)持續(xù)監(jiān)管檢查，不規(guī)范項(xiàng)目較多地區(qū)的相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行必要的問(wèn)責(zé)；對(duì)優(yōu)秀的項(xiàng)目也應(yīng)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)及宣傳，為行業(yè)樹(shù)立標(biāo)桿，引導(dǎo)發(fā)展方向。目前PPP模式缺少法律保障，已出臺(tái)的一些政策通知也缺乏長(zhǎng)期性。PPP模式涉及較多領(lǐng)域及個(gè)行政部門(mén)，也需要協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)，適應(yīng)相關(guān)領(lǐng)域辦法，減少法律沖突。

（3）鼓勵(lì)創(chuàng)新。目前因出臺(tái)相關(guān)規(guī)范政策及負(fù)面清單，PPP市場(chǎng)急速冷卻，投資人大都處于觀望狀態(tài)。為推動(dòng)PPP項(xiàng)目持續(xù)規(guī)范發(fā)展，應(yīng)鼓勵(lì)創(chuàng)新。在PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段中，要建立健全收益調(diào)整機(jī)制，創(chuàng)新長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)調(diào)價(jià)模式，多方位考慮項(xiàng)目收益來(lái)源，合法合規(guī)的挖掘政府支出來(lái)源，多途徑分散項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，降低項(xiàng)目成本，實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)。

（4）保證PPP項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。構(gòu)建健康發(fā)展的PPP運(yùn)作機(jī)制，要保障政府與社會(huì)資本合作共贏，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。既保障政府方的利益，不兜底，不承諾；也要保障社會(huì)資本有合理的利潤(rùn)，順利融資，推進(jìn)項(xiàng)目的運(yùn)作。新項(xiàng)目及正在設(shè)計(jì)的項(xiàng)目應(yīng)依據(jù)目前的資金市場(chǎng)及項(xiàng)目行業(yè)情況，綜合考慮回報(bào)機(jī)制及回報(bào)條件，不應(yīng)一味的壓低項(xiàng)目公司的利潤(rùn)。經(jīng)過(guò)PPP綜合信息平臺(tái)清理工作已被清理出庫(kù)的PPP項(xiàng)目，應(yīng)及時(shí)整改不符合規(guī)定的內(nèi)容，達(dá)到合規(guī)后再次入庫(kù)，整改后仍不合規(guī)的項(xiàng)目可尋求其他合規(guī)方式進(jìn)行解決。有關(guān)部門(mén)應(yīng)盡快研究出合適的處理方式進(jìn)行規(guī)范引導(dǎo)，加強(qiáng)制度建設(shè)和制度完善。

PPP模式的目的是真正物有所值，降低項(xiàng)目全生命周期成本，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，激勵(lì)相容，達(dá)到政府職能轉(zhuǎn)變及資源利用效率的提升。我國(guó)的PPP模式還有待繼續(xù)認(rèn)識(shí)深化，需要法律約束政策引導(dǎo)，逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)范、成熟、發(fā)展的PPP行業(yè)。