城市擴(kuò)張有效調(diào)控的土地開(kāi)發(fā)流程管理研究

秦偉

【摘 要】隨著現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)一步推進(jìn)城市作為政治經(jīng)濟(jì)中心、區(qū)域中心，擴(kuò)張已成為城市發(fā)展的必然趨勢(shì)。目前中國(guó)城市無(wú)序擴(kuò)張主要是政府對(duì)于城市土地開(kāi)發(fā)沒(méi)有起到有效的引導(dǎo)和控制。這其中的問(wèn)題主要是流程主體職責(zé)不明確和權(quán)力邊界不明確，流程任務(wù)目標(biāo)不協(xié)調(diào)和存在非增值任務(wù)，流程信息資源對(duì)外公開(kāi)力度不夠和內(nèi)部共享力度不夠。文章認(rèn)為目前產(chǎn)生這些問(wèn)題的原因有職責(zé)同構(gòu)和權(quán)力過(guò)于集中的體制性成因、權(quán)力缺乏監(jiān)督制約和制度缺乏銜接的制度性成因、決策機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制和績(jī)效評(píng)估的機(jī)制性成因；最后，本文提出應(yīng)通過(guò)職權(quán)的規(guī)范、監(jiān)督和問(wèn)責(zé)建立流程主體管理對(duì)策；加強(qiáng)土地開(kāi)發(fā)流程任務(wù)目標(biāo)約束性和激勵(lì)性管理策略，進(jìn)一步完善決策機(jī)制和在流程目標(biāo)共享之下優(yōu)化流程，改革政府績(jī)效評(píng)估機(jī)制；進(jìn)一步加強(qiáng)政府的信息公開(kāi)與公眾參與，將信息共享與績(jī)效評(píng)估機(jī)制相結(jié)合，通過(guò)上述流程管理策略以有效調(diào)控城市擴(kuò)張。

【關(guān)鍵詞】城市化；城市擴(kuò)張；土地開(kāi)發(fā)；流程管理

城市化快速發(fā)展，是我國(guó)目前城市發(fā)展的一個(gè)大背景。中國(guó)城市化發(fā)展已進(jìn)入高峰時(shí)期，城市無(wú)序擴(kuò)張，規(guī)劃失控，土地的城市化快于人口的城市化，土地占用情況已經(jīng)出現(xiàn)嚴(yán)重失控的傾向，對(duì)資源、環(huán)境帶來(lái)巨大的壓力乃至破壞。不尊重城市實(shí)際情況，不合理地?cái)U(kuò)大城市建設(shè)規(guī)模會(huì)導(dǎo)致城市運(yùn)行成本的增加，建設(shè)項(xiàng)目增多資金利用效率降低，金融市場(chǎng)混亂，生產(chǎn)和投資環(huán)境惡化等問(wèn)題。所以完善科學(xué)的土地開(kāi)發(fā)管理流程迫在眉睫。

一、優(yōu)化決策機(jī)制

首先，合理配置決策權(quán)，土地開(kāi)發(fā)管理模式由單一決策主體向多元決策主體轉(zhuǎn)變。在土地開(kāi)發(fā)管理的決策中不再是由土地部門(mén)和規(guī)劃部門(mén)來(lái)進(jìn)行決策，而是把相關(guān)的部門(mén)以及公眾納入到?jīng)Q策機(jī)制中來(lái)，通過(guò)協(xié)調(diào)會(huì)等協(xié)調(diào)方式，聽(tīng)取相關(guān)部門(mén)和公眾的建議，樹(shù)立共同的決策目標(biāo)，并在該目標(biāo)下分配各自應(yīng)實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，保證目標(biāo)的一致性。此外，相關(guān)部門(mén)為決策相關(guān)的公眾以及他們的代表提供參與決策，表達(dá)意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，最重要和最實(shí)質(zhì)的是，真正采納他們合理的意見(jiàn)和建議，將其變?yōu)榭茖W(xué)決策的有益元素。

其次，由功利決策思維向全面思維轉(zhuǎn)變。在一段時(shí)間里，受錯(cuò)誤政績(jī)觀(guān)的引導(dǎo)，一些政府領(lǐng)導(dǎo)只把公權(quán)當(dāng)功能，而不當(dāng)根本；只看到任期內(nèi)的成績(jī)，而看不到這種成績(jī)的后續(xù)效應(yīng)和長(zhǎng)遠(yuǎn)效應(yīng)；只注重工作的表面文章，而不注重工作的實(shí)際內(nèi)涵；只一心為自己的政績(jī)?cè)鎏頂?shù)字表達(dá)的光彩，而不顧及群眾對(duì)其質(zhì)量的感受。這種對(duì)自身切身利益的近視和對(duì)群眾切身利益、社會(huì)整體利益的盲視，集中聚焦為決策的功利化思維方式。這種錯(cuò)誤的決策思維方式，是許許多多錯(cuò)誤決策的思想根源。在實(shí)踐的運(yùn)用中單純追求GDP增長(zhǎng)，忽視社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展；單純追求發(fā)展的效率，忽視社會(huì)的公平，從而造成了城市的無(wú)序擴(kuò)張并引發(fā)了一系列嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題，這些問(wèn)題加劇了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的矛盾。全面的決策思維就是要把歷史、現(xiàn)實(shí)與未來(lái)相結(jié)合，不僅考慮當(dāng)前的問(wèn)題，還要尊重歷史，結(jié)合未來(lái)，不能只顧眼前利益；全面的決策思維就是要把經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境相結(jié)合綜合考慮，不能只顧經(jīng)濟(jì)利益，而忽視了社會(huì)和環(huán)境利益；全面的決策思維就是要把應(yīng)然性、可能性、現(xiàn)實(shí)性相結(jié)合，不能只從理想出發(fā)、脫離當(dāng)?shù)氐默F(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)、條件和能力的結(jié)果，科學(xué)的決策思維，要具有思想的前瞻性，結(jié)合應(yīng)然性、可能性、現(xiàn)實(shí)性來(lái)綜合考慮。

最后，由感性決策程序向理性決策程序轉(zhuǎn)變。一是建立健全調(diào)查研究制度。調(diào)研是謀事之基、成事之道。要把調(diào)查研究作為政府決策的一個(gè)必經(jīng)程序規(guī)定下來(lái)，通過(guò)座談會(huì)、研討會(huì)和深入基層等形式掌握實(shí)情，進(jìn)行科學(xué)決策。凡是未經(jīng)調(diào)查研究，對(duì)決策信息掌握不真、不深、不全的，都不能形成決策意見(jiàn)。二是建立健全專(zhuān)家咨詢(xún)制度。有關(guān)土地開(kāi)發(fā)管理的重大事項(xiàng)，都要經(jīng)過(guò)政府咨詢(xún)機(jī)構(gòu)的科學(xué)論證。要運(yùn)用前期預(yù)測(cè)、效益評(píng)估、公開(kāi)招標(biāo)、比選擇優(yōu)等科學(xué)決策方法，確保決策理念的先進(jìn)性、導(dǎo)向的正確性、操作的可行性。三是建立政府決策的論證制度。建立一套能夠確保政府決策依法科學(xué)進(jìn)行的制度，包括科學(xué)性論證和合法性論證、可行性論證和不可行性論證，規(guī)定重大決策必須經(jīng)過(guò)科技專(zhuān)家和法律專(zhuān)家咨詢(xún)論證，并經(jīng)權(quán)威部門(mén)審查。

二、優(yōu)化土地管理流程

首先，新時(shí)期土地開(kāi)發(fā)管理模式的流程目標(biāo)在各部門(mén)共享的情況下，消除流程中的非增值流程。土地出讓流程中的發(fā)改委備案子流程、規(guī)劃部門(mén)核發(fā)規(guī)劃設(shè)計(jì)要求子流程和規(guī)劃部門(mén)建設(shè)用地規(guī)劃許可子流程都是非增值流程，對(duì)于下一個(gè)流程沒(méi)有產(chǎn)生增值的效益。這些非增值流程的存在，一方面降低了行政效率，另一方面可能為流程主體進(jìn)行尋租提供了條件，因此，對(duì)于這類(lèi)非增值流程，新時(shí)期土地開(kāi)發(fā)管理模式進(jìn)行了一些優(yōu)化。

其次，在流程中加強(qiáng)部門(mén)間的協(xié)調(diào)，建立統(tǒng)一的部門(mén)間協(xié)調(diào)機(jī)制。加強(qiáng)橫向部門(mén)之間的協(xié)調(diào)，建立相應(yīng)的部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制，并對(duì)其作強(qiáng)制性規(guī)定。逐步改善了原有部門(mén)間協(xié)調(diào)機(jī)制行政主導(dǎo)比重較大、等級(jí)性較強(qiáng)，部門(mén)主動(dòng)協(xié)調(diào)配合較少等缺陷。

通過(guò)消除流程中的非增值流程以及在流程中建立統(tǒng)一的部門(mén)間協(xié)調(diào)機(jī)制，解決了由于運(yùn)行機(jī)制缺乏對(duì)部門(mén)之間協(xié)調(diào)合作的強(qiáng)制性規(guī)定而造成的流程中存在非增值任務(wù)的問(wèn)題以及流程任務(wù)目標(biāo)不協(xié)調(diào)的問(wèn)題。在流程目標(biāo)共享之下優(yōu)化流程，使流程簡(jiǎn)單化，節(jié)約了時(shí)間，減少反復(fù)的工作，提高了流程的運(yùn)作效率；消除了非增值流程中的腐敗現(xiàn)象，使得流程的運(yùn)作體現(xiàn)公正平等；建立統(tǒng)一的部門(mén)間協(xié)調(diào)機(jī)制，各部門(mén)可以通過(guò)相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制協(xié)調(diào)流程中的目標(biāo)以及流程資源，對(duì)于制度間缺乏銜接的問(wèn)題也可以通過(guò)協(xié)調(diào)機(jī)制得以很好的解決，使得流程中各個(gè)子目標(biāo)與總目標(biāo)保持一致最終使得土地開(kāi)發(fā)管理流程調(diào)控城市擴(kuò)張的總目標(biāo)得以順利實(shí)現(xiàn)。

三、優(yōu)化監(jiān)督機(jī)制及問(wèn)責(zé)機(jī)制

首先，要強(qiáng)化管理教育，大力提高行政監(jiān)察干部素質(zhì)，提高對(duì)行政決策的認(rèn)識(shí)。各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)都應(yīng)從監(jiān)察工作實(shí)際需要出發(fā)，通過(guò)嚴(yán)格管理專(zhuān)門(mén)培訓(xùn)、參加辦案實(shí)踐鍛煉，定期考核評(píng)比獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，不斷充實(shí)高素質(zhì)人才和淘汰庸劣人才等多種方式，加速監(jiān)察干部整體素質(zhì)的提高。

其次，二要實(shí)行行政監(jiān)察垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，確保行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威。將行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)在行政系統(tǒng)中單獨(dú)設(shè)置，使監(jiān)察機(jī)關(guān)具備獨(dú)立的法律地位，強(qiáng)化內(nèi)部垂直領(lǐng)導(dǎo)。在監(jiān)督體制上，實(shí)行分級(jí)監(jiān)督的原則。與垂直領(lǐng)導(dǎo)體制相適應(yīng)，為確保監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立，監(jiān)察系統(tǒng)在人、事、物上也應(yīng)具有獨(dú)立性。并且還要明確行政監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的職責(zé)與權(quán)限，從而確保對(duì)行政決策權(quán)力行使的有效監(jiān)督制約，形成監(jiān)督合力。

再次之，擴(kuò)大行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)職權(quán)，加大對(duì)行政決策濫用者、失誤者的懲戒力度。我國(guó)行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)察權(quán)包括檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)和決定權(quán)，為了保證行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)行使其職能，有必要擴(kuò)大監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力，如合理的經(jīng)濟(jì)懲罰權(quán)的授予等來(lái)強(qiáng)化監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能。

最后，努力建立健全行政效能監(jiān)察機(jī)制，進(jìn)一步提高行政效能，對(duì)行政決策的結(jié)果進(jìn)行效能評(píng)估，防止決策權(quán)濫用帶來(lái)的惡果。完善行政效能監(jiān)察工作運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化效能監(jiān)察，主要把握以下兩點(diǎn)：一方面是切實(shí)發(fā)揮群眾監(jiān)督的作用。開(kāi)展行政效能監(jiān)察工作，不僅要加大黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)力度，更要充分發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用。另一方面是綜合運(yùn)用多種方法，開(kāi)展行政效能監(jiān)察工作。

新時(shí)期我國(guó)城市土地開(kāi)發(fā)管理模式通過(guò)優(yōu)化決策機(jī)制、土地管理流程、激勵(lì)機(jī)制等一些列措施，建立起了以行政主導(dǎo)為主，相關(guān)部門(mén)和公眾參與、運(yùn)行機(jī)制可靠的土地管理模式，可以有效緩解或解決城市擴(kuò)張中土地開(kāi)發(fā)的一些列問(wèn)題。

【參考文獻(xiàn)】

[1]趙可，徐唐奇，張安錄.城市用地?cái)U(kuò)張、規(guī)模經(jīng)濟(jì)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量[J].自然資源學(xué)報(bào)，2016，0（3）：390-401.