北京市交通擁堵現(xiàn)狀分析及對(duì)策研究

摘 要：隨著北京城市的發(fā)展和人口的不斷增多，北京的城市交通擁堵日趨嚴(yán)重，其形成原因復(fù)雜且多樣。交通管理部門逐年增加公共交通基礎(chǔ)設(shè)施資源，改善道路環(huán)境，制小汽車的購(gòu)買和使用，但是效果并不理想。交通部最新下發(fā)外地號(hào)碼限號(hào)正常，并將在2019年實(shí)施，希望屆時(shí)可以緩解擁堵現(xiàn)狀。本文對(duì)北京交通擁堵的歷史與現(xiàn)狀進(jìn)行了總結(jié)分析，概括了北京交通擁堵的特點(diǎn)；通過(guò)城市規(guī)劃發(fā)展、路網(wǎng)設(shè)計(jì)及配套設(shè)施、供需關(guān)系、公共交通體系四個(gè)維度對(duì)北京交通擁堵的原因進(jìn)行了深入分析；最后，從宏觀、微觀的兩個(gè)視角提出了六條緩解和治理北京交通擁堵的對(duì)策建議，希望能為北京交通擁堵問(wèn)題的緩解和有效治理提供有益的借鑒。

關(guān)鍵詞：北京交通擁堵；城市規(guī)劃；公共交通提醒；供需矛盾

6月15日，北京市交通委員會(huì)、市環(huán)境保護(hù)局、市交通管理局聯(lián)合發(fā)布《對(duì)部分載客汽車采取交通管理措施的通告》（以下簡(jiǎn)稱《通告》，明確自2019年11月1日起，外省、區(qū)、市核發(fā)號(hào)牌（含臨時(shí)號(hào)牌）的載客汽車，進(jìn)入六環(huán)路（不含）以內(nèi)道路和通州區(qū)全域范圍道路（不含高速公路主路）行駛的，須辦理進(jìn)京通行證。每輛車每年最多辦理進(jìn)京通行證12次，每次辦理的進(jìn)京通行證有效期最長(zhǎng)為7天。北京機(jī)動(dòng)車快速增長(zhǎng)來(lái)得早、來(lái)得快，人口基數(shù)又大，為保障城市可持續(xù)發(fā)展，控制機(jī)動(dòng)車總量是必然選擇，目的是實(shí)現(xiàn)機(jī)動(dòng)車的合理、有序增長(zhǎng)。該政策實(shí)施以來(lái)，對(duì)于緩解交通擁堵、改善大氣質(zhì)量發(fā)揮了重要作用，得到了社會(huì)的廣泛認(rèn)同和普遍遵守。

“搖號(hào)政策”確實(shí)讓很多市民暫時(shí)無(wú)法擁有私家車，但也正是由于大多數(shù)市民遵守小客車調(diào)控政策，愿意為了公共利益而減損個(gè)人利益，約束自身行為、做出自我“犧牲”，才保證了北京城市的有序發(fā)展和正常運(yùn)轉(zhuǎn)。如果對(duì)少數(shù)市民以登記外埠號(hào)牌來(lái)規(guī)避調(diào)控政策的行為不加以有效控制，既影響到調(diào)控政策的有效性，對(duì)于絕大多數(shù)遵守政策的市民來(lái)講也是不公平的。

近年來(lái)，市政府廣泛聽(tīng)取人大代表、政協(xié)委員的意見(jiàn)和建議，對(duì)小客車數(shù)量調(diào)控政策不斷進(jìn)行優(yōu)化，已經(jīng)先后修訂了3次。目前，對(duì)于增量部分，“以家庭為單位搖號(hào)”和“以停車位為條件搖號(hào)”等更加精細(xì)化的管理方案都在積極研究中；對(duì)于存量部分，正在重點(diǎn)研究燃油小客車通過(guò)碳交易平臺(tái)轉(zhuǎn)讓并變更為新能源小客車的可行性，既盤活存量，增加市民獲得指標(biāo)的途徑，又同步實(shí)現(xiàn)機(jī)動(dòng)車能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。但北京擁堵由來(lái)已久，本文希望梳理分析現(xiàn)狀尋求更優(yōu)對(duì)策。

1北京市交通擁堵現(xiàn)狀分析

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，北京的機(jī)動(dòng)車數(shù)量大幅度增加。當(dāng)機(jī)動(dòng)車數(shù)量達(dá)到一定程度的時(shí)候，原有的道路交通道路、標(biāo)志、設(shè)施等，不能滿足現(xiàn)代交通的需要，就會(huì)出現(xiàn)堵車現(xiàn)象。堵車只是現(xiàn)象和結(jié)果，原因是由于機(jī)動(dòng)車數(shù)量達(dá)到一定程度以后，原有的道路交通設(shè)計(jì)已經(jīng)不適合新的發(fā)展要求。北京市交通擁堵主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

1.1早晚高峰擁堵，交通“潮汐現(xiàn)象”嚴(yán)重。

北京市交通擁堵出行需求較大的時(shí)段如上下班兩個(gè)時(shí)段為常規(guī)交通擁堵高發(fā)的時(shí)段。隨著城市不斷向外擴(kuò)張，市中心成為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中心，餐飲、娛樂(lè)、商務(wù)、醫(yī)療等場(chǎng)所均匯聚在市中心地區(qū)，而住宅區(qū)開(kāi)始逐漸向北京市郊區(qū)分布，因此由城市外環(huán)向內(nèi)環(huán)方向在出行早高峰擁擠嚴(yán)重，由內(nèi)環(huán)向外環(huán)方向則在晚高峰道路擁擠比較嚴(yán)重。職住不平衡、配套不健全等新城建設(shè)問(wèn)題，導(dǎo)致交通“潮汐現(xiàn)象”嚴(yán)重。新增產(chǎn)業(yè)園區(qū)與周邊居住區(qū)之間缺乏有效的就業(yè)和住房供給對(duì)接機(jī)制，難以實(shí)現(xiàn)小范圍內(nèi)就近平衡。街道社區(qū)配套服務(wù)設(shè)施不完善，不能有效滿足居民日益增長(zhǎng)的日常生活需求，跨地區(qū)中長(zhǎng)距離的餐飲購(gòu)物、休閑娛樂(lè)、就學(xué)就醫(yī)等交通出行比例居高不下。

1.2節(jié)假日擁堵，進(jìn)出京路段擁堵嚴(yán)重

北京是中國(guó)政治、文化和國(guó)際交流中心人們生活水平的提高，節(jié)假日人們更多的選擇出京旅游，近距離出行選擇私家車出行的占多數(shù)，因此在節(jié)假日來(lái)臨的前一天晚高峰和第二天出京路段擁擠比較嚴(yán)重，在節(jié)假日結(jié)束的當(dāng)天進(jìn)京路段擁堵情況嚴(yán)重。

1.3大型商業(yè)中心、學(xué)校擁堵嚴(yán)重

北京市是中國(guó)重要的商品集散地，匯集了全球各大時(shí)尚品牌，因此也吸引了全國(guó)各類人群聚集于此，旅游、交易、商貿(mào)等活動(dòng)的活躍程度較高，主要商業(yè)活動(dòng)中心周邊交通擁擠比較嚴(yán)重。另外，根據(jù)中國(guó)學(xué)生求學(xué)特點(diǎn)和家長(zhǎng)對(duì)子女的保護(hù)心理，家長(zhǎng)開(kāi)私家車送子女上學(xué)情況也比較多，特別是重點(diǎn)中小學(xué)，遠(yuǎn)距離求學(xué)學(xué)生更多，學(xué)校周邊擁堵情況更加嚴(yán)重。

1.4交通事故突發(fā)地?fù)矶聡?yán)重

北京市機(jī)動(dòng)車保有量巨大，交通事故發(fā)生頻率相對(duì)機(jī)動(dòng)車保有量少的城市較高。由于北京市道路建設(shè)的現(xiàn)有特點(diǎn)，交通事故在出行高峰時(shí)段更易發(fā)生，由于上下班出行時(shí)段人們對(duì)正點(diǎn)到達(dá)的需求較高，高峰期間車速較慢，導(dǎo)致出行心理焦慮，反而更易引發(fā)車輛間摩擦的交通事故，而且在高峰出行時(shí)段，道路援救工作更加不易展開(kāi)，交通擁堵會(huì)更加嚴(yán)重。

2北京市交通擁堵原因分析

北京市已經(jīng)出臺(tái)了多項(xiàng)措施，從實(shí)施限行措施，到實(shí)施搖號(hào)限購(gòu)政策，再到大幅提高中心城區(qū)停車費(fèi)，一系列的治堵措施實(shí)行下來(lái)，老百姓的感受是“北京的交通依舊很堵”。造成北京市交通擁堵現(xiàn)狀的原因主要有以下幾個(gè)方面：

2.1道路建設(shè)和軌道交通建設(shè)不足，出行效率低

北京市熱衷于修主干道，不注重次干道、支路的建設(shè)，道路密度低，交通流量過(guò)于集中，主/次干道、支路比例嚴(yán)重失調(diào)，特別是在主/次干道過(guò)渡或銜接路口、路段通行能力低。北京交通對(duì)主干道的依賴過(guò)度嚴(yán)重，每到高峰期，環(huán)路及連接環(huán)路的干道總是堵得“天昏地暗”，而一些支線道路卻相對(duì)暢通。另外，一些立交橋，如西直門橋、航天橋、四惠橋、天寧寺橋等，在設(shè)計(jì)上不盡完善，高峰階段極易造成擁堵。[1]目前北京市軌道交通線網(wǎng)密度低、地面公交運(yùn)行速度慢、換乘不便，步行自行車出行環(huán)境不斷惡化，公交、地鐵等公共交通設(shè)備的運(yùn)力供應(yīng)不足，以及公共停車位的供應(yīng)不足的問(wèn)題，致使許多家庭購(gòu)買小汽車，增大了車輛的總量。

2.2城市路網(wǎng)結(jié)構(gòu)不合理，交通供需矛盾激化

北京早期的城市的規(guī)劃選擇了環(huán)形城市結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)缺乏現(xiàn)代城市發(fā)展的理念，十分不利于城市規(guī)模的擴(kuò)大。這一規(guī)劃沒(méi)有考慮到北京這座大都市高速發(fā)展過(guò)程中不斷膨脹的交通需求。早期規(guī)劃使為數(shù)不多的干道承擔(dān)了太大的壓力，而作為“毛細(xì)血管”的連接線太少，只要主干道有問(wèn)題，道路系統(tǒng)很快就會(huì)大面積癱瘓。

北京的很多道路設(shè)計(jì)也存在缺陷，不夠人性化、合理化。很多立交橋，最著名的是西直門橋，即便是老司機(jī)也常常會(huì)找錯(cuò)方向，迷路本身就是增加了交通壓力。另外，北京部分道路的配套設(shè)施也不完善。一些司機(jī)在北京會(huì)迷路，除了因?yàn)榈缆繁旧碓O(shè)置錯(cuò)綜復(fù)雜的原因，還有一個(gè)原因便是道路信息提示牌缺失，或是信息不明確。

2.3交通需求增長(zhǎng)速度大于交通供給

在交通供給方面，“十一五”期間交通投資達(dá)到了 2500 億元，而且城市道路的投資主要用于在原有路網(wǎng)上進(jìn)行拓寬，很少是線路的增加和長(zhǎng)度的增長(zhǎng)，交通設(shè)施的規(guī)模增長(zhǎng)仍然低于交通需求的增加。目前北京市交通需求快速增長(zhǎng)主要是以下原因造成的：

2.3.1北京市人口不斷增長(zhǎng)，間接加重公共交通壓力。

2011 年末北京市登記常住人口（在京居住半年以上人口）2018.6 萬(wàn)人，比上年末增加 56.7 萬(wàn)人。近幾年來(lái)，人口增長(zhǎng)速度加快，人口數(shù)量大幅度增加引發(fā)大量交通需求必然給交通系統(tǒng)造成巨大壓力。

2.3.2機(jī)動(dòng)車數(shù)量過(guò)多，新車增長(zhǎng)過(guò)快

據(jù)北京市交管部門預(yù)計(jì)，到2015年，北京市機(jī)動(dòng)車保有量將達(dá)到700萬(wàn)輛。在現(xiàn)有路面及基礎(chǔ)設(shè)施的情況下，如此多的車輛勢(shì)必將讓車路矛盾進(jìn)一步加劇。同時(shí)，北京新車的增長(zhǎng)同樣令人擔(dān)心，大量新車涌向街頭，勢(shì)必造成車流量的迅猛增加，從而降低了車輛正常行進(jìn)的速度，遇有突發(fā)情況就會(huì)形成擁堵或是變成“停車場(chǎng)”。在機(jī)動(dòng)車急速增長(zhǎng)的同時(shí)，北京的道路面積拓展緩慢，目前北京市90%的道路都處于飽和狀態(tài)。[2]

2.4經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)下，個(gè)人出行頻次增加。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的改善，居民的出行目的已經(jīng)不僅僅是通勤需要，生活類其它需求逐漸增加，特別是商務(wù)活動(dòng)、文化娛樂(lè)和購(gòu)物等活動(dòng)逐步增多，居民出行的多元化也給交通帶來(lái)了巨大壓力。

2.4.1公共交通體系較為滯后

世界上所有大型城市無(wú)不是主要靠公共交通尤其是軌道交通來(lái)解決城市交通問(wèn)題。北京市政府雖然一直宣傳以發(fā)展公共交通為主，大幅增加了財(cái)政投入，并采取了一些鼓勵(lì)政策，然而，其效果似乎并不明顯。究其根本原因，在于本來(lái)應(yīng)該“優(yōu)先”的公共交通體系較為滯后。這在很大程度上是歷史原因造成的。北京公共交通體系的完善遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于家庭用車的普及，因而，公共交通體系一旦滯后，就會(huì)由于內(nèi)在的自我強(qiáng)化機(jī)制進(jìn)一步阻礙公共交通體系的快速發(fā)展——即便政府開(kāi)始在公共交通體系建設(shè)方面空前加大投入，滯后仍然會(huì)持續(xù)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間。

公共交通滯后、私人轎車泛濫與道路擁堵之間存在著典型的惡性循環(huán)：公共交通滯后將會(huì)迫使那些收入稍高的群體放棄本來(lái)最經(jīng)濟(jì)與便利的公共交通出行方式，轉(zhuǎn)而乘用最浪費(fèi)道路資源的交通工具，導(dǎo)致整座城市越是依賴私人轎車出行，越是出現(xiàn)私人轎車的大量購(gòu)買與大量使用，而且經(jīng)常出現(xiàn)低效的“單人單車”出行。從而北京交通陷入了低水平陷阱。

3改善北京市交通擁堵的建議

3.1加強(qiáng)城市規(guī)劃水平，完善城市路網(wǎng)結(jié)構(gòu)

在建設(shè)首都經(jīng)濟(jì)圈時(shí)大力扶植衛(wèi)星城、轉(zhuǎn)移中心城區(qū)職能，加快北京中心城區(qū)的部分職能向城郊轉(zhuǎn)移，逐漸使中心城與衛(wèi)星城之間的地帶城市化，最后實(shí)現(xiàn)以北京為中心的輻射式的城市連綿帶或城市群，這不僅能夠促進(jìn)北京的協(xié)調(diào)發(fā)展，也能促進(jìn)北京周邊地區(qū)的健康發(fā)展。

同時(shí)，放棄大規(guī)模建設(shè)“居住小區(qū)”的理念，增加路網(wǎng)密度，同時(shí)排除阻力，將原有“大院”和“小區(qū)”的部分內(nèi)部道路向社會(huì)開(kāi)放，增強(qiáng)主干道路間的連接性。

3.2大力發(fā)展公共交通，倡導(dǎo)文明綠色出行

加大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，合理規(guī)劃路網(wǎng)、加快鋪設(shè)高架橋、城市快速路等交通基礎(chǔ)設(shè)施，完善城市公共交通體系。同時(shí)，確保市民享受公眾交通的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和時(shí)間損耗的減少，提高公共交通的運(yùn)行質(zhì)量和交通工具的舒適程度，讓市民體會(huì)到乘坐公共交通的舒適與便利中公教育版權(quán)，讓更多車主愿意放棄私家車出行。北京與國(guó)際城市東京、紐約、倫敦、新加坡的人口數(shù)量、人口密度比例對(duì)比來(lái)看，北京市軌道交通里程建設(shè)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足市民對(duì)出行的需求。北京市目前軌道交通在早晚出行高峰期間面臨諸多問(wèn)題，站臺(tái)空間不足，出行高峰期間很多乘客需排隊(duì)等候，車站內(nèi)部擁擠不堪，而在出行高峰過(guò)后，非繁忙線路運(yùn)行線路則面臨運(yùn)力資源浪費(fèi)的情況。因此在新建軌道交通線路和車站時(shí)，要充分考慮到高峰出行時(shí)乘客擁擠滯留的問(wèn)題，加大站臺(tái)空間、容量建設(shè)，加長(zhǎng)站臺(tái)長(zhǎng)度，增加每趟車次的乘客運(yùn)送能力，縮短發(fā)車間隔。

3.3加強(qiáng)停車制度管理，有效控制停車總量

北京市雖然提高了部分地區(qū)的停車費(fèi)用，但是不能避免一些經(jīng)濟(jì)活動(dòng)區(qū)商家利用提供停車優(yōu)惠或者免費(fèi)停車的方式來(lái)吸引顧客，反而導(dǎo)致停車管理不規(guī)范。在停車場(chǎng)建設(shè)上，建議主要有以下幾點(diǎn)：

（1）北京市可以效仿國(guó)外一些立體停車場(chǎng)建設(shè)和管理模式，引進(jìn)汽車升降機(jī)器設(shè)備，縱向增加居民區(qū)停車空間利用，減少路面壓力。

（2）在商業(yè)娛樂(lè)區(qū)域停車場(chǎng)管理上，提高停車費(fèi)用，采用行政條例規(guī)定商家不得擅自提供免費(fèi)停車服務(wù)，減少開(kāi)車進(jìn)入交通擁堵高發(fā)區(qū)域的機(jī)會(huì)。

（3）對(duì)違章停車現(xiàn)象采用嚴(yán)厲的行政管理手段，嚴(yán)格懲罰體制。往往經(jīng)濟(jì)懲罰并不能對(duì)違章停車情況起到明顯的治理效果，必要時(shí)施加以嚴(yán)厲的行政管理手段才能達(dá)到管理目標(biāo)。

（4）適時(shí)征收“擁堵費(fèi)”，倡導(dǎo)錯(cuò)峰出行

擁堵收費(fèi)需要建立健全的交通信息管理系統(tǒng)，實(shí)時(shí)記錄進(jìn)入擁堵區(qū)域的汽車信息，并且及時(shí)反饋到交通管理中心進(jìn)行數(shù)據(jù)處理，北京市目前尚不具備完善的交通信息管理系統(tǒng)，引進(jìn)系統(tǒng)并不困難，困難的環(huán)節(jié)在于推行和實(shí)施。因此擁堵收費(fèi)可以與政府的出行鼓勵(lì)政策相結(jié)合，例如，擁堵收費(fèi)超過(guò)一定額度可以獲得免費(fèi)進(jìn)入該區(qū)域的機(jī)會(huì)；擁堵收費(fèi)超過(guò)一定次數(shù)可以抵消尾號(hào)限行的機(jī)會(huì)；擁堵收費(fèi)費(fèi)用積累到一定程度可以獲得相應(yīng)百分比的公交卡，鼓勵(lì)車主采用公交出行方式等。

參考文獻(xiàn)：

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作者簡(jiǎn)介：楊真一，中央民族大學(xué)管理學(xué)院?