論中國(guó)食品安全監(jiān)管的癥結(jié)與出路

摘 要：安身之本，必資于食。食品安全問(wèn)題關(guān)系到國(guó)民生命健康、產(chǎn)業(yè)安全和社會(huì)穩(wěn)定。隨著社會(huì)的發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，人民對(duì)食品安全的要求更為嚴(yán)格。隨著2000年的“毒大米事件”、2003年的“敵敵畏火腿事件”、2005年的“蘇丹紅事件”、2008年的“三鹿奶粉三聚氰胺中毒事件”、2010年的“地溝油蔓延事件”、2017年的“腳臭鹽事件”等一系列食品安全案件的頻發(fā)，我國(guó)急需建立一個(gè)適合我國(guó)國(guó)情的統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管體制機(jī)制來(lái)保障“舌尖上的安全”。本文將從目前中國(guó)食品安全監(jiān)管的現(xiàn)狀出發(fā)，對(duì)食品安全監(jiān)管中存在的問(wèn)題進(jìn)行研究分析并提出加強(qiáng)我國(guó)食品安全監(jiān)管的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：食品安全；食品安全監(jiān)管；監(jiān)管責(zé)任

1中國(guó)的食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀

對(duì)于中國(guó)的食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀，本文將從監(jiān)管的主體和監(jiān)管的法律制度兩個(gè)方面進(jìn)行具體的分析。

1.1中國(guó)食品安全監(jiān)管的主體

2013年3月10日召開(kāi)的第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議審議通過(guò)的 《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》規(guī)定要組建國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局，將國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室的職責(zé)、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局的職責(zé)、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局的生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)、國(guó)家工商行政管理總局的流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)等進(jìn)行整合，賦予于國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局行使，并不再保留國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局和國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室。至此，我國(guó)基本結(jié)束了食品安全監(jiān)管“九龍治水”的分散模式，食品安全監(jiān)管的具體職責(zé)由食品藥品監(jiān)督管理總局行使，另一方面，國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室的撤并使國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)失去了具體的事務(wù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，對(duì)食品安全委員會(huì)職能的發(fā)揮將會(huì)產(chǎn)生一定的不利影響。

1.2中國(guó)食品安全監(jiān)管的法律制度

在中國(guó)，食品安全監(jiān)管的主要法律依據(jù)是《食品安全法》。《食品安全法》于2009年2月28日正式發(fā)布，2009年6月1日起開(kāi)始正式施行，它對(duì)我國(guó)存在的一系列食品安全問(wèn)題做出了規(guī)定，但是并沒(méi)有對(duì)食品安全監(jiān)管體制進(jìn)行大的突破。修訂后于2015年10月1日開(kāi)始正式實(shí)施的新《食品安全法》被稱(chēng)為“史上最嚴(yán)”，它規(guī)定了從“農(nóng)田到餐桌”的全過(guò)程監(jiān)管，完善了具有統(tǒng)一權(quán)威的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，更加突出了預(yù)防為主和風(fēng)險(xiǎn)防范，建立了食品安全最嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，加大了懲處力度，同時(shí)強(qiáng)化了對(duì)互聯(lián)網(wǎng)食品安全的監(jiān)管。

除《食品安全法》以外，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《農(nóng)業(yè)法》、《出入境動(dòng)植物檢疫法》、《進(jìn)出口商品檢疫法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等一系列法律法規(guī)為加強(qiáng)食品安全監(jiān)管提供了法律依據(jù)。

2中國(guó)的食品安全監(jiān)管的癥結(jié)

2.1食品安全監(jiān)管法律法規(guī)體系仍不完善。

中國(guó)現(xiàn)有的食品安全法律法規(guī)體系仍不完善，沒(méi)有形成一套強(qiáng)有力的適合中國(guó)國(guó)情的食品安全法律法規(guī)體系。中國(guó)是一個(gè)依法治國(guó)的國(guó)家，法律法規(guī)是懲治企業(yè)食品安全犯罪的主要依據(jù)，雖然中國(guó)現(xiàn)存的法律法規(guī)體系隨著世情與國(guó)情的變化不斷進(jìn)行著修正和完善，但是仍存在著很多問(wèn)題：法律法規(guī)在一些領(lǐng)域存在著“立法空白”，為投機(jī)者提供了機(jī)會(huì)；在法律監(jiān)管上仍然存在著法律斷層，出現(xiàn)立法與監(jiān)管互相分離的境況；法律過(guò)分把握宏觀立法，在微觀領(lǐng)域沒(méi)有精細(xì)法律，投機(jī)者仍有漏洞可鉆；現(xiàn)有的法律法規(guī)處罰力度不大，法律威懾力不強(qiáng)，違法成本低，沒(méi)有形成企業(yè)“懼法不敢為”的社會(huì)氛圍；網(wǎng)絡(luò)食品安全的法律監(jiān)管體系仍不健全，網(wǎng)絡(luò)食品安全事件頻頻發(fā)生。

2.2食品安全監(jiān)管部門(mén)權(quán)責(zé)不清。

我國(guó)的食品安全監(jiān)管過(guò)去是“九龍治水”的分段監(jiān)管，現(xiàn)在隨著社會(huì)的發(fā)展，實(shí)行了“一龍治水”的大部制模式，食品藥品監(jiān)督管理總局主要負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管的綜合協(xié)調(diào)職能，但是，食品藥品監(jiān)督管理總局剛剛開(kāi)始起步，發(fā)展還不完善，存在著許多問(wèn)題。加之我國(guó)食品安全監(jiān)管體制的“路徑依賴”嚴(yán)重，交叉地帶監(jiān)管模糊重疊，監(jiān)管部門(mén)相互推卸責(zé)任，政府官員“不作為、亂作為”，食品藥品監(jiān)督管理總局出現(xiàn)了權(quán)責(zé)不清“重藥輕食”的現(xiàn)象，形成了“大藥品、小食品”的監(jiān)督管理格局。食品安全失去了監(jiān)管機(jī)構(gòu)，就猶如野馬失去了韁繩，食品安全事故定會(huì)出現(xiàn)。

2.3食品安全監(jiān)管體制機(jī)制不完善，能力建設(shè)不足。

建立一套適合國(guó)情的統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管體制機(jī)制可以從制度上完善部門(mén)職責(zé)，加強(qiáng)信息流通與食品安全監(jiān)管，形成一套相互協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管體系，保證食品安全，讓人民“吃的安心，吃的放心”，解決民生問(wèn)題，提高人民的幸福感。而我國(guó)目前還沒(méi)有形成一套適合我國(guó)國(guó)情的食品安全監(jiān)管體制機(jī)制，在食品安全監(jiān)管中存在著中央與地方監(jiān)管職責(zé)不明確、食品安全監(jiān)管鏈條斷裂、監(jiān)管主體出現(xiàn)問(wèn)題才找原因、監(jiān)管主體職責(zé)不明、監(jiān)管機(jī)制流通不暢、食品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)3風(fēng)險(xiǎn)管理和預(yù)防措施不到位、信息監(jiān)管機(jī)制流通不暢、鄉(xiāng)下“最后一公里”的問(wèn)題沒(méi)有解決、事前事中事后監(jiān)管體系沒(méi)有很好的銜接、“網(wǎng)絡(luò)食品”監(jiān)管體系缺失、政府“不作為、亂作為”等一系列問(wèn)題。

3.1企業(yè)誠(chéng)信意識(shí)缺失，趨利行為缺乏理性。

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，企業(yè)的趨利行為更加缺乏理性，誠(chéng)信意識(shí)缺失。在食品安全中，由于食物是消費(fèi)后才可以判斷其質(zhì)量，企業(yè)抓住了這個(gè)特征，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，一些企業(yè)利用不正當(dāng)手段謀取利益，危害公眾安全贏得利益。企業(yè)在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的今天缺乏了一種社會(huì)的主體責(zé)任，沒(méi)有擔(dān)當(dāng)，沒(méi)有原則，自律意識(shí)差，這也是導(dǎo)致食品安全事故頻發(fā)的主要原因之一。

3.2食品安全監(jiān)管過(guò)程缺乏社會(huì)參與，“第三方監(jiān)管”缺失。

社會(huì)的有效參與食品安全監(jiān)管可以推動(dòng)食品安全監(jiān)管的有效進(jìn)行，中國(guó)目前的監(jiān)管過(guò)程透明度不高，社會(huì)力量在監(jiān)管過(guò)程中參與度不高，在整個(gè)監(jiān)管過(guò)程中政府發(fā)揮著主要作用。媒體在食品安全監(jiān)管過(guò)程中存在著參與度不夠、過(guò)程性參與、出現(xiàn)問(wèn)題大力報(bào)道，沒(méi)有問(wèn)題不主動(dòng)發(fā)覺(jué)等問(wèn)題，沒(méi)有很好的發(fā)揮大眾傳媒的作用。同時(shí)，隨著社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)組織在社會(huì)問(wèn)題的解決中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，而在我國(guó)現(xiàn)存的監(jiān)管機(jī)制中，社會(huì)組織的參與力度仍不夠，社會(huì)組織對(duì)食品安全的監(jiān)管僅停留在表面，受政府行為干預(yù)嚴(yán)重，沒(méi)有積極主動(dòng)的深度發(fā)掘食品安全監(jiān)管問(wèn)題，沒(méi)有對(duì)政府和企業(yè)行為進(jìn)行很好的社會(huì)監(jiān)管，發(fā)揮其作用。 消費(fèi)者是食品安全事故的“第一受害人”，在食品安全監(jiān)管中應(yīng)發(fā)揮主要作用。在我國(guó)，消費(fèi)者維權(quán)意識(shí)較弱，消費(fèi)者在消費(fèi)了假冒偽劣商品如果不出現(xiàn)重大事故時(shí)，一般都會(huì)忍氣吞聲，而不是積極舉報(bào)，助長(zhǎng)了企業(yè)的勢(shì)頭。

4中國(guó)加強(qiáng)食品安全監(jiān)管的出路

4.1繼續(xù)加大食品安全監(jiān)管立法，不斷完善相應(yīng)法律法規(guī)。

中國(guó)是一個(gè)依法治國(guó)的國(guó)家，法律法規(guī)是加強(qiáng)食品安全監(jiān)管的“第一道防線”。隨著社會(huì)的發(fā)展，政府要不斷修訂現(xiàn)行的相關(guān)法律法規(guī)，讓法律法規(guī)可以跟上時(shí)代發(fā)展的步伐不斷進(jìn)行完善。隨著互聯(lián)網(wǎng)的不斷發(fā)展與網(wǎng)絡(luò)食品安全事故的頻發(fā)，我國(guó)的《食品安全法》中應(yīng)修訂增加有關(guān)網(wǎng)絡(luò)食品安全的相關(guān)法律法規(guī)，保障網(wǎng)絡(luò)消費(fèi)者權(quán)益。借鑒國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，結(jié)合我國(guó)的自身國(guó)情，我國(guó)在法律層面要明確食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)與要求，從“農(nóng)田到餐桌”的全過(guò)程監(jiān)管職責(zé)體系要職責(zé)明確，在交叉地帶明確主體責(zé)任，避免出現(xiàn)相互推諉的現(xiàn)象，同時(shí)要加強(qiáng)在微觀領(lǐng)域的立法，事無(wú)巨細(xì)，達(dá)到監(jiān)管無(wú)盲區(qū)。在法律層面要加強(qiáng)法律威懾力度，加大違法犯罪成本，用法律的威懾力預(yù)防食品安全問(wèn)題的發(fā)生。

4.2建立食品安全綜合監(jiān)督體系，強(qiáng)化主體責(zé)任。

建立起從“農(nóng)田到餐桌”全過(guò)程無(wú)縫隙監(jiān)管 ，準(zhǔn)確把握體制內(nèi)外的關(guān)系，建立起食品安全綜合監(jiān)督體系，強(qiáng)化主體責(zé)任。食品安全綜合監(jiān)督體系要明確各部門(mén)職責(zé)，拋棄“誰(shuí)牽頭，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的理念，形成一個(gè)職責(zé)分明、統(tǒng)一高效的制度體系。更加突出食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的作用，明確其職責(zé)，從上抓好食品安全監(jiān)管。進(jìn)一步突出“預(yù)防為主、風(fēng)險(xiǎn)防范”的監(jiān)管原則，完善食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)估和食品安全標(biāo)準(zhǔn)等基礎(chǔ)性制度，建立起嚴(yán)格的食品安全市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，從源頭上“嚴(yán)把關(guān)，把好關(guān)”。食品安全綜合監(jiān)管體系的構(gòu)建不是一朝一夕就能完成的，要隨著社會(huì)的發(fā)展變化不斷進(jìn)行完善，以人民的根本利益為原則不斷修訂。

4.3建立起與政府官員掛鉤的食品安全獎(jiǎng)罰機(jī)制，實(shí)行“網(wǎng)格化管理”。

食品安全事故的頻發(fā)，一定程度上是政府“不作為、亂作為”的結(jié)果。政府官員在食品安全監(jiān)管過(guò)程中尋求利益，“不作為、亂作為”，放縱了違法企業(yè)的行為，造成了人民生命財(cái)產(chǎn)安全的損失。要進(jìn)一步突出政府的主體意識(shí)，增強(qiáng)官員的使命感，建立起與政府官員相掛鉤的食品安全獎(jiǎng)罰機(jī)制，將食品安全監(jiān)管與官員行政績(jī)效相聯(lián)系，緩解食品安全事件“曝光”之后才治理的風(fēng)氣，將監(jiān)管工作前移，讓食品安全監(jiān)管部門(mén)真正發(fā)揮作用，形成一種“政府官員把關(guān)、政府嚴(yán)抓食品安全”的社會(huì)氛圍。實(shí)行“網(wǎng)格化管理”，屬地管理，條塊結(jié)合，劃片管理，全面覆蓋，責(zé)任到人，消除監(jiān)管盲區(qū)，確保責(zé)任落實(shí)。

4.4增強(qiáng)企業(yè)主體責(zé)任意識(shí)，加強(qiáng)企業(yè)自律。

企業(yè)是食品安全過(guò)程的主要參與者，所有企業(yè)不論大小和行業(yè)差異都要建立起食品安全自我控制體系，執(zhí)行食品危害與分析關(guān)鍵控制管理。所有企業(yè)都要在政府部門(mén)進(jìn)行登記注冊(cè)，食品加工的全過(guò)程都要積極向有關(guān)部門(mén)進(jìn)行信息登記，履行自身義務(wù)。企業(yè)要不斷加強(qiáng)主體責(zé)任，加強(qiáng)誠(chéng)信意識(shí)，用良心生產(chǎn)食品，避免趨利性非理性行為，要不斷加強(qiáng)自律。作為社會(huì)的一份子，企業(yè)要不斷塑造自身形象，強(qiáng)化社會(huì)責(zé)任意識(shí)，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，贏得社會(huì)形象。在發(fā)生食品安全事故時(shí)，企業(yè)要積極擔(dān)負(fù)起責(zé)任，積極處理問(wèn)題。

4.5實(shí)行食品安全社會(huì)共治，充分發(fā)揮“第三方作用”。

在全社會(huì)實(shí)行食品安全社會(huì)共治，充分發(fā)揮消費(fèi)者、行業(yè)協(xié)會(huì)、新聞媒體等方面的監(jiān)督作用，引導(dǎo)各方積極有序參與治理，形成食品安全社會(huì)共治格局。充分發(fā)揮消費(fèi)者在食品安全中的積極作用，加大宣傳教育力度，積極引導(dǎo)消費(fèi)者樹(shù)立起監(jiān)管意識(shí)與維權(quán)意識(shí)，積極舉報(bào)。積極培育第三方食品安全社會(huì)監(jiān)理主體，減輕政府食品安全的監(jiān)管壓力，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，充分發(fā)揮輿論監(jiān)督、新聞傳媒的作用，從不同角度為違法行為進(jìn)行紕漏和批判，行業(yè)協(xié)會(huì)要做好“引導(dǎo)者”，加強(qiáng)行業(yè)自律，在食品安全行業(yè)充分發(fā)揮作用；消費(fèi)者協(xié)會(huì)要當(dāng)好“監(jiān)督者”，監(jiān)督好食品安全，有情況盡早舉報(bào)，避免發(fā)展壯大；新聞媒體要做好“宣傳員”，新聞媒體在當(dāng)今社會(huì)的影響力不可低估，要充分運(yùn)用好這個(gè)媒介，對(duì)公眾進(jìn)行積極宣傳，出現(xiàn)問(wèn)題要第一時(shí)間反饋給公眾，緩解公眾情緒，政府部門(mén)也要積極將食品安全信息通過(guò)大眾媒介反饋給公眾，緩解信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題。在互聯(lián)網(wǎng)食品安全中，要運(yùn)用好“第三方監(jiān)管平臺(tái)”的作用，“第三方監(jiān)管平臺(tái)”要嚴(yán)把關(guān)，把好關(guān)，讓人民吃上安全放心的網(wǎng)絡(luò)食品。

民以食為天，食以安為先。食品安全事關(guān)人民的切身利益，食品安全監(jiān)管是否有成效發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。我國(guó)食品安全監(jiān)管任重而道遠(yuǎn)，借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)要不斷完善自身食品安全監(jiān)管體制機(jī)制，逐步建立起適合我國(guó)國(guó)情的食品安全監(jiān)管體系，同時(shí)要充分發(fā)揮“第三方組織”的作用，營(yíng)造一個(gè)“食品安全監(jiān)管人人有責(zé)”的社會(huì)氛圍，保證“舌尖上的安全”，早日實(shí)現(xiàn)偉大的“中國(guó)夢(mèng)”。

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作者簡(jiǎn)介：董潔，中央民族大學(xué)，學(xué)院：管理學(xué)院，專(zhuān)業(yè)：行政管理。