“十三五”時期普惠金融供給改革難點與出路

摘要：文章從普惠金融資金供給短板現(xiàn)狀出發(fā)，分析了影響普惠金融資金供給的因素，并從短期結(jié)構(gòu)性因素切入，提出政府性融資擔?？梢栽诂F(xiàn)有社會金融資金供給總量、經(jīng)濟狀況不變的情況下，切實解決普惠融資需求與供給之間不匹配、不平衡與不充分的矛盾，用信用增進方式打通金融活水流向社會弱勢經(jīng)濟群體的最后一公里，并提出相關(guān)政策建議，以促進我國“十三五”規(guī)劃中關(guān)于推進普惠金融發(fā)展的總體目標的實現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：普惠金融；供給側(cè)改革；融資擔保

普惠金融的發(fā)展，對于促進我國金融業(yè)可持續(xù)均衡發(fā)展、推動大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新、助推經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)型升級，增進社會公平和社會和諧、實現(xiàn)全面建成小康社會等方面具有重大的歷史及現(xiàn)實意義。國務(wù)院《關(guān)于推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）》中明確提出要大力發(fā)展普惠金融，讓所有市場主體都能分享金融服務(wù)的雨露甘霖。

在供給側(cè)改革的大背景下，普惠金融作為當前中國金融業(yè)發(fā)展的一項非常核心的內(nèi)容，按照我國“十三五”規(guī)劃中關(guān)于推進普惠金融發(fā)展的總體目標要求，截至到2020年，要實現(xiàn)建立與全面建成小康社會相適應(yīng)的普惠金融服務(wù)和保障體系。因此，要落實黨中央和國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展普惠金融體系建設(shè)的重要決策，推進全面建成小康社會的發(fā)展任務(wù)，能否短期內(nèi)著力解決當前普惠金融發(fā)展過程中的短板問題，是決定普惠金融未來發(fā)展的關(guān)鍵。

本文從普惠金融供給短板現(xiàn)狀入手，指出造成供給短板的背后根源，論證政府性融資擔保行業(yè)如何在短期內(nèi)實現(xiàn)對普惠金融供給結(jié)構(gòu)優(yōu)化，并提出政策建議，從機制上保障小微經(jīng)濟體普惠金融權(quán)利的實現(xiàn)，促進我國十三五普惠金融發(fā)展目標的順利實現(xiàn)。

一、 普惠金融的內(nèi)涵與本質(zhì)特征

普惠金融一直以來就受到黨和政府的高度重視，從歷年來黨中央及國務(wù)院對小微企業(yè)及弱勢群體融資難問題的高度關(guān)注就不難看出。然而在2013年之前，由于在弱勢群體金融服務(wù)中普惠原則和商業(yè)原則未有明晰的界定，普惠金融一直作為小微金融的影子概念而存在，未作為一個獨立的概念提出。2013年召開的黨的十八屆三中全會明確提出發(fā)展普惠金融，普惠金融首次以獨立概念的形式出現(xiàn)在黨中央的會議中。隨后，在2015年《政府工作報告》中明確提出要大力發(fā)展普惠金融。2017年7月習(xí)近平總書記在全國金融工作會議上強調(diào)了發(fā)展普惠金融的重要意義，并首次提出國家要建設(shè)普惠金融體系。這都彰顯出國家高度重視普惠金融的發(fā)展并要大力發(fā)展普惠金融的決心。

按照國務(wù)院《關(guān)于推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）》中對普惠金融概念的界定，普惠金融是指立足機會平等要求和商業(yè)可持續(xù)原則，以可負擔的成本為有金融服務(wù)需求的社會各階層和群體提供適當、有效的金融服務(wù)。小微企業(yè)、農(nóng)民、城鎮(zhèn)低收入人群、貧困人群和殘疾人、老年人等特殊群體是當前我國普惠金融重點服務(wù)對象。

根據(jù)普惠金融立足的兩個原則，社會公平原則和商業(yè)原則，普惠金融的本質(zhì)是準公共產(chǎn)品。其兼具有兩個特征：一是“普”，即獲得金融資源的機會平等性，強調(diào)公平與可獲得性。二是“惠”，即獲得金融資源的成本可負擔，強調(diào)成本適當。因此，普惠金融作為一種，在可持續(xù)商業(yè)原則下，社會各階層尤其是小微企業(yè)、農(nóng)民等社會弱勢群體享有的金融權(quán)力，是以促進、帶動、支持社會金融資源的公平合理有效配置為目的的政策性金融。

二、 普惠金融發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，關(guān)于普惠金融的探索一直在進行，從總體發(fā)展情況看，普惠金融資金供給中融資難、融資貴和融資慢問題雖有所緩解，但遠沒有得到有效解決，正如2017年11月召開的全國小微企業(yè)金融服務(wù)電視電話會議上，國務(wù)院總理李克強指出，要著力打通金融活水流向小微企業(yè)的“最后一公里”。普惠金融的供給如何真正普惠最廣大的弱勢群體一直是一個瓶頸問題。

從普惠金融中資金供給的來源看，各類資金渠道可以歸為兩大類，直接融資和間接融資。從融資占比上看，我國企業(yè)直接融資約占20%，間接融資約占80%。也就是說在我國以間接融資比例占據(jù)絕對主導(dǎo)地位，融資供給資金也主要來自于銀行業(yè)。社會弱勢群體在直接和間接融資方面表現(xiàn)的差異尤為突出，以普惠金融客戶群中最具實力的小微企業(yè)為例，中小微企業(yè)直接融資渠道不到5%，其余的95%是企業(yè)自有資金、銀行借貸和民間借貸，中國中小企業(yè)協(xié)會會長李子彬在第二屆金融發(fā)展峰會上的講話中提到，小微企業(yè)數(shù)量占企業(yè)總數(shù)的75%左右，約1 800萬戶，在中國境內(nèi)工商注冊的2 400萬戶企業(yè)中，只有700萬戶左右的企業(yè)在各商業(yè)銀行有貸款余額。這些數(shù)據(jù)足以表明，我國現(xiàn)階段社會弱勢群體正規(guī)渠道融資覆蓋率極低，無疑證明了當前制約普惠金融發(fā)展的核心因素是普惠金融資金供給不足。

因此當前推進普惠金融改革的一項重要內(nèi)容，就是要盡快補齊普惠金融資金供給的短板。按照國務(wù)院關(guān)于推進普惠金融發(fā)展的總體目標，探索如何在短時間內(nèi)補齊普惠金融融資資金供給短板的方法，增進金融資源分配過程中的的公平性、可得性和可持續(xù)性，為社會弱勢群體提供價格合理的金融服務(wù)，是十分緊迫和必要的。

三、 普惠金融資金供給短板表現(xiàn)及原因

1. 普惠金融資金供給短板表現(xiàn)。

（1）金融機構(gòu)尤其是大型金融機構(gòu)對小微經(jīng)濟體實施資金配給或服務(wù)歧視，普惠金融資金供給總量不足，未按照國家的政策目標對小微經(jīng)濟體進行有效扶持。

金融機構(gòu)由于受到資金總量的約束，在綜合盈利目標的驅(qū)使下，在資金配給上，把較多的融資資金規(guī)模匹配給大企業(yè)，從而擠占了小微經(jīng)濟體的融資規(guī)模。金融機構(gòu)作為一種以追求盈利為目的的商業(yè)機構(gòu)，以風(fēng)險過濾后的利潤來綜合評判授信群體?？傮w上講，金融機構(gòu)客戶群體的分布呈現(xiàn)內(nèi)環(huán)部分以大中企業(yè)客戶群體為主，外環(huán)部分以普惠群體為主的客戶結(jié)構(gòu)。在資金總量有限的情況下，金融機構(gòu)的大中企業(yè)客戶群體授信總額的擴大會將外圍的普惠群體擠出資金投放圈。相較大企業(yè)從金融機構(gòu)或者依托金融機構(gòu)從市場上獲取大量的資金資源，普惠金融中的弱勢經(jīng)濟體的金融權(quán)利未得到金融機構(gòu)的有效扶持，因此金融機構(gòu)對小微經(jīng)濟體在融資資源服務(wù)方面的歧視行為，是普惠金融資金供給短板的第一個表現(xiàn)。

（2）金融機構(gòu)及服務(wù)機構(gòu)對小微經(jīng)濟體實施超強周期性融資政策，即經(jīng)濟上行期的加杠桿政策和經(jīng)濟下行期的去杠桿政策，給小微經(jīng)濟體造成“雙殺”傷害。

受經(jīng)濟周期的影響，當經(jīng)濟擴張時，市場中的貨幣量相對充裕，投資信心增強，顯性風(fēng)險降低，金融機構(gòu)的客戶群體圈擴大，增加了對普惠客戶群體的覆蓋。當經(jīng)濟衰退時，市場中的貨幣量相對減少，投資信心減弱，風(fēng)險暴露，金融機構(gòu)及服務(wù)機構(gòu)首先會對小微經(jīng)濟體收緊融資規(guī)模，宏觀市場對金融弱勢客戶群體帶來的經(jīng)營風(fēng)險加上機構(gòu)機構(gòu)的融資收緊政策，對小微經(jīng)濟體形成雙殺，對小微經(jīng)濟體造成致命打擊。金融機構(gòu)在經(jīng)濟周期的波動中對小微經(jīng)濟體實施的一放、一收政策，放大了小微企業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險，不僅沒有真正起到幫助小微企業(yè)的作用，甚至危害到小微企業(yè)的正常生存，形成了社會不穩(wěn)定因素。這是普惠金融資金供給短板的第二個表現(xiàn)。

2. 普惠金融資金供給短板原因。金融機構(gòu)對小微經(jīng)濟體實施資金配給或服務(wù)歧視，造成普惠金融資金供給短板，本質(zhì)上有以下兩方面原因。首先，金融資源的稀缺性。從經(jīng)濟學(xué)上來講，小微企業(yè)受到金融機構(gòu)的信貸約束，其本質(zhì)實際上是一種歧視的行為。由于金融資源是稀缺的，所以金融機構(gòu)在進行資金配給或服務(wù)的時候必然要對對客戶進行選擇，一旦做選擇，就必須有選擇的標準，而選擇的標準就是區(qū)別對待，區(qū)別對待就是歧視。因此金融資源的稀缺造成金融機構(gòu)在客戶選擇上的歧視。其次，金融機構(gòu)的趨利避害性。金融機構(gòu)作為以盈利為目的經(jīng)營機構(gòu)，趨利避害是其必然選擇。在充分競爭的市場下，金融機構(gòu)在普惠金融業(yè)務(wù)上可能獲取的收益與成本的決定了其供給能力和供給意愿，并決定了金融機構(gòu)是否能夠在普惠金融市場上進行可持續(xù)的供給。

四、 普惠金融供給側(cè)改革的長效措施

從長期看，只有實現(xiàn)經(jīng)濟的平穩(wěn)快速發(fā)展、金融風(fēng)控技術(shù)的提升、金融業(yè)市場競爭的加大，才可以從根本上擴大金融機構(gòu)對普惠金融資金供給規(guī)模、提升對小微經(jīng)濟體融資服務(wù)輻射的覆蓋面，根本上解決普惠金融資金供給短板問題。

1. 經(jīng)濟的發(fā)展。經(jīng)濟的發(fā)展會從整體上帶來整個社會融資總量的擴張，從根本上增加金融機構(gòu)的可融資資金，擴大金融機構(gòu)的客戶群體范圍，從而增加對小微經(jīng)濟體信貸輻射力度。

2. 金融風(fēng)控技術(shù)的升級。金融風(fēng)控技術(shù)的提升可以從根本上降低金融機構(gòu)的風(fēng)險成本，擴大金融機構(gòu)的盈利業(yè)務(wù)范圍與客戶圈，從而將更多的小微經(jīng)濟體納入融資資金投放和服務(wù)范圍。

3. 金融業(yè)市場競爭的加強。市場的不充分競爭加劇金融機構(gòu)的客戶歧視行為。因此，提高我國金融業(yè)市場化水平、提高其競爭效率，是解決小微經(jīng)濟體金融權(quán)利無法得到保障的關(guān)鍵出路。金融機構(gòu)之間的競爭將會推動金融機構(gòu)融資投放及服務(wù)范圍由內(nèi)圈大中客戶群體向外圈小微客戶群體擴大，從而增加對小微經(jīng)濟體的融資供給服務(wù)。

五、 推進政府性融資擔保體系建設(shè)是普惠金融階段攻堅戰(zhàn)的核心舉措

經(jīng)濟的發(fā)展、金融風(fēng)控技術(shù)的升級、金融業(yè)市場競爭的加大都不是一蹴而就的，需要很長時間的積累才能夠得以改善。因此如何在現(xiàn)有的經(jīng)濟狀況一定、風(fēng)控技術(shù)與市場競爭狀態(tài)未有明顯提高的狀況下，在短期內(nèi)從結(jié)構(gòu)上彌補普惠金融資金供給的短板，實現(xiàn)普惠金融十三五規(guī)劃中的關(guān)于推進普惠金融建設(shè)的發(fā)展目標，建立與全面建成小康社會相適應(yīng)的普惠金融服務(wù)和保障體系，來滿足全面建成小康社會對普惠金融供給側(cè)改革方面的要求，是當前推進普惠金融供給側(cè)改革的核心攻堅點。

李克強總理在2014年全國融資擔保電視電話會議上的批示所述：融資擔保是破解小微企業(yè)和“三農(nóng)”融資難、融資貴的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要手段，對穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)和惠民生具有十分重要的作用。2015年8月國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于促進融資擔保行業(yè)加快發(fā)展的意見》首次在國家層面確立了融資擔保的準公共產(chǎn)品的定位。這是國家層面首次正式確立了融資擔保行業(yè)定位、明確融資擔保行業(yè)的在解決普惠金融信貸供給中的核心重大作用、提出國家推動建立政府性融資擔保體系的一系列制度規(guī)定。2017年10月1日正式施行的《融資擔保公司監(jiān)督管理條例》站在全局性和戰(zhàn)略性的高度定位了融資擔保的普惠金融屬性，并以此為基礎(chǔ)對融資擔保的扶持與監(jiān)管以政策法規(guī)的形式固定下來。在2017年11月召開的全國小微企業(yè)金融服務(wù)電視電話會議上，馬凱副總理談到融資擔保應(yīng)發(fā)揮小微企業(yè)融資增信作用。政府性融資擔保行業(yè)，能夠在經(jīng)濟發(fā)展水平、金融風(fēng)控技術(shù)水平、銀行業(yè)市場競爭水平等基本條件不變的情況下，在短期內(nèi)從結(jié)構(gòu)上以最快的效率和最小的社會變革成本達到彌補普惠信貸融資短板，為普惠金融供給側(cè)改革的難點提供出路。

因此要大力推進政府性融資擔保體系建設(shè)，把政府性融資擔保體系建設(shè)作為普惠金融供給側(cè)改革的突破口。把政策引導(dǎo)和市場化運作相結(jié)合，最大限度的發(fā)揮政府性融資擔保行業(yè)在依托財政信用分散金融機構(gòu)普惠金融信貸風(fēng)險、降低金融機構(gòu)普惠金融服務(wù)成本上的關(guān)鍵作用。要把政府性融資擔保行業(yè)作為政策渠道抓手，引導(dǎo)金融機構(gòu)的融資服務(wù)領(lǐng)域和范圍，擴大金融該機構(gòu)普惠金融客戶群體融資規(guī)模和占比，用信用增進方式打通金融活水流向小微企業(yè)、“三農(nóng)”和實體經(jīng)濟的最后一公里。

六、 政策性融資擔保體系的在推進普惠金融供給側(cè)改革的重大作用

1. 對弱勢群體增信，補普惠金融資金供給短板。在經(jīng)濟上行時，政策性融資擔保體系可以通過對普惠金融弱勢群體進行批量增信，從而幫助金融機構(gòu)從小微客戶分散融資到對擔保公司集約增信，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟、擴大金融機構(gòu)輻射圈，讓更多弱勢群體獲得普惠金融融資支持的目的。在經(jīng)濟下行時，政策性融資擔保行業(yè)可以為幫助普惠金融弱勢群體維持金融機構(gòu)對其的信用杠桿，對沖金融機構(gòu)針對普惠群體的周期性融資支持政策。政策性擔保行業(yè)可以在經(jīng)濟狀況一定、風(fēng)控技術(shù)與市場競爭不變的情況下，達到直接改善金融業(yè)資金供給結(jié)構(gòu)，提高普惠金融客戶群體融資比例，擴大弱勢群體融資范圍的目的。

2. 政府實施精準政策支持與監(jiān)管的抓手，提高普惠金融施政效率。政策性擔保體系作為普惠金融監(jiān)管體系的一部分，在逆周期調(diào)節(jié)，發(fā)揮政策作用，平抑經(jīng)濟波動，穩(wěn)定民生，維護經(jīng)濟穩(wěn)定等方面發(fā)揮重大的作用。經(jīng)濟有周期性，普惠金融融資規(guī)模會有周期性，因此，金融機構(gòu)的客戶圈的規(guī)模會隨著經(jīng)濟繁榮而擴大，隨著經(jīng)濟下行而縮小。金融機構(gòu)本身的盈利情況決定其縮減規(guī)模的幅度。而政策性融資擔保行業(yè)準公共產(chǎn)品的性質(zhì)，承擔著普惠金融中的核心職責，對受到經(jīng)濟周期變動而受到融資影響的弱勢客戶群體提供逆周期支持，使得弱勢客戶群體免受到經(jīng)濟波動和金融收緊帶來的雙打擊“雙殺”，使得小微客戶群體平穩(wěn)渡過經(jīng)濟下行期，實現(xiàn)維護社會穩(wěn)定，保護就業(yè)的目的。

3. 保障小微經(jīng)濟體的金融權(quán)利，體現(xiàn)政府關(guān)懷與扶持。政策性融資擔保體系作為我國普惠金融資金來源的金融機構(gòu)“最后一公里”。最大限度地保障了小微經(jīng)濟體的普惠金融權(quán)利，為便利小微經(jīng)濟體融資、防止民間高利貸機構(gòu)對小微經(jīng)濟體的壓榨、維護社會穩(wěn)定等方面起到了重大的推動作用。

4. 集中資源提升普惠金融風(fēng)控技術(shù)，用科技造福普惠弱勢經(jīng)濟體。政策性融資擔保體系可以集中優(yōu)勢資源加強金融技術(shù)創(chuàng)新，不僅可以提高政策性融資擔保體系本身的抗風(fēng)險能力，更好的發(fā)揮其在普惠金融中的核心中堅作用，還具有正外部性，提高整個社會的普惠金融運行質(zhì)量與效率。一方面政策性融資擔保體系是過濾普惠金融風(fēng)險的先行者也是承受風(fēng)險的托底者。因此要加大金融技術(shù)的創(chuàng)新，創(chuàng)新普惠金融風(fēng)險評估工具，進而強化政策性融資擔保體系的抗風(fēng)險能力。另一方面加強普惠金融信貸技術(shù)創(chuàng)新具有正外部性，屬于準公共產(chǎn)品，受到政府支持。

5. 政策性融資擔保的準公共品的定位決定了普惠金融非盈利特征的可持續(xù)。普惠金融的微利與高風(fēng)險的特征決定了只有得到政府的強有力的支持和政策引導(dǎo)，才能將這項事業(yè)持續(xù)發(fā)展下去，才能真正保障弱勢群體獲得平等的金融權(quán)力。政策性融資擔保作為一種準公共產(chǎn)品，由政府財政作為主要的資金來源，從根本上保證了普惠金融的純潔性和可持續(xù)性。

七、 完善政策性融資擔保體系建設(shè)的政策建議

第一，成立普惠金融政策性銀行，滴管式精準服務(wù)小微企業(yè)，健全普惠金融融資體系，為政策性融資擔保提供強有力的資金支持。第二，在證券市場上創(chuàng)新普惠金融集合融資產(chǎn)品，發(fā)揮政策性融資擔保的信用增進作用，在更大程度上增加普惠金融資金供給渠道。第三，加強政府財稅政策支持，增加政策性融資擔保機構(gòu)的抗風(fēng)險能力和公信力。引導(dǎo)金融資源進一步向有利于普惠金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、有利于實體經(jīng)濟發(fā)展方向轉(zhuǎn)變。第四，根據(jù)普惠金融的發(fā)展目標，適度杠桿，總量控制。把為實體經(jīng)濟服務(wù)作為出發(fā)點和落腳點，把信貸資源配置到經(jīng)濟社會發(fā)展的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，滿足弱勢群體的金融權(quán)力。第五，持之以恒推動社會信用體系建設(shè)，從根本上為普惠金融解決小微企業(yè)融資難、融資貴和融資慢的軟環(huán)境建設(shè)。第六，發(fā)揮再擔保公司在政策傳導(dǎo)和監(jiān)管中的作用，與金融機構(gòu)一道共同防范化解風(fēng)險，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的底線，發(fā)揮行業(yè)的穩(wěn)定器作用。第七，加強政策性融資擔保體系內(nèi)部協(xié)同與協(xié)作。在業(yè)務(wù)創(chuàng)新、市場開拓、對接政府的產(chǎn)業(yè)政策和金融機構(gòu)資源、風(fēng)險管理及法律事務(wù)等方面形成協(xié)作共贏的共享機制。

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作者簡介：楊明月（1987-），女，漢族，河北省邯鄲市人，中國社會科學(xué)院研究生院經(jīng)濟學(xué)博士生，研究方向為國民經(jīng)濟學(xué)。