資產建設視域下農村個人賬戶養(yǎng)老金改革探析

楊建海，康旺龍

（北京工商大學經濟學院，北京100048）

一、引言

自從《關于開展新型農村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》頒布實施以來，經過近十年的發(fā)展，農村養(yǎng)老制度建設逐步成熟、保障水平也不斷提高，已經成為農村老人生活的重要保障。眾所周知，農村社會養(yǎng)老保險制度有兩部分構成：基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金。由于基礎養(yǎng)老金是政府財政兜底型的保障年金，不存在繳費激勵、繳費選擇和繳費水平高低的問題，在這里不再贅述。同時，由于合并后的城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度沿襲了“新農?！钡恼咴O計，為利于問題的聚焦，本文僅把研究主題界定在農村個人賬戶養(yǎng)老金。

根據制度設計的初衷，個人賬戶養(yǎng)老金被賦予激勵參保、提高老人生活標準的功能。但是，從具體的繳費情況來看，絕大多數(shù)農民選擇了最低的繳費檔次。而較低的繳費檔次意味著未來的替代率很低，低下的替代率決定著制度目標難以實現(xiàn)，無法實現(xiàn)目標的制度近似于形同虛設。所以，要想達到制度設計的初衷需要引入新的理論，并且對現(xiàn)行賬戶進行優(yōu)化改造。經過對已有文獻的研究分析，本文認為產生于上個世紀90年代的資產建設理論可以作為理念指導，國外關于個人退休賬戶的做法可以用來經驗借鑒，國內一些地方擴展個人賬戶功能的實踐能夠帶來一些啟發(fā)。

二、相關文獻回顧

關于農村個人賬戶養(yǎng)老金的研究，已有的文獻多集中于當前的繳費水平、未來的替代率、以及補貼激勵和補貼優(yōu)化措施等方面。目前，從各地的實施情況來看，絕大多數(shù)農民選擇較低的繳費檔次[1]，致使保障程度遠沒有達到當初的預期，甚至出現(xiàn)了主觀貧困發(fā)生率降低但客觀貧困發(fā)生率升高的狀況[2]。選擇較低檔次的繳費，意味著未來養(yǎng)老金替代率的低下，所以對替代率水平的研究成為了此類問題的焦點。如杜智民[3]、黃錦英[4]等透過不同的研究視角都得出了替代率偏低的結論。同時，學者發(fā)現(xiàn)繳費水平和替代率雙雙低下的原因主要在于政府的補貼不足、補貼方式不夠靈活等[5]。鑒于以上問題，眾多學者給出了激勵參保繳費的政策建議，如優(yōu)化補貼激勵措施[6]、采取遞進式補貼或者比率式補貼方式對個人賬戶進行補貼[7]、改善政策設計以避免參保繳費的“逆向選擇”[8]、提高個人賬戶記賬利率[9]等。

在上述提高參保繳費激勵的措施之外，本文認為賦予個人賬戶新的功能也是一種有效激勵方式，所以試圖從資產建設的視角看待個人賬戶功能的拓展。資產建設理論是指每個人應該擁有平等的資產積累權利，對于沒有資產初始積累的窮人，政府應該建立相應的制度向窮人傾斜，幫助窮人建立起屬于他們自己的資產賬戶。自從資產建設理論被引入中國，用資產建設理論解讀我國社會政策的研究就多了起來，尤其是對社會救助的研究，比如張時飛[10]、胡于凝[11]等試圖在農村引入資產建設，從而破解或緩解農村的貧困問題。同時，也有一些文章試圖通過引入資產建設來重構中國的社會保障政策范式，比如楊團[12]、唐鈞[13]、劉振杰[14]等。而本文目的是借助資產建設理論來優(yōu)化農村的個人賬戶養(yǎng)老金，在實現(xiàn)激勵繳費的同時，使其具有一定的資產功能，進而有利于農村養(yǎng)老保險制度的建設。

此外，也有學者對國外個人賬戶養(yǎng)老金的建設經驗進行了研究，并指出了應有的借鑒價值和意義。在美國個人退休賬戶方面，黃星星[15]、邱薇[16]等學者的文章介紹了美國第三支柱養(yǎng)老金個人退休賬戶（IRA）的發(fā)展狀況、運作過程以及對中國的借鑒價值等。而董新登[17]對國內學術界關于美國個人退休賬戶的誤解進行了辨析，并提出了個人退休賬戶主要存在兩個功能：儲蓄和轉賬。因此，在美國個人退休賬戶的啟示下，段家喜[18]等主張建立具有中國特色的個人退休賬戶制度。在新加坡中央公積金制度對中國的啟發(fā)方面，李珍[19]、賈洪波[20]、孫博[21]主要介紹了發(fā)展歷程、制度特征、投資方式等，并闡釋了公積金制度功能的多樣性和記賬利率的保底性，從而提出了我國也應發(fā)揮政府的主導作用，加強養(yǎng)老基金的投資運營和促進儲蓄型養(yǎng)老金的發(fā)展。

三、資產建設理論及其政策實踐

資產建設理論是針對長期貧困問題的研究而提出的。美國學者邁克爾·謝若登在與一位貧困母親的交談中，得到了重要啟發(fā)：一是個人資產的缺乏是持續(xù)貧困的主要原因，對窮人只有收入性的福利，卻沒有資產，因而形不成資產的積累，也就產生不了支持長期生活的資產福利效應；二是窮人無法改變自己窮人身份的原因是政策機制在兩頭反向牽引，也即窮人只能得到收入維持的轉移支付，而無法得到資產積累的激勵，諸如稅收減免等對資產類財富的激勵和補貼政策都與窮人無緣。

謝若登通過窮人與非窮人福利模型的對比分析，認為收入只能維持消費，而資產則能夠改變人們的思維和互動方式。因此，針對窮人的社會政策應該是收入與資產并重的。所以，資產建設理論的提出，改變了以“收入為本”社會政策的價值理念，顛覆了“窮人不應該擁有資產”的觀念，提出了“資產積累和投資而非收入和消費，是脫離貧困的關鍵”[22]，并因此把“資產建設”作為改變貧困狀態(tài)的有效工具?？梢?，資產建設是指政府有組織的引導和幫助窮人進行資產積累與投資，而非簡單地直接增加其收入與消費[23]。

基于此，對于沒有資產初始積累的窮人，政府應該建立相應的制度向窮人傾斜，幫助窮人建立起屬于他們自己的資產賬戶。在此理念指導下，各國社會政策將制度建設焦點直指個人資產，即通過公共干預的手段努力推動人們尤其是窮人擁有和積累自己的資產。具體做法是將一部分政府轉移支付以資產的形式而非收入的形式對貧困者進行資產積累，原因是資產容易產生更多的資產，還能夠增加消費。

所以，一些國家的社會政策開始轉向幫助窮人積累財富以利于脫貧并獲得發(fā)展。比如美國實施的“個人發(fā)展賬戶”示范工程、英國為貧困兒童設立的“兒童信托基金”、我國臺灣地區(qū)的“家庭發(fā)展賬戶”等都是資產建設理論的有益嘗試，甚至包括秘魯、烏干達、印度等發(fā)展中國家也在試點此類社會政策。此外，具有養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房融資等多種功能的新加坡中央公積金制度也類似于進行資產積累的“個人發(fā)展賬戶”。初步的研究和試點已經表明，使人們尤其是窮人擁有資產具有多種積極的社會和經濟效應，特別是由于持有資產增進人們尤其是窮人的自信，能夠培養(yǎng)個人、家庭和社區(qū)自力更生的精神和能力[24]。

在養(yǎng)老方面，近年來個人賬戶正在成為資產社會政策的一個重要工具，各國也都在或多或少地趨向資產建設，尤其是在個人賬戶的改革上下功夫，因為個人賬戶具有影響儲蓄和資產積累的制度性因素。比如美國的個人退休賬戶、新加坡的中央公積金賬戶等。其目的是圍繞個人資產積累，增強個人自力更生的能力?？梢?，如果農村養(yǎng)老保險制度中的個人賬戶設計合理，諸如提供較高的補貼水平、可觀的收益率保證等，必將吸引更多的人選擇參加個人賬戶，強制與否都能起到激勵作用。

四、國外個人賬戶養(yǎng)老金建設的經驗分析

一般而言，各國都是以稅收優(yōu)惠的方式推動個人養(yǎng)老金發(fā)展，但是美國的個人退休賬戶和新加坡的中央公積金計劃在稅收優(yōu)惠之外，還賦予了諸如教育、住房融資等其他功能，而不是僅有養(yǎng)老作用。所以，它們在獲得長足發(fā)展的同時，還成為個人賬戶養(yǎng)老金建設的典范。

（一）美國個人退休賬戶

個人退休賬戶（Individual Retirement Account，簡稱IRA）肇始于1974年的《雇員退休收入保障法 》（Employee Retirement Income Security Act，ERISA），作為美國養(yǎng)老金體系的重要組成部分，從根本上說是一種個人自愿式養(yǎng)老儲蓄計劃，與政府強制干預實施的老年、遺屬和殘障保險金（OAS?DI），以及401K計劃為主的企業(yè)年金一起構成美國養(yǎng)老保障的“三大支柱”。經過40多年的演變，美國個人退休賬戶已經包括多種類型，但是覆蓋最為廣泛的是傳統(tǒng)IRA和羅斯IRA。從特征上看，二者具有很多共同之處，但也有很大的區(qū)別。傳統(tǒng)個人退休賬戶計劃最高參加年齡是70.5歲，稅優(yōu)模式是EET，但是針對不同收入的人群采取不同的稅收優(yōu)惠條件，既有最高稅優(yōu)限制，比如50歲以下的限額是5000美元，也有應稅收入的限制，比如在2012年年收入高于68000美元的單身人士不能享受稅后減免優(yōu)惠，也就是說即使參加IRA計劃也不能享受稅收優(yōu)惠。待遇領取要到59.5歲以后，如果在此之前提前支取，除醫(yī)療給付、購買房屋、高等教育支出等特殊條件外，都要給付10%的懲罰性稅收。同時，也規(guī)定了開始領取待遇的最低年齡，即70.5歲必須開始領取待遇。

與傳統(tǒng)個人賬戶計劃不同的是羅斯個人賬戶采取TEE稅優(yōu)模式，繳費沒有年齡限制，待遇領取也沒有最高年齡限制，也就是只規(guī)定最低領取年齡（59.5歲）而沒有最高領取年齡限制。到2012年美國40.4%的家庭至少擁有一種IRA，其中三分之二的家庭有傳統(tǒng)IRA，其余家庭多是選擇了羅斯IRA[25]。但是，從最近的發(fā)展趨勢來看，羅斯賬戶正在后來居上。

以上可見，與401K等職業(yè)年金計劃相比，IRA計劃主要面對中等收入及個體經營者，靈活地滿足了中低收入者的養(yǎng)老需求。由于IRA可靈活設立、轉移便捷，以及能夠享受稅收優(yōu)惠，自推出就受到美國中低收入人群和個體經營者的歡迎，資產規(guī)模迅速擴大，目前已經成長為和401K計劃并駕齊驅的退休產品。截至2016年底IRA持有7.9萬億美元資產，占美國養(yǎng)老金總資產25.3萬億的31%①數(shù)據來源：《2016年度美國投資公司發(fā)展報告》（2016 Investment Company Fact Book）。。

（二）新加坡中央公積金賬戶

新加坡中央公積金（Central Provident Fund，CPF）是一個綜合社會保障儲蓄計劃。具體包括四個賬戶：普通賬戶（Ordinary Accounts）、特別賬戶（Special Accounts）、醫(yī)療賬戶（Medisave Accounts）和退休賬戶（Retirement accounts）。其中，普通賬戶具有多種功能，可以用于子女教育支出、進行房屋融資、購買人壽保險等。特別賬戶專門用于養(yǎng)老儲蓄，除特別情況外不能提前支取。醫(yī)療賬戶主要用于公積金成員及其家屬的住院、門診等開支。退休賬戶設立于1987年，在成員年滿55周歲時建立，主要接納來自普通賬戶余額和特殊賬戶的轉入資金。中央公積金分別由雇員和雇主，并按照不同比例計入各個賬戶，同時繳費率與參加成員的年齡相關，壯年多繳納，逐步遞減，退休前大幅降低（詳見表1）。截止到2016年底，新加坡公積金制度共有376.1萬人參加，占新加坡總人口560萬人的74.2%，共積存公積金3289億新元②數(shù)據來源：《新加坡中央公積金年度報告2016》，https：//www.cpf.gov.sg/。。

新加坡公積金賬戶在投資基礎上采用記賬利率。起初，規(guī)定要求記賬利率不得低于2.5%。但是從1995年起，將特別賬戶與退休賬戶的記賬利率提升為3.75%，1998年又修改為4%。2001年為激勵積累醫(yī)療儲蓄賬戶基金，新加坡將醫(yī)療賬戶的記賬利率也提高到4%，與特別賬戶、退休賬戶持平，并將三個賬戶合稱為聯(lián)合賬戶。從2008年起，聯(lián)合賬戶記賬利率的確定方式是在10年期政府債券過去12個月的平均收益率基礎上加1%。同時，為確保公積金成員的投資收益率，規(guī)定記賬利率不得低于4%。最新數(shù)據顯示，2016年聯(lián)合賬戶的記賬利率為5%，普通賬戶的記賬利率為3.5%①數(shù)據來源：《新加坡中央公積金年度報告2016》，https：//www.cpf.gov.sg/。。

表1 2016年新加坡中央公積金繳費率

（三）經驗分析及啟示

總結起來，IRA能夠在美國迅速普及并且廣為民眾所接受的原因有兩個：一是計劃的多樣性和適用范圍的廣泛性。從計劃設立的初衷可以看出，主要是滿足那些沒有參加雇主計劃的中低收入人群，如果在中國就是為非正規(guī)就業(yè)者，包括靈活就業(yè)人員、個體工商戶甚至是無業(yè)人員提供一個參加養(yǎng)老計劃的機會。所以在賬戶設置上靈活多樣，滿足了不同群體的需求。二是賬戶的靈活性，即賬戶的可轉移性。有研究證明，IRA計劃的轉賬功能甚至遠大于儲蓄，比如從1996年到2012年IRA的繳費和轉賬統(tǒng)計來看，轉賬資產將近4萬億美元，而繳費累計只有0.2萬億[26]。可見，具有轉賬功能或者是參保的靈活性，是該計劃迅速成長的關鍵。

作為改革我國農村社會養(yǎng)老保險中個人賬戶部分的啟示，美國的個人退休賬戶可借鑒之處正是以上兩點。原因是個人退休賬戶的設置特別適合我國農村勞動者的就業(yè)特征，他們就業(yè)的非正規(guī)性、季節(jié)性使得難以參加城鎮(zhèn)職工的社會養(yǎng)老保險制度，而為個人設立的“個人賬戶”完全可以“賬隨人走”，人到哪里賬戶就可以到哪里，不存在轉移接續(xù)的復雜程序，也避免了退保給農民工帶來的福利損失。

同樣，新加坡中央公積金制度之所以能夠脫穎出世界社會保障舞臺，除強制參保的特殊原因之外，還有公積金賬戶功能的多樣性和保底收益率。從前文的概述可以看出，從養(yǎng)老到醫(yī)療、教育、再到住房保障等，具有綜合功能的公積金賬戶其實已經替代了福利國家的各種福利計劃，使民眾有了動力參與，保障了制度的持續(xù)性。而具有保底性質的記賬利率使得民眾的資本盡可能地免受市場波動的侵襲，使得新加坡民眾獲得了極大的信心進行基金積累。

所以，新加坡公積金制度給我們的啟示是：第一，應賦予個人賬戶多種功能。農村居民之所以易于陷入貧困，按照資產建設理論的解釋，是缺乏資產及其收益。如果能夠賦予農村個人賬戶養(yǎng)老金更多的功能，比如抵押貸款、購房質押、教育支出等，必然會解決貧困民眾更多的后顧之憂，也就是把個人賬戶的“死資產”變成“活資本”，自然也會提高農村居民參保的積極性；第二，亟需采用保底收益性質的記賬利率。目前農村個人賬戶養(yǎng)老金的記賬利率是一年期活期存款利率，盡管國家已經出臺養(yǎng)老保險基金的投資管理辦法，但是其收益率低的弊端在短時間內難以得到解決，這樣勢必給參保群眾造成消極影響，大多數(shù)民眾選擇最低繳費檔次就是明證。

五、農村個人賬戶養(yǎng)老金的改革設想

在農村養(yǎng)老金的功能擴展方面，國內也已經有過一些探索或實踐，比如新疆呼圖壁縣和四川通江縣的養(yǎng)老保險證質押貸款。其實，兩個地方盡管地域不同，但采取的質押貸款方式卻十分相似，都是參加社會養(yǎng)老保險的農民，在面臨資金短缺時，可用養(yǎng)老保險證作為質押物，依據一定程序到指定銀行辦理貸款業(yè)務。雖然說保險證質押貸款有違社會保險保障公民基本生活的制度精神，但作為貧困落后地區(qū)的一種創(chuàng)新，還是值得思考或借鑒。一方面解決了農民因為缺少抵押物而面臨的融資難題，另一方面有助于提高農村參加社會養(yǎng)老保險的積極性。實際上，這種方式類似于IRA在一定條件下可以提前支取養(yǎng)老儲蓄積存額的規(guī)定。

既然建立個人賬戶式養(yǎng)老計劃在國外有一些可資借鑒的成功經驗，國內一些地方也進行了有益的探索，那么改革我國農村社會養(yǎng)老保險制度中的“個人賬戶養(yǎng)老金”，就有了諸多的政策抓手。換言之，既有明確的政策目標，也有實現(xiàn)目標的政策工具。

其實，在政策目標方面，我國農村養(yǎng)老保險制度所覆蓋的范圍和美國IRA制度的政策目的有很多相同之處，一是參保成員都是正規(guī)保障制度所遺漏的人群①由于兩國的社會保險制度不同，我國的正規(guī)保障制度是指“城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險”，而美國的正規(guī)保障制度是指“各類雇主年金保障計劃，如401K”。，二是政策目的都是面向中低收入階層提供一種保障制度。只不過，我國農村養(yǎng)老保險制度覆蓋的人群主要是具有農村戶籍的居民，而美國IRA制度則覆蓋面更廣，即凡是沒有參加雇主保險計劃的人群都可以參加，甚至是已經參加雇主計劃的，或者是高收入階層也可以參加，但不享受稅收優(yōu)惠。所以，為了擴展我國“個人賬戶養(yǎng)老金”的覆蓋范圍，應該把它與“基礎養(yǎng)老金”相剝離，單獨建立“個人退休賬戶”而不是目前農村社會養(yǎng)老保險的“個人賬戶養(yǎng)老金”。如果這樣，既可以避免職業(yè)、身份、戶籍、地域等區(qū)隔，把“個人退休賬戶”適用于所有國民，還可以擁有IRA制度中的轉賬功能，以銜接未來職業(yè)身份的轉化。

同時，作為面對中低收入階層的農村養(yǎng)老保險制度，還應該借鑒新加坡公積金計劃的功能多樣化。一方面，賦予賬戶多種功能，使之能夠用于質押貸款、住房開支、子女教育、大病醫(yī)療等家庭重大支出，滿足低收入階層的資金需求。也就是把個人賬戶中積存的養(yǎng)老金當作參加人員的一種資產，在有條件的情況下可以用于其他開支，這也符合資產建設理論用資產幫助擺脫貧困的政策初衷。另一方面，正是基于賬戶基金的多功能有助于解決農民融資難的問題，才能在更大程度地激勵農民參保，并使其具有可持續(xù)性，而不是目前的基金僅能趴在賬戶里緩慢升值（實際上是在貶值），致使制度“形同虛設”。

要想提高農民的參保積極性，除賬戶的多功能之外，還應該提高繳費補貼和提供收益率保障。其實，現(xiàn)行的制度一直秉持財政補貼的激勵機制，比如在“新農保”和“城居?！毖a貼規(guī)定的基礎上，2018年3月出臺的《關于建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇確定和基礎養(yǎng)老金正常調整機制的指導意見》又指出，要根據經濟發(fā)展、個人財力等狀況，建立繳費補貼的動態(tài)調整機制，對選擇較高檔次繳費的人員可適當增加繳費補貼，引導城鄉(xiāng)居民選擇高檔次標準繳費。政府提供繳費補貼的用意很明確，就是激勵個人參保繳費。但是，遺憾的是當前補貼水平尚不足以真正提高農民參保積極性。所以，本文認為應該大幅提高政府的補貼水平來刺激繳費。

具體到保底收益率的問題，本文認為應該借鑒新加坡中央公積金具有保底收益性質的記賬利率制度。就當前農村養(yǎng)老金的記賬利率而言，基本上每年都會處于貶值狀態(tài)，因為每年的物價指數(shù)（CPI）一般高于一年期銀行存款利息。如果不改變這種狀態(tài)，要想吸引農民參保實在是勉為其難。所以，如果給予參保人員一個較高的收益比率，比如4%、5%甚至更高②類似水平的記賬利率并非空穴來風或主觀臆測，根據人社部和財政部發(fā)布的通知，2016年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險（含機關事業(yè)單位和企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險）個人賬戶記賬利率為8.31%，2014年10月1日至2015年12月31日機關事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險個人賬戶記賬利率為5%。，必然會對制度建設帶來諸多好處：一方面保證未來的收益水平，這既是政府的一種承諾，也是幫助參保人員為養(yǎng)老積存資金，因為投資收益也是養(yǎng)老基金的一個重要來源；另一方面，保底收益率如同給參保人員吃了一顆定心丸，使其相信存入退休賬戶資金在不斷增值，并且高于其他一些投資工具，從而樹立對個人賬戶養(yǎng)老金的信心，不僅會提高參保積極性，還會提高繳費標準，進而有助于實現(xiàn)制度的可持續(xù)發(fā)展。

六、簡要結論

經過對農村養(yǎng)老保險中“個人賬戶養(yǎng)老金”的分析發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有制度設計十分缺乏對農民參保的吸引力，當然更無法滿足農村居民的養(yǎng)老之需。第一，目前較為微薄的繳費補貼，不足以吸引農民參保繳費；第二，一年期銀行存款的記賬利率實際上是坐視本來就微不足道的農村養(yǎng)老資產貶值；第三，單一功能的養(yǎng)老賬戶無法應對農村居民的金融風險及資金需求，相應的也就不能以此幫助農民進行資產積累。因此，本文引入資產建設的理論，總結美國IRA和新加坡中央公積金制度特征，并介紹國內關于養(yǎng)老保險憑證質押借款的探索，意在探析農村個人賬戶養(yǎng)老金的改革之路，即建立一個真正適應我國農村居民參保特征的個人養(yǎng)老賬戶計劃，這個賬戶應該是一個“具有政府補貼且有收益保障的多功能養(yǎng)老賬戶”。

國外的實踐已經證明，政府如果通過提供匹配性繳款和金融教育等方式鼓勵低收入者進行個人賬戶資產積累，哪怕是最窮的人也會積極儲蓄、積累資產、購買房子、開展生意、接受更高水平教育等。進而言之，如果未來的個人賬戶養(yǎng)老金還可以用于醫(yī)療、教育、住房等多個領域，在最大程度上激勵農村居民參保繳費的同時，也能夠發(fā)揮資產社會政策的作用，幫助農村居民提高資產積累額度和擺脫貧困，增強對未來老年生活的信心。?