依法治校下中小學校章程的完善

黎鵬

摘 要 依法治校是將依法治國落實到學校管理中的具體表述，而學校章程則是將依法治校細化到學校管理中的直接依據(jù)。廣州市中小學校在2016年底完成了對學校章程的修訂。在這次修訂過程中，學校普遍反映該項工作需要上級教育主管部門的指導。本文從章程修訂的法律法規(guī)依據(jù)入手，結(jié)合依法治校示范校評估和章程建設中存在的問題，為進一步完善中小學校章程提出一些具體可行的建議。

關(guān)鍵詞 依法治校 中小學校 章程 修訂

中圖分類號：G627

文獻標識碼：A

黨的十九大報告中提到要全面依法治國，具體到學校層面，就是依法治校。根據(jù)教育部2003年7月發(fā)布的《關(guān)于加強依法治校工作的若干意見》，依法治校就是既要體現(xiàn)教育行政部門的依法行政，又要體現(xiàn)學校的依法自主辦學、依法接受監(jiān)督，處理好政府與學校的關(guān)系，落實學校辦學自主權(quán)，使學校的各項民主管理制度得到完善，保障學校、教師和學生的合法權(quán)益。

章程是學校進行自主管理的基本依據(jù)，是作為統(tǒng)領全局的綱領性文件。同時，章程也是學校建立現(xiàn)代學校制度，促進自主發(fā)展、自我約束管理，實現(xiàn)依法治校的重要保證。因此，在全面貫徹黨的教育方針、推進依法治校的具體工作中，加強學校章程建設是非常重要的。

一、學校章程修訂的迫切性

2012年，教育部發(fā)布的文件就對依法治校進行了說明，要求堅持社會主義辦學方向，學校辦學的理念要以法律至上，做到尊重章程、依法依章辦事。另外，教育部還要求全國所有的教育行政管理部門和學校，要結(jié)合當?shù)氐膶嶋H情況，按照文件要求，在教育行政管理體制和學校內(nèi)部管理體制方面全面推進改革、創(chuàng)新，推進依法行政和依法治校，加快建設現(xiàn)代學校制度。

2014年10月15日，廣東省教育廳下發(fā)《關(guān)于加強公辦中小學校章程建設的通知》，要求全省學校認真貫徹執(zhí)行國家有關(guān)法律法規(guī)及教育部《全面推進依法治校實施綱要》，把學校章程建設作為當前和今后一段時期推進現(xiàn)代學校制度建設和實現(xiàn)教育現(xiàn)代化的重要任務。

2015年，全國人大常委會通過了對《中華人民共和國教育法》進行十三項的修改。隨著教育法律法規(guī)的不斷修改完善，學校章程的建設也應當與時俱進，符合上位法的規(guī)定。

廣州市自2004年實施中小學校章程建設工作以來，已基本實現(xiàn)了“一校一章程”。但隨著教育法律法規(guī)的制定和修改，新的教育政策不斷公布，原來學校章程的內(nèi)容已不符合最新的要求。因此，中小學校章程的修訂完善，既符合上級教育部門的要求，也有利于推進依法治校，為學校各項規(guī)章制度的健全提供依據(jù)。

二、中小學校章程修訂應注意的問題

學校章程建設是依法治校工作的重中之重，根據(jù)《廣東省依法治校創(chuàng)建活動認定評分標準》，二級指標中章程建設占6分，評分的觀察點為依法制訂、修訂章程占3分，及時公布章程占2分，發(fā)揮章程的作用占1分。根據(jù)廣東省教育廳的文件要求，學校章程制定的基本原則有合法性原則、基本性原則、前瞻性原則和特色性原則。

（一）章程修訂的程序必須合法

根據(jù)廣東省教育廳下發(fā)的文件要求，學校章程制定和修訂的主要程序為：第一，學校成立章程起草小組;第二，調(diào)研和起草;第三，學校教職工代表大會或教職工大會討論;第四，學校領導班子全體成員會議審定;第五，報教育行政主管部門核準;第六，經(jīng)核準后學校發(fā)布實施。由此看來，學校章程的制定和修訂程序是非常明確的。但是在進行依法治校示范校的評選認定過程中，有的學校并沒有提供完整的佐證材料。

章程的制定和修訂應成立起草小組，由校長擔任組長，成員包括各學校內(nèi)部各部門主要負責人、教職工代表、家長代表，還特別要求小組成員中至少有一名成員具有教育學或行政法學背景。我國現(xiàn)行中小學領導體制是校長負責制，所以校長的法律意識與學校的依法管理關(guān)系密切。學校按照章程自主管理，章程將學校內(nèi)部管理體制及管理機構(gòu)的職責分工加以明確和穩(wěn)定，因此學校各部門主要負責人、教職工代表應當成為起草小組成員。而要求至少一名成員具有教育學或行政法學背景，則體現(xiàn)了小組成員對教育或者法律要有一定的專業(yè)素養(yǎng)，使學校的章程更容易符合合法性、基本性的原則。

章程要在調(diào)研的基礎上起草，要廣泛聽取和吸納教職員工、家長和社區(qū)，以及各利益相關(guān)方的意見。這一程序要求學校對意見的采納情況要作詳細說明，還要在校內(nèi)公示欄和學校網(wǎng)站公示。校內(nèi)公示欄的證明比較容易補充，而學校網(wǎng)站的公示則要求把握好時間節(jié)點，如果事后補會留下痕跡。

（二）章程修訂的內(nèi)容必須完備

章程中的內(nèi)容要涵蓋學校的方方面面，既要體現(xiàn)學校的辦學理念和辦學特色、學校發(fā)展目標，又要明確校內(nèi)的各種關(guān)系、領導體制、治理結(jié)構(gòu)等，還要對教職工的權(quán)利和義務、學生的權(quán)利和義務有相應的表述。根據(jù)廣東省教育廳的文件要求，學校章程的主要內(nèi)容有十三項，對照這十三項內(nèi)容，可以將學校章程分為八章，分別為總則;學校的管理體制;教育及教學管理;學生的管理;教職工的管理;學校、家庭與社會的關(guān)系;學校資產(chǎn)以及財務的管理;附則。廣州市天河區(qū)教育局在推進本區(qū)學校章程建設工作時，就制定了參考文本供學校制定和修訂章程時參考。參考文本在一定程度上為學校解決了修訂章程時的困難，但也產(chǎn)生了新的問題，例如，各校照搬參考文本中的表述，導致不同學校的章程千篇一律，失去了本校特色。章程的內(nèi)容固然要符合上級文件的要求，但作為學校進行自主管理的基本依據(jù)，章程更應結(jié)合學校的具體實際，突出學校特色。

（三）章程修訂的材料必須齊全

根據(jù)廣東省教育廳的文件要求，學校提交章程核準材料時，需遞交申請報告、章程核準稿、章程注釋稿、章程起草（修訂）說明和有關(guān)佐證材料。結(jié)合上文提到的《廣東省依法治校創(chuàng)建活動認定評分標準》，評分觀察點中依法制訂、修訂章程占3分，而這3分的取得就需要學校提供修訂章程的過程性佐證材料。而佐證材料是否齊全，就可以證明學校是否有按照合法的程序來進行章程修訂工作。例如，有的學校沒有遞交章程修訂說明，有的學校沒有遞交校內(nèi)外征求意見及采納情況的證明，這樣，就無法證明學校是按照文件要求的程序進行章程修訂。另外，如果學校遞交的材料不齊，會直接影響教育行政主管部門的核準工作，最終受影響的還是學校。

三、完善中小學校章程的建議

（一）提高認識，重視章程建設工作

學校章程是我國《教育法》規(guī)定的學校依法設立的必備條件之一，是按程序制定的學校的根本制度，是學校實施自主管理的基本依據(jù)?，F(xiàn)代學校制度強調(diào)依照章程進行自主管理，章程的建設關(guān)系到學校內(nèi)部管理體制改革的各方面。個別學校校長不重視章程的建設工作，存在應付思想，沒有親自抓，少過問、少參與，投入的精力、人力、財力不足。有的學校負責制定起草章程的校領導和老師沒有認真學習相關(guān)的法律法規(guī)，不熟悉工作，對章程的作用和地位缺乏全面的認識，無法按要求完成章程修訂工作。因此，學校校長要提高認識，高度重視章程修訂工作，充分認識到章程建設工作的重要性和緊迫性，以章程建設為契機，建立自我管理、自我約束、自主發(fā)展的運行機制，加強依法治校的理論宣傳和學習，提高依法治校水平。

（二）學習文件，規(guī)范章程制定程序

學校章程的制定過程相當于“立法”過程，必須嚴格按照上級教育行政部門的文件要求進行。有的學校章程修訂程序沒有嚴格按照上級文件規(guī)定的程序進行，如沒有征求師生、家長的意見;意見的采納情況沒有在校內(nèi)公示欄和學校網(wǎng)站公示等。因此，學校要嚴格按照規(guī)定的程序制定章程，并按章程核準書規(guī)定的時間及時通過網(wǎng)站、公示欄向社會公布學校章程，自覺接受師生、家長和社會各界的監(jiān)督。加強對章程建設工作的宣傳和學習，讓全校師生熟知章程。

（三）斟酌文字，提高章程內(nèi)容質(zhì)量

有的學校章程的體例和內(nèi)容完全是對學校各項日常工作的陳述，沒有按照文件要求的章程規(guī)范體例和內(nèi)容起草制訂（修訂）章程，這樣的表述不夠規(guī)范。在對學校章程進行合法性審查時，重點從合法性、規(guī)范性、適當性等方面對學校章程的內(nèi)容進行審查，斟酌文字的表述。學校章程關(guān)乎學校發(fā)展的未來和頂層設計，關(guān)乎師生的切身利益。按照上級的文件要求，學校章程首先要遵循教育法律法規(guī)，堅持社會主義辦學方向的基本原則，其次要以促進改革、增強學校自主權(quán)為導向，著力規(guī)范內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和權(quán)力運行規(guī)則，這樣才能充分反映廣大教職員工、學生的意愿，凝練共同的理念與價值認同，明確發(fā)展定位，最后從學校的辦學特色、發(fā)展目標、辦學傳統(tǒng)、特點和文化突出學校的與眾不同，強調(diào)科學性和可操作性。

（四）發(fā)揮作用，完善章程實施機制

學校章程建設工作的重點是將完善修訂的章程實施落實，健全以章程為核心的學校制度體系嚴格執(zhí)行。上文提到最新的《廣東省依法治校創(chuàng)建活動認定評分標準》，評分觀察點中發(fā)揮章程作用占1分，其認定標準為是否建立實施章程的方案或計劃和是否建立負責監(jiān)督實施章程的機構(gòu)。

依照章程實施管理，就要求學校建立健全章程執(zhí)行機制、實施方案或計劃。一般而言，各中小學校要依據(jù)學校章程，健全學校依法辦學自主管理的制度體系，完善學校相關(guān)配套制度，及時清理過時的各種規(guī)章制度，規(guī)范學校各項工作。因此，學校應當根據(jù)每學期或每學年的工作計劃，制定相應的實施章程的方案或計劃，使學校的制度體系和各項制度均符合章程的規(guī)定。而負責監(jiān)督實施章程機構(gòu)的建立，則對學校章程的實施起到了督促作用。同時，完善章程實施監(jiān)督工作機制，學校每年要向教職工代表大會報告章程執(zhí)行情況并報上級教育行政部門。

四、結(jié)語

黨的十九大報告中對教育事業(yè)是這樣表述的：“優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)。建設教育強國是中華民族偉大復興的基礎工程，必須把教育事業(yè)放在優(yōu)先位置，深化教育改革，加快教育現(xiàn)代化，辦好人民滿意的教育?！蓖七M全面依法治國，教育事業(yè)的改革也需要進一步的深化，要推進我國教育現(xiàn)代化的發(fā)展，必然需要繼續(xù)全面推進依法治校。按照全面推進依法治校的總體要求，學校要對章程進行與時俱進的修訂，從而提高章程的質(zhì)量，同時健全學校的各項制度，完善權(quán)利保障和救濟機制。校長的法治意識要不斷加強，提高管理水平，更多地運用法治思維和法律手段來解決學校改革發(fā)展中的問題。在師生權(quán)益方面，要落實師生主體的地位，提高師生的自律意識和服務意識，保障師生的各項民主權(quán)利，使依法治校真正的得到落實。

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