從權(quán)力分配視角規(guī)范國家審計(jì)制度

熊佩

摘要：國家審計(jì)作為國家監(jiān)督公共資產(chǎn)使用情況的一種重要的政治工具，國家審計(jì)制度的規(guī)范應(yīng)從政治權(quán)力的角度來進(jìn)行。文章從政治權(quán)力分配的視角分析國家審計(jì)制度的完善路徑，對(duì)我國政府全面發(fā)揮對(duì)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控能力，提高對(duì)我國公共經(jīng)濟(jì)資源的管理效率和安全性具有重要的參考價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：權(quán)力分配；國家審計(jì)；規(guī)范制度

隨著我國成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，日益提升的國際地位與經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)盛聯(lián)系甚密，而國家審計(jì)作為一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)威性活動(dòng)和政治工具，對(duì)國家政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到監(jiān)督作用。一個(gè)國家，除了最基本的要素土地、人口以外，維持其生存和延續(xù)的重要部分就是財(cái)產(chǎn)的生成和合理分配使用。國家審計(jì)是國家治理過程中的一項(xiàng)重要制度，其作用機(jī)制在于通過設(shè)置監(jiān)督與規(guī)范的制度對(duì)各層級(jí)的經(jīng)濟(jì)行為的進(jìn)行規(guī)范，發(fā)揮政治權(quán)力在審計(jì)制度作用對(duì)象，即國家宏觀經(jīng)濟(jì)與相應(yīng)的調(diào)控政策當(dāng)中的作用。國家審計(jì)對(duì)于提升我國公共資產(chǎn)配置的合理性和高效性，早日實(shí)現(xiàn)兩個(gè)一百年目標(biāo)具有重要的意義。

一、政治權(quán)力與國家審計(jì)的關(guān)系

（一）國家審計(jì)是政治權(quán)力的重要體現(xiàn)形式

權(quán)力是一種能力，是對(duì)他人和資源的支配能力。在國家公共生活中，對(duì)人的支配主要體現(xiàn)在部門與權(quán)力結(jié)構(gòu)的設(shè)置上，資源方面則主要包括人力與物力，物力除了實(shí)實(shí)在在的實(shí)物，在國家宏觀經(jīng)濟(jì)中主要為學(xué)界研究的則是貨幣與貨幣性財(cái)產(chǎn)資源。由此，作為“理性人”，現(xiàn)實(shí)當(dāng)中經(jīng)濟(jì)部分的利己因素通?？梢员徽J(rèn)為是權(quán)力腐敗發(fā)生的主要根源。國家審計(jì)活動(dòng)作為對(duì)我國經(jīng)濟(jì)單位監(jiān)督審查的重要組成部分，其對(duì)我國國家財(cái)產(chǎn)的安全起到重要的監(jiān)督作用。加強(qiáng)國家審計(jì)的嚴(yán)密性，對(duì)防止腐敗、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展以及提高我國國家資產(chǎn)效率的作用顯著。

國家審計(jì)的設(shè)立旨在通過對(duì)國家公權(quán)實(shí)體的有效監(jiān)督，維護(hù)國家資產(chǎn)與經(jīng)濟(jì)安全、積極響應(yīng)國家反腐號(hào)召。國家審計(jì)能夠有效及時(shí)地發(fā)現(xiàn)與遏制經(jīng)濟(jì)和制度運(yùn)行中的問題，反過來又能樹立審計(jì)部門乃至政府的威信，對(duì)于防止“塔西佗陷阱”的出現(xiàn)也具有一定的積極作用。加強(qiáng)國家審計(jì)制度建設(shè)與完善，是國家權(quán)力在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的重要舉措，是“把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里”的重要具體內(nèi)容。只有把好國家審計(jì)關(guān)，國家經(jīng)濟(jì)資源才不會(huì)被濫用，有限的經(jīng)濟(jì)資源也更能得到充分的利用。而行之有效的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況，更能堅(jiān)定人民對(duì)政府執(zhí)政的公信度，樹立良好的政府形象，增進(jìn)人民群眾對(duì)政府的信任，更能惠及政府的其他政策，使其實(shí)施能力得到進(jìn)一步增強(qiáng)。

我國各級(jí)政府管理著公共財(cái)產(chǎn)和國家事務(wù)，這是國家權(quán)力的重要基礎(chǔ)，但同時(shí)也是一項(xiàng)基本的公共權(quán)力。作為監(jiān)督公共權(quán)力的部門，國家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)各級(jí)政府管理責(zé)任的實(shí)施狀況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，通過審計(jì)程序客觀地對(duì)各級(jí)人民政府經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行狀況進(jìn)行審查。傳統(tǒng)的國家審計(jì)的結(jié)果一般以書面的審計(jì)報(bào)告作為載體，在大數(shù)據(jù)快速發(fā)展的今天，一些學(xué)者更是提出將國家審計(jì)由局部發(fā)展到全面覆蓋，利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行審計(jì)，需要一定的時(shí)間進(jìn)行技術(shù)性完善，由此也可以看出，國家審計(jì)對(duì)于政府施政行為的重大意義。隨著時(shí)代的發(fā)展與科技的進(jìn)步，具有權(quán)力監(jiān)督效能的國家審計(jì)也在一步步的完善當(dāng)中，黨的十九大的召開，也進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了國家審計(jì)作為一項(xiàng)重要的國家權(quán)力，在一定程度上體現(xiàn)了其權(quán)威性。

（二）國家審計(jì)的性質(zhì)規(guī)定了權(quán)力的獨(dú)立性與權(quán)威性

法國著名的啟蒙思想家孟德斯鳩指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是條萬古不變的經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止。”國家審計(jì)作為一種權(quán)威性的監(jiān)督機(jī)制，從政治權(quán)力視角對(duì)其進(jìn)行規(guī)范與完善就顯得十分必要，只有平衡了權(quán)力關(guān)系，才能防止權(quán)力被濫用，從源頭將以經(jīng)濟(jì)獲益為根本動(dòng)機(jī)的貪腐現(xiàn)象進(jìn)行遏制，提高國家資產(chǎn)的使用效率，對(duì)我國經(jīng)濟(jì)和政治的發(fā)展起到積極的作用。

在馬克思主義的視角下， 權(quán)力制約就等于權(quán)力監(jiān)督，而權(quán)力的分配決定了權(quán)力的制約。我國屬于單一制國家，各級(jí)政府分別受上一級(jí)政府的統(tǒng)一管理，國家審計(jì)由國務(wù)院管理。國家審計(jì)又稱為政府審計(jì)，是國家的各級(jí)政府審計(jì)機(jī)關(guān)依法對(duì)被審單位的財(cái)務(wù)收支和經(jīng)濟(jì)效益所實(shí)施的審計(jì)，政府審計(jì)權(quán)力的產(chǎn)生于公共受托責(zé)任。要改善國家審計(jì)的權(quán)力制約機(jī)制，首先要弄清楚我國對(duì)于審計(jì)權(quán)力的監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置。由于國家審計(jì)獨(dú)立于一般行政機(jī)構(gòu)，由國務(wù)院設(shè)立，不受其他行政機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體及個(gè)人的約束，因此具有獨(dú)立性和權(quán)威性。作為一項(xiàng)權(quán)力，只有頂層設(shè)計(jì)趨于完善，權(quán)力結(jié)構(gòu)輸出的政治結(jié)果才會(huì)朝著一個(gè)積極的方向發(fā)展，審計(jì)制度的設(shè)計(jì)也關(guān)乎國家審計(jì)權(quán)力監(jiān)督與制約的根本的正確性與合理性。

（三）國家審計(jì)與權(quán)力制約形成良性的制約與促進(jìn)關(guān)系

在我國，有關(guān)政治權(quán)力的理論主要為馬克思主義權(quán)力制約理論，分析國家審計(jì)制度中的權(quán)力因素，并針對(duì)性地提出建議和對(duì)策，是促進(jìn)我國審計(jì)制度的發(fā)展與完善，實(shí)現(xiàn)國家全面現(xiàn)代化中的重要一環(huán)。

財(cái)政經(jīng)濟(jì)問題常常被詬病之處在于其呈現(xiàn)出隱蔽性、特殊性和復(fù)雜性，因此需要不斷加大審計(jì)的廣度和深度。國家審計(jì)制度的設(shè)計(jì)關(guān)系到“源頭”的正當(dāng)性與合法性，相當(dāng)于控制“水源”的純凈，保證具體審計(jì)活動(dòng)的有效實(shí)施，即“水流”的干凈。只有當(dāng)制度設(shè)計(jì)是權(quán)力達(dá)到了制約效果，那么國家審計(jì)的合法性也將更好地得到保障。反過來，當(dāng)國家審計(jì)更具有公信力之時(shí)，國家權(quán)力也更具有公信力。

二、國家審計(jì)的權(quán)力分配模式

在任何政治體系當(dāng)中，政治權(quán)力都不是被平均分配的。而權(quán)力的分配關(guān)系到社會(huì)制度的合理與穩(wěn)定性問題。在政治學(xué)研究當(dāng)中，一些學(xué)者將政治權(quán)力的分配分為了幾種模式：一是精英主義模式；二是多元主義模式；三是法團(tuán)主義模式；四是馬克思主義模式。我國改革開放以來，在我國政治權(quán)力的設(shè)置方面，主要遵循的是馬克思主義模式。那么，在權(quán)力分配的視角下，可以看到最基本的合理原則就包括：結(jié)構(gòu)分化原則；多元主義原則；精英主義原則；公開競(jìng)爭(zhēng)原則。對(duì)應(yīng)的可以推出，要想在我國權(quán)力分配視角下對(duì)國家審計(jì)制度進(jìn)行完善，主要也應(yīng)該著力于這四個(gè)層面。因此，國家審計(jì)作為一項(xiàng)國家權(quán)力，從根本上來說，馬克思主義權(quán)力分配模式也應(yīng)在貫徹當(dāng)中，體現(xiàn)出國家審計(jì)制度的權(quán)威。

恩格斯在《集權(quán)與自由》最后總結(jié)道：“集權(quán)是國家的一條原則，但也正因?yàn)榧瘷?quán)，才不可避免地使國家超越自己的范圍，使國家把自己這個(gè)特殊的東西規(guī)定為普遍物、至高無上者，并希圖取得只有歷史才具有的權(quán)限和地位。國家并不像人們所認(rèn)為的那樣，是什么絕對(duì)自由的實(shí)現(xiàn)……而僅僅是客觀自由的實(shí)現(xiàn)。要實(shí)現(xiàn)與絕對(duì)自由相等的真正的主觀自由， 需要的是其他的實(shí)現(xiàn)形式，而不是國家?！钡拇_，國家審計(jì)作為國家制度，就是國家權(quán)力的一種框架，既有效地保證了國家對(duì)于宏觀經(jīng)濟(jì)的有效干預(yù)，又實(shí)施了國家對(duì)經(jīng)濟(jì)的有力監(jiān)督。在馬克思主義權(quán)力分配原則之下，可以看到，結(jié)構(gòu)分化原則和多元主義原則，是權(quán)力的集中與相互制衡特點(diǎn)的集中體現(xiàn)。其中，結(jié)構(gòu)分化原則十分符合我國幅員遼闊、結(jié)構(gòu)復(fù)雜的特征，國務(wù)院的統(tǒng)一管理實(shí)現(xiàn)了一個(gè)“總閘門”的有效制度保證，而省、市等分級(jí)管理則保證了國家審計(jì)的覆蓋范圍；多元主義原則則避免了權(quán)力的過于集中，由國務(wù)院統(tǒng)一監(jiān)督，各級(jí)審計(jì)單位的上一級(jí)管理下一級(jí)的權(quán)力模式，是國家審計(jì)的權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置，而公眾也是國家審計(jì)制度監(jiān)督的一類重要組成，在多主體的監(jiān)督模式之下，更有效地保證了國家審計(jì)制度的健康運(yùn)行。

三、在政治權(quán)力分配原則之下完善國家審計(jì)制度的建議

通過對(duì)國家審計(jì)權(quán)力分配的視角之下的分析，可以得出完善國家審計(jì)制度的思路與路徑。

首先，明確國家審計(jì)主體機(jī)構(gòu)的配置，加強(qiáng)公眾監(jiān)督制度的完善。中國的審計(jì)部門不是執(zhí)法部門，其屬性屬于監(jiān)督與評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)狀況的管理部門。這就決定了其獨(dú)立性與權(quán)威性。我國審計(jì)署是“由國務(wù)院設(shè)立，對(duì)國家的財(cái)政金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，并且不受其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體以及個(gè)人的干涉?！币虼藦臋?quán)力分配角度來看，我國的審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立行使的審計(jì)監(jiān)督權(quán)具有獨(dú)立性。然而，除了制度設(shè)計(jì)的層級(jí)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置，作為公眾監(jiān)督，也應(yīng)從制度的角度對(duì)其進(jìn)行完善。公眾往往能起到不同于專門機(jī)構(gòu)的監(jiān)督效果，但限于其權(quán)限與監(jiān)督通道，往往需要更加完善的機(jī)制來輔助其發(fā)揮監(jiān)督作用。國家審計(jì)是我國社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系中的主導(dǎo)力量。國家審計(jì)是我國的三大審計(jì)制度之一，作為頂層制度設(shè)計(jì)的一部分產(chǎn)物，決定著我國政治輸出與國家表現(xiàn)的頂層設(shè)計(jì)。

其次，嚴(yán)格把關(guān)國家審計(jì)機(jī)構(gòu)人員的專業(yè)能力與素養(yǎng)。審計(jì)作為一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)，其行為獨(dú)立于經(jīng)濟(jì)行為體，是一種以第三方角度實(shí)施的監(jiān)督。其主體包括專門從事審計(jì)工作的專業(yè)機(jī)構(gòu)或者是專業(yè)執(zhí)業(yè)人員，在我國有國家審計(jì)機(jī)關(guān)以及專門從事會(huì)計(jì)工作的事務(wù)所，以及其從業(yè)人員。加強(qiáng)其專業(yè)素養(yǎng)，注重審計(jì)人才的培養(yǎng)，是人才方面值得提升的地方。例如，可以在適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)提高從事國家審計(jì)工作的專業(yè)門檻，同時(shí)提升該職業(yè)人員的思想道德素養(yǎng)要求，使國家審計(jì)人員在具備更加優(yōu)良的道德素養(yǎng)的基礎(chǔ)上，充分地發(fā)揮其專業(yè)能力。

最后，根據(jù)公開與競(jìng)爭(zhēng)原則，進(jìn)一步保障國家審計(jì)結(jié)果的公平與公開性。一般來說，審計(jì)的客體，也就是審計(jì)對(duì)象指的就是被審計(jì)經(jīng)濟(jì)行為體的財(cái)務(wù)收支等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。這就意味著通過國家審計(jì)，不僅財(cái)政結(jié)果能夠在審計(jì)報(bào)告當(dāng)中得到體現(xiàn)，其收支活動(dòng)與其他的經(jīng)濟(jì)信息活動(dòng)也通過審計(jì)報(bào)告得到反映。在政府電子化的今天，這一體現(xiàn)國家經(jīng)濟(jì)信息的審計(jì)報(bào)告作為一種信息載體，也可以在一定程度上采取公開的方式，在不泄露國家機(jī)密，不危害國家安全的基礎(chǔ)上，進(jìn)行相關(guān)的信息公開。在這一客觀前提下，審計(jì)活動(dòng)所進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)信息搜集活動(dòng)也能夠非常有效直觀地體現(xiàn)出審計(jì)對(duì)象的真實(shí)性以及效益性。公眾作為納稅人，有權(quán)利知情國家財(cái)產(chǎn)的去向與使用狀況，保障審計(jì)結(jié)果的透明性和公開性，有利于避免一些不法的暗箱操作，避免國家財(cái)產(chǎn)的不當(dāng)流失，發(fā)揮部門與公眾共同的監(jiān)督作用。

四、結(jié)語

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展，新的歷史時(shí)期的到來之時(shí)，在彰顯我國國際地位的同時(shí)，也意味著我國面臨更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。作為國家政權(quán)機(jī)關(guān)的國家審計(jì)機(jī)構(gòu)，是國家治理的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其作用解決國家治理中出現(xiàn)的各種問題。基于權(quán)力分配視角，國家審計(jì)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的監(jiān)督職能，采取在制度設(shè)計(jì)與精英培養(yǎng)等方面進(jìn)行完善，持續(xù)推動(dòng)國家經(jīng)濟(jì)與政治現(xiàn)代化建設(shè)。無論是審計(jì)制度的設(shè)置合理性方面，還是具體實(shí)施過程當(dāng)中需要的精英人才方面，以及從業(yè)人員的思想政治覺悟和紀(jì)律規(guī)范提升的角度，都對(duì)我國國家審計(jì)制度的完善具有重要的指導(dǎo)作用。唯有把好經(jīng)濟(jì)關(guān)，通過完善的國家審計(jì)制度監(jiān)督各部門的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，才能在保證我國經(jīng)濟(jì)的健康平穩(wěn)發(fā)展，也能有效抑制乃至杜絕經(jīng)濟(jì)腐敗的發(fā)生，實(shí)現(xiàn)國家的長治久安，實(shí)現(xiàn)建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的目標(biāo)。

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（作者單位：貴州大學(xué)公共管理學(xué)院）