我國(guó)高校預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)研究綜述

史淑霞

摘要：近年來(lái)，隨著國(guó)家對(duì)高等教育經(jīng)費(fèi)和科研經(jīng)費(fèi)投入的不斷增長(zhǎng)，高校資金量增長(zhǎng)迅速，高校預(yù)算管理“重分配、輕管理”的問(wèn)題日益突出。高校預(yù)算必須建立科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制才能解決目前存在的預(yù)算資金使用效率低下、重復(fù)支出等問(wèn)題，使預(yù)算資金真正運(yùn)用到急需的地方。本文對(duì)高校預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)分三方面進(jìn)行了概述，包括高校預(yù)算管理績(jī)效相關(guān)理論、績(jī)效評(píng)價(jià)方法以及構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。最后對(duì)研究現(xiàn)狀做出了評(píng)價(jià)并展望了進(jìn)一步研究方向。

關(guān)鍵詞：高等學(xué)校；預(yù)算管理；績(jī)效評(píng)價(jià)

在高校財(cái)務(wù)管理中預(yù)算管理是整個(gè)財(cái)務(wù)管理的基礎(chǔ)，同時(shí)也是核心。構(gòu)建一個(gè)科學(xué)高效的預(yù)算管理體制關(guān)系到學(xué)校的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。目前高校普遍存在著預(yù)算資金總量上的短缺與資金分配不合理導(dǎo)致的重復(fù)購(gòu)置、設(shè)備閑置、重復(fù)建設(shè)等資金使用效率低下等問(wèn)題。出現(xiàn)上述現(xiàn)象的原因是因?yàn)樵谖覈?guó)高校預(yù)算一直存在“重投入、輕產(chǎn)出，重分配、輕管理”的情況，對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果缺乏相應(yīng)的責(zé)任機(jī)制和獎(jiǎng)懲制度。由于缺少績(jī)效考核，使得預(yù)算年度內(nèi)預(yù)算執(zhí)行情況不明確，不必要支出、重復(fù)支出較多，造成資源浪費(fèi)。也正是由于缺少績(jī)效考評(píng)，沒(méi)有獎(jiǎng)懲制度，高校各部門缺乏預(yù)算執(zhí)行管理的責(zé)任意識(shí)，預(yù)算執(zhí)行中存在的問(wèn)題得不到糾正，下一年依然會(huì)出現(xiàn)同樣的問(wèn)題。如果能夠建立一套科學(xué)的合理的高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，績(jī)效考評(píng)的結(jié)果與資金負(fù)責(zé)人的業(yè)績(jī)考核掛鉤，建立獎(jiǎng)勵(lì)與追責(zé)機(jī)制，勢(shì)必會(huì)調(diào)動(dòng)各部門預(yù)算管理的積極性，更加注重資金的配置，提高預(yù)算資金使用效益。

近年來(lái)，我國(guó)一些學(xué)者已經(jīng)開(kāi)始對(duì)高校預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)行研究，尤其是隨著《新預(yù)算法》對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的重視。接下來(lái)，本文將從以下三方面對(duì)相關(guān)研究進(jìn)行概述，包括高校預(yù)算管理相關(guān)理論、績(jī)效評(píng)價(jià)方法以及績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建。

一、高校預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)理論

對(duì)于高校預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)方面的理論研究還比較少，可能是因?yàn)轭A(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)太具體了，我們可以擴(kuò)展到高?？?jī)效評(píng)價(jià)甚至財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)于這方面的理論研究，通過(guò)查閱相關(guān)文獻(xiàn)我們發(fā)現(xiàn)比較認(rèn)可和有深度的理論包括張男星的高?？?jī)效評(píng)價(jià)的理論構(gòu)建與自證和馬國(guó)賢的“一觀三論”，對(duì)我們進(jìn)行高校預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)研究有一定的理論指導(dǎo)意義。

2015年，張男星教授在名為《高校績(jī)效評(píng)價(jià)：實(shí)踐探索的理論思考》一文中對(duì)不具有實(shí)物產(chǎn)出的高校是否可以進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)行了理論的思考，文章指出，第一，高等學(xué)校始終從事著傳承知識(shí)、生產(chǎn)知識(shí)、傳播知識(shí)和轉(zhuǎn)化知識(shí)的活動(dòng)，既然知識(shí)是可以生產(chǎn)、保存、傳播和轉(zhuǎn)化運(yùn)用的，那么，在這些知識(shí)形態(tài)流變的過(guò)程中，就必然會(huì)產(chǎn)生出可以計(jì)量的要素。這些源自高校本體存在過(guò)程中的計(jì)量要素，就是對(duì)高校進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的合理性原子。第二，高校除了傳承、生產(chǎn)、傳播高深學(xué)問(wèn)外，也承擔(dān)著公共服務(wù)的職能，因此也享受著政府的財(cái)政撥款，政府為使財(cái)政資金發(fā)揮更高的效益，也必然會(huì)有對(duì)高校進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的要求。

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)的馬國(guó)賢2009年對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)提出了“一觀三論”基本理論體系，為高?？?jī)效評(píng)價(jià)提供了理論基石?！耙挥^三論”中的“一觀”是指“花錢買服務(wù)”的預(yù)算觀，該觀點(diǎn)指出首先公共支出的目的不是養(yǎng)人、養(yǎng)機(jī)構(gòu)，而是花錢購(gòu)買服務(wù)，要通過(guò)不斷的回答花了什么錢和多少錢，取得了什么樣的效果來(lái)構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；其次，績(jī)效指標(biāo)按照邏輯分析法應(yīng)分為投入、結(jié)果、能力和滿意四個(gè)維度，并以此四個(gè)維度建立框架；最后根據(jù)績(jī)效指標(biāo)是否能夠詮釋投入的目的對(duì)指標(biāo)優(yōu)劣做出評(píng)判。“三論”是指結(jié)果導(dǎo)向論、公共委托代理論和為“顧客”服務(wù)論。結(jié)果導(dǎo)向理論可以簡(jiǎn)化解釋為績(jī)效評(píng)價(jià)，針對(duì)的是結(jié)果而非過(guò)程，因?yàn)閷?duì)過(guò)程評(píng)價(jià)比較困難，而結(jié)果是已確定的事實(shí)，因此必須跳過(guò)過(guò)程，聚焦結(jié)果才能進(jìn)行客觀公正的評(píng)價(jià)；公共委托代理論是用來(lái)確定績(jī)效評(píng)價(jià)的責(zé)任關(guān)系的，可以借助撥款和用款的公共委托代理關(guān)系來(lái)確定。為“顧客”服務(wù)論是指是績(jī)效評(píng)價(jià)的重要指標(biāo)和改進(jìn)依據(jù)，但作者強(qiáng)調(diào)受益人滿意率也不能是唯一指標(biāo)。

二、高效預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)的方法

綜合前面的研究文獻(xiàn)，高校預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)主要采用三種方法，即層次分析法、模糊評(píng)價(jià)法和數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法。下面我們將分別介紹這三種方法的優(yōu)勢(shì)以及使用限制。

（一）層次分析法

層次分析法是在20世紀(jì)70年代由著名的美國(guó)運(yùn)籌學(xué)家Saaty T.L最早提出的。其分析問(wèn)題的基本思路是首先把復(fù)雜問(wèn)題分解為若干個(gè)組成要素，再把每個(gè)要素分解成若干更精細(xì)的要素，層層分解，形成一個(gè)有序的階梯層次結(jié)構(gòu)。然后再通過(guò)兩兩比較的方法對(duì)每個(gè)層次的組成要素的相對(duì)重要性進(jìn)行確定。最后對(duì)層次進(jìn)行總排序，排序依據(jù)就是計(jì)算出的各層組成要素對(duì)主問(wèn)題的合成權(quán)重。

層次分析法最突出優(yōu)點(diǎn)是能夠?qū)Χㄐ院投肯嘟Y(jié)合的問(wèn)題進(jìn)行解決分析，因?yàn)槠淠Ｐ涂梢詫?dǎo)入決策者的政策經(jīng)驗(yàn)以及主觀判斷。

層次分析法的局限性在于分析過(guò)程中主觀因素占很大比重，過(guò)多依賴專家的經(jīng)驗(yàn)，而且層次分析法只能解決從眾多方案中選出較為優(yōu)秀的一個(gè)方案，不能提供新的方案，因此層次分析法要與其他分析法結(jié)合使用。

（二）模糊評(píng)價(jià)法

模糊評(píng)價(jià)法是建立在模糊數(shù)學(xué)基礎(chǔ)上的一種綜合性評(píng)價(jià)方法，該方法將邊界不清、不好量化的因素用隸屬度來(lái)進(jìn)行量化，能夠?qū)⒍ㄐ栽u(píng)價(jià)轉(zhuǎn)為定量評(píng)價(jià)，因而模糊評(píng)價(jià)法適用于對(duì)受多因素制約的事物做出整體的評(píng)價(jià)。

1.模糊評(píng)價(jià)法一般分為以下幾個(gè)步驟

（1）確定模糊評(píng)價(jià)的因素集。確定因素集時(shí)根據(jù)實(shí)際情況和分析評(píng)價(jià)的目的。

（2）確定綜合評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，也就是確定評(píng)判集。

（3）構(gòu)建隸屬度函數(shù)方程式。隸屬度函數(shù)的形式比較多，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況加以分析確定，分別求出各單一因素對(duì)各個(gè)評(píng)審等級(jí)的歸屬程度。

（4）構(gòu)造評(píng)價(jià)因素的權(quán)重。

（5）模糊綜合評(píng)價(jià)結(jié)果的計(jì)算。

2.模糊評(píng)價(jià)法的優(yōu)缺點(diǎn)

模糊綜合評(píng)價(jià)法的優(yōu)點(diǎn)是能夠?qū)δ：脑u(píng)價(jià)對(duì)象經(jīng)過(guò)精確的數(shù)字處理進(jìn)行量化評(píng)價(jià)，而且可以把人的經(jīng)驗(yàn)加入，進(jìn)而達(dá)到定性和定量因素互相結(jié)合。但其缺點(diǎn)是主要靠主觀確定各要素權(quán)重，缺乏客觀性，且計(jì)算具有一定的復(fù)雜性。

（三）數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法

數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法（DEA）是一種用于評(píng)價(jià)決策單元是否有效及效率高低的統(tǒng)計(jì)方法，該決策單元可以是一個(gè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)或生產(chǎn)過(guò)程，通過(guò)投入相同類型的多種要素產(chǎn)出一定數(shù)量的產(chǎn)品，無(wú)需對(duì)投入要素和產(chǎn)出要素之間進(jìn)行關(guān)聯(lián)分析，而是以整體的投入與產(chǎn)出的相對(duì)效益確定評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，各決策單元是否DEA有效由各單元與評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)之間的距離狀況確定。

1. DEA主要步驟

（1）甄選確定研究單位，即對(duì)決策單元進(jìn)行選取，要考慮行業(yè)的特點(diǎn)和屬性。

（2）對(duì)投入和產(chǎn)出指標(biāo)分別進(jìn)行確定。如果選取的投入產(chǎn)出指標(biāo)不適當(dāng)，將會(huì)誤導(dǎo)效率評(píng)價(jià)的結(jié)果，而且被選取的投入產(chǎn)出指標(biāo)必須具有單調(diào)性，也就是任何投入指標(biāo)的增加都不會(huì)導(dǎo)致任何產(chǎn)出指標(biāo)數(shù)量的減少。

（3）DEA模型的選取。模型的選用應(yīng)從所研究問(wèn)題、研究目的與投入產(chǎn)出指標(biāo)的屬性等方面綜合考慮。

（4）評(píng)估結(jié)果的分析。

2. DEA的優(yōu)勢(shì)與限制

DEA的優(yōu)勢(shì)一是可操作性強(qiáng)、具有實(shí)用性，因?yàn)闊o(wú)需提前設(shè)定函數(shù)公式以及參數(shù)就能進(jìn)行多投入多產(chǎn)出分析；二是評(píng)價(jià)結(jié)果客觀性強(qiáng)、具有公正性，由數(shù)學(xué)規(guī)劃產(chǎn)生投入、產(chǎn)出權(quán)重，避免了主觀因素的影響。但DEA的劣勢(shì)是無(wú)法做絕對(duì)效率評(píng)價(jià)，只能做相對(duì)效率評(píng)價(jià)。

以上三種方法是運(yùn)用較多的績(jī)效評(píng)價(jià)方法，也有學(xué)者運(yùn)用其他方法進(jìn)行高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，如作者徐蕾2017年使用灰色關(guān)聯(lián)分析模型對(duì)高校財(cái)務(wù)預(yù)算進(jìn)行了績(jī)效評(píng)價(jià)，其使用灰色關(guān)聯(lián)分析模型是一種改進(jìn)后的模型，研究結(jié)果表明，該灰色關(guān)聯(lián)模型計(jì)算量小，較能反映實(shí)際的績(jī)效水平，可以用于高校財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)研究的工作中。又如李權(quán)2014年采用因子分析法進(jìn)行高校預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)，其在文中指出因子分析法的最大優(yōu)點(diǎn)是其能夠避免人為的主觀因素，因?yàn)楦鞴惨蜃拥臋?quán)重是根據(jù)各自的方差貢獻(xiàn)率大小來(lái)確定而不是主觀賦值的，從而使得評(píng)價(jià)結(jié)果客觀真實(shí)。

三、高校預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是高校進(jìn)行預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，對(duì)于指標(biāo)體系構(gòu)建方面研究較全面深入和具有一定權(quán)威性和認(rèn)可度的包括“大學(xué)財(cái)務(wù)綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系”和《高等教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》。

“大學(xué)財(cái)務(wù)綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系”是由楊周復(fù)和施建軍在2001年承擔(dān)的教育部課題《大學(xué)財(cái)務(wù)綜合評(píng)價(jià)研究》建立的，該課題當(dāng)時(shí)也獲得了世界銀行的資助。該指標(biāo)體系分三方面構(gòu)建了38個(gè)高校財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)，具體如圖1所示：

《高等教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》是由上海財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)教育績(jī)效評(píng)價(jià)研究中心與江蘇省財(cái)政廳合作從2005年5月開(kāi)始著手研究，在比較了美、英、澳、加、日等國(guó)家高等教育績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上共同研究制定，并選擇江蘇省10所院校進(jìn)行了試點(diǎn)，專家組當(dāng)時(shí)對(duì)該研究進(jìn)行了高度的肯定。

該指標(biāo)體系包括3個(gè)一級(jí)指標(biāo)、13個(gè)二級(jí)指標(biāo)及26個(gè)三級(jí)指標(biāo)。一級(jí)指標(biāo)和二級(jí)指標(biāo)如圖2所示。

另外，還有學(xué)者采用了平衡計(jì)分卡方法對(duì)高校預(yù)算管理進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，圍繞平衡計(jì)分卡的四個(gè)維度，即財(cái)務(wù)、客戶、內(nèi)部運(yùn)營(yíng)、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行構(gòu)建，如：李志剛等2013年在《基于平衡計(jì)分卡的高校預(yù)算績(jī)效管理研究》一文中指出傳統(tǒng)預(yù)算考評(píng)更側(cè)重于財(cái)務(wù)指標(biāo)，容易產(chǎn)生短期行為，有必要引入平衡計(jì)分卡為預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)提高新的思路和方式。對(duì)于圍繞四個(gè)維度進(jìn)行評(píng)價(jià)指標(biāo)構(gòu)建其也給出了相關(guān)建議，比如財(cái)務(wù)維度不應(yīng)該只考慮預(yù)算完成情況，還要著重考察資金使用效率和教育資源配置情況以及財(cái)務(wù)穩(wěn)健性方面。

顧客維度方面其認(rèn)為高校的顧客就是學(xué)生，應(yīng)主要考察大學(xué)生科技創(chuàng)新能力和畢業(yè)生就業(yè)率；高校內(nèi)部流程方面的指標(biāo)應(yīng)包括生均事業(yè)支出、本專科業(yè)務(wù)費(fèi)、教學(xué)差旅費(fèi)、教師人均科研經(jīng)費(fèi)、體育維持費(fèi)和教學(xué)儀器設(shè)備維修費(fèi)占學(xué)費(fèi)收入比率等；高校學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)維度可以考察的指標(biāo)應(yīng)包含基本辦學(xué)條件指標(biāo)、專職教師中具有碩士、博士學(xué)位的比例、教師培訓(xùn)費(fèi)、發(fā)展性支出占總支出的比例等。李權(quán)等2014年在《基于平衡計(jì)分卡的高校預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)探究》一文中構(gòu)建的基于平衡計(jì)分卡的預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系如下：財(cái)務(wù)維度指標(biāo)包括財(cái)政撥款占總收入比率、科研經(jīng)費(fèi)收入金額、自籌基建支出金額；客戶維度指標(biāo)包括教學(xué)科研設(shè)備價(jià)值、圖書資料數(shù)量、在校學(xué)生數(shù)量、畢業(yè)生就業(yè)率；內(nèi)部流程維度指標(biāo)包括學(xué)術(shù)帶頭人數(shù)量、重點(diǎn)學(xué)科數(shù)量、專職教師比例；學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)維度指標(biāo)包括科研課題立項(xiàng)數(shù)量、發(fā)表學(xué)術(shù)論文數(shù)量、舉辦學(xué)術(shù)講座次數(shù)。

總之，對(duì)于高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建不同的研究者有不同理解，這就會(huì)導(dǎo)致由于績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不同對(duì)同一預(yù)算單位的評(píng)價(jià)結(jié)果也會(huì)有差異，因此如何構(gòu)建科學(xué)合理、公正的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)顯得尤為重要。

四、對(duì)現(xiàn)有研究的評(píng)價(jià)和進(jìn)一步研究的展望

從現(xiàn)有的文獻(xiàn)來(lái)看，對(duì)高校預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)的理論研究較少，缺乏普遍認(rèn)可和水平較高的理論研究。而在高校預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)務(wù)研究方面，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建和使用的績(jī)效評(píng)價(jià)方法重復(fù)性研究較多，缺乏一定的創(chuàng)新性。

進(jìn)一步可以從構(gòu)建高校預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)理論、增強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的客觀性、全面性，及理論和實(shí)證相結(jié)合的研究方式等方面做更深入研究。

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