財(cái)政透明公開整體情況明顯優(yōu)于去年

張璐晶

公開透明是現(xiàn)代財(cái)政制度的要求。黨的十九大報(bào)告中明確提出要“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理?！?/p>

自2012年起，清華大學(xué)公共管理學(xué)院公共經(jīng)濟(jì)、金融與治理研究中心課題組每年定期發(fā)布《中國(guó)市級(jí)政府財(cái)政透明度研究報(bào)告》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》作為首發(fā)媒體持續(xù)跟蹤報(bào)道全國(guó)地級(jí)市、縣級(jí)市的“四本賬”公開情況。

《2018年中國(guó)市級(jí)政府財(cái)政透明度研究報(bào)告》（下稱“《報(bào)告》”）包含295個(gè)地級(jí)及地級(jí)以上城市和358個(gè)縣級(jí)市，涵蓋全國(guó)所有的市級(jí)政府。課題組在對(duì)采集的數(shù)據(jù)分析和研究的基礎(chǔ)上，得出“2018年地級(jí)及地級(jí)以上市政府財(cái)政透明度排行榜”和“2018年縣級(jí)市政府財(cái)政透明度排行榜”。為方便查閱，排行榜內(nèi)得分為換算成百分制后的結(jié)果。

今年排名靠前和靠后的城市是哪些？地方政府債務(wù)公開情況如何？課題組負(fù)責(zé)人、清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授俞喬接受《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者專訪時(shí)介紹，總體上今年財(cái)政透明公開的整體情況明顯優(yōu)于去年?！芭琶拔宓某鞘械梅质纸咏?，差別主要體現(xiàn)在‘地方政府債務(wù)‘產(chǎn)業(yè)投資基金和‘政府與社會(huì)資本合作（PPP）等其他重要的財(cái)政信息的公開部分?！?h3>財(cái)政“四本賬”公開情況持續(xù)提升，北京、廣州、杭州位列前三，天水、中衛(wèi)、昭通位列倒數(shù)三位

衡量政府財(cái)政透明度的核心指標(biāo)是市級(jí)政府對(duì)預(yù)算與預(yù)算執(zhí)行情況，即“四本賬”的公開情況（編者注：“四本賬”包含公共財(cái)政、政府性基金、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)以及社?；穑?。

俞喬告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者，今年各類市級(jí)政府財(cái)政信息公開情況，尤其是預(yù)決、預(yù)算執(zhí)行部分較往年有了很大的進(jìn)步，“四本賬”的公開情況較去年有所提升。今年大部分城市都給出了較為完善的2017年預(yù)算執(zhí)行以及2018年預(yù)算報(bào)告，141家地級(jí)及以上城市排名較去年有所上升。

據(jù)介紹，總體上今年財(cái)政透明公開的整體情況明顯優(yōu)于去年。按百分制，得分在60以上的城市共有87家，其中得分位于60～69之間的城市有54家，70～79的城市有31家，得分超過80的市政府共有2家。得分在50～59之間的城市政府最多，有72家；其次為得分在40～50之間的城市，有56家（見表1）。

北京、廣州、杭州三個(gè)城市政府在財(cái)政信息公開工作方面連續(xù)兩年處于前三位置，前兩名的北京市和廣州市兩市的財(cái)政公開情況難分伯仲，總分值僅存在0.28分的微小差異。

今年武漢市迎頭趕上，政府財(cái)政透明度有較大的提升，進(jìn)入了排名前五的城市行列。俞喬說，武漢市今年能夠躋身前五的原因在于“四本賬”公開方面表現(xiàn)突出。

事實(shí)上，排名前五的城市得分十分接近，差別主要體現(xiàn)在 “地方政府債務(wù)”“產(chǎn)業(yè)投資基金”和“政府與社會(huì)資本合作（PPP）”等其他重要的財(cái)政信息的公開部分。排名第五位的煙臺(tái)市即除了詳細(xì)公布“四本賬”外，對(duì)上述財(cái)政信息做了較好的披露。

排名靠后的地級(jí)市在公開情況較差的原因上也有相似之處，其中排名倒數(shù)30位的城市全都沒有對(duì)本市的2017年預(yù)算執(zhí)行和2018年預(yù)算情況的詳細(xì)表格進(jìn)行公開，大部分僅僅在報(bào)告正文中對(duì)“四本賬”某些項(xiàng)目總額加以介紹，具體細(xì)項(xiàng)則無從得知。此外，排名靠后的城市在“其他重要的財(cái)政信息”方面也表現(xiàn)不佳。

甘肅省天水市、寧夏回族自治區(qū)中衛(wèi)市以及云南省昭通市位列最后三名。

縣級(jí)市政府財(cái)政透明度公開情況與去年基本持平。今年縣級(jí)市政府財(cái)政透明度評(píng)價(jià)指標(biāo)體系與地級(jí)市政府完全相同，盡管“四本賬”的公開程度比去年好，但與地級(jí)市相比仍有較大差距，得分普遍低于地級(jí)市政府。俞喬認(rèn)為，縣級(jí)市政府的財(cái)政公開工作仍有較大的進(jìn)步空間?！爸袊?guó)的縣級(jí)城市政府仍需提高其治理水平，在機(jī)構(gòu)公開、財(cái)政預(yù)決算公開和其他信息公開方面做更進(jìn)一步的工作?！?h3>地方政府債務(wù)公開情況較去年略有改進(jìn)，但仍是最難以公開的部分

中國(guó)的地方政府債務(wù)到底規(guī)模有多大，一直是難以回答的難題。

在課題組的研究中，政府債務(wù)公開指標(biāo)包括以下具體指標(biāo)：債務(wù)限額及總額、債務(wù)類別、具體債務(wù)項(xiàng)目、各轄區(qū)債務(wù)情況。從該指標(biāo)地級(jí)及以上市政府的得分情況看，最低分為0分，最高分7.61分，平均分僅為2.48分（按百分制，債務(wù)部分滿分為11.27分）。

在295個(gè)地級(jí)及以上市政府中，共有207個(gè)公布了2017年度的全市債務(wù)限額和債務(wù)余額。其中，大多數(shù)市政府對(duì)專項(xiàng)債務(wù)和一般債務(wù)兩個(gè)類別的限額和余額進(jìn)行了全面公開。但是，具體的債務(wù)項(xiàng)目方面公開情況較差，僅有38家市政府對(duì)債務(wù)的具體使用項(xiàng)目有所公開。69.9%的地級(jí)及以上城市公布了省級(jí)劃定給本市的債務(wù)限額和當(dāng)年的債務(wù)余額，但普遍沒有對(duì)具體的債務(wù)結(jié)構(gòu)和項(xiàng)目情況加以說明?？h級(jí)市政府債務(wù)的公開情況則更不盡如人意。

絕大部分地方政府公布的2017年度債務(wù)余額在上級(jí)政府劃定的債務(wù)限額之內(nèi)。從債務(wù)類別上，目前各市公布的主要是專項(xiàng)債務(wù)和一般性債務(wù)兩個(gè)口徑。在具體債務(wù)的使用項(xiàng)目上，廣州、杭州、成都等分城市有加以說明，大部分城市較少公布此類詳細(xì)的債務(wù)資金使用信息。

地級(jí)市財(cái)政局和縣級(jí)財(cái)政局作為獨(dú)立的預(yù)算單位分別對(duì)本級(jí)債務(wù)預(yù)決算負(fù)責(zé)，但地級(jí)市財(cái)政局在每年的“兩會(huì)”上會(huì)對(duì)全市的整體財(cái)政情況做匯報(bào)，有義務(wù)對(duì)全市各縣市的債務(wù)情況進(jìn)行統(tǒng)一公開。但據(jù)課題組的統(tǒng)計(jì)，在295個(gè)地級(jí)市中，僅有74個(gè)對(duì)市內(nèi)各轄區(qū)、縣的債務(wù)限額和年度余額進(jìn)行集中公布。

2017年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（43號(hào)文件）明確要求將地方政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理。不過，當(dāng)前從法律法規(guī)上還缺乏對(duì)地方政府債務(wù)更加明確的定義和口徑。

產(chǎn)業(yè)投資基金信息與PPP項(xiàng)目的信息公開情況略有進(jìn)步

俞喬介紹，2018年的財(cái)政透明度指標(biāo)體系在第3部分“其他重要的財(cái)政信息”中調(diào)整與增加了若干項(xiàng)目。新增項(xiàng)目有“地方投融資平臺(tái)”與“事業(yè)單位預(yù)算公開”。此外，更加注重“產(chǎn)業(yè)投資基金”“專項(xiàng)資金”“政府與社會(huì)資本合作（PPP）”等項(xiàng)目的公開形式，例如是否設(shè)置專欄、是否以表格形式公開等。

“近年來，地方政府的投資類開支出現(xiàn)了新的特點(diǎn)。隨著中央政府提高對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的防范和加強(qiáng)對(duì)地方債務(wù)的管理，產(chǎn)業(yè)投資基金和PPP方式逐漸成為地方政府推動(dòng)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和區(qū)域性產(chǎn)業(yè)政策的重要方式。在這一背景下，今年的財(cái)政透明度指標(biāo)體系對(duì)產(chǎn)業(yè)投資基金公開部分以及PPP公開提出了新的要求?！庇釂陶f。

表2集中展示了總體排名前30的城市在地方政府債務(wù)、產(chǎn)業(yè)投資基金及PPP項(xiàng)目三方面的公開情況。

據(jù)介紹，在評(píng)分體系中，產(chǎn)業(yè)投資基金公開由4個(gè)具體指標(biāo)組成：是否設(shè)置產(chǎn)業(yè)投資基金專欄；是否以表格的形式公開產(chǎn)業(yè)投資基金；在政府門戶網(wǎng)站及財(cái)政局網(wǎng)站能查詢到的產(chǎn)業(yè)基金個(gè)數(shù)；是否在政府預(yù)決算報(bào)告或政府工作報(bào)告中公開產(chǎn)業(yè)投資基金總額。

《報(bào)告》顯示，從地級(jí)及以上市政府公開情況上看，設(shè)置產(chǎn)業(yè)投資基金專欄的城市一共有8個(gè)，在產(chǎn)業(yè)投資基金項(xiàng)目上得分的城市為106個(gè)，情況明顯好于去年數(shù)據(jù)。

有16個(gè)城市在政府預(yù)決算報(bào)告或政府工作報(bào)告中公開本市產(chǎn)業(yè)投資基金的規(guī)模。新疆維吾爾自治區(qū)吐魯番市在產(chǎn)業(yè)投資基金的公開上表現(xiàn)最好，單獨(dú)設(shè)置財(cái)政信息公開欄目，以表格形式呈現(xiàn)產(chǎn)業(yè)投資基金的情況，并對(duì)本市當(dāng)年的產(chǎn)業(yè)投資基金的總體規(guī)模和具體的基金情況進(jìn)行了說明。

與去年情況相比，今年已有90個(gè)地級(jí)市開設(shè)了PPP專欄，并有75個(gè)地級(jí)市以表格的形式公布PPP情況。但是，大部分城市仍采取新聞公告的方式加以公開，缺乏對(duì)PPP項(xiàng)目集中、有序的披露。《報(bào)告》PPP公開的指標(biāo)為在市政府網(wǎng)站（及財(cái)政局網(wǎng)站）上檢索到的PPP項(xiàng)目公開數(shù)目，包括項(xiàng)目名稱和項(xiàng)目金額。從公開情況上看，地級(jí)及以上市政府中仍有70個(gè)城市沒有關(guān)于PPP項(xiàng)目的公開信息。在PPP公開環(huán)節(jié)上表現(xiàn)較好的是紹興市和宜昌市，兩市政府通過設(shè)置PPP專欄，并以表格形式集中披露PPP項(xiàng)目相關(guān)信息。

俞喬介紹，公共財(cái)政公開透明作為現(xiàn)代政府治理的一個(gè)核心內(nèi)容，是建立現(xiàn)代民主問責(zé)制度與法治社會(huì)的重要起點(diǎn)，也是提高政府治理現(xiàn)代化和治理能力的組成部分。“公共財(cái)政公開透明的基本目標(biāo)是向社會(huì)公布政府的結(jié)構(gòu)與職能、財(cái)政收入與支出情況、財(cái)政政策意圖、公共部門賬戶和財(cái)政預(yù)測(cè)情況。提高財(cái)政資金使用效率的關(guān)鍵在于真正落實(shí)依法治國(guó)、確立與執(zhí)行科學(xué)的預(yù)算制度、建立有效的監(jiān)督體系。各級(jí)政府將財(cái)政資金的來源、用途都公示出來，不折不扣地貫徹預(yù)算制度。而且，通過不斷提高公共財(cái)政的公開透明程度，也為地方政府融資提供了基本依據(jù)，對(duì)于防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)有積極作用?！?/p>