網(wǎng)約車(chē)地方新政分析

譚鶴玲　黃慶

摘 要 網(wǎng)約車(chē)全國(guó)統(tǒng)一歸入許可事項(xiàng)，其具體的許可實(shí)施條件包括駕駛員資格條件在各地可以有差異，但必須以地方立法的方式來(lái)規(guī)定，不能以規(guī)范性文件作為替代。而且，這種差異性條件還要接受合法性和合理性的考量。

關(guān)鍵詞 網(wǎng)約車(chē) 地方新政 駕駛員 資格條件

中圖分類(lèi)號(hào)：D67 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.182

網(wǎng)約車(chē)基于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)產(chǎn)生的全新事物，其誕生必然具有雙面性，交通部為應(yīng)對(duì)網(wǎng)約車(chē)對(duì)行政管理過(guò)程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)于2016年7月頒行了《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》（下稱(chēng)“網(wǎng)約車(chē)管理辦法”），各地紛紛出臺(tái)了網(wǎng)約車(chē)新政，主要是征求意見(jiàn)稿，其中所規(guī)定的條件引發(fā)社會(huì)激烈爭(zhēng)論，筆者選取其中的爭(zhēng)論焦點(diǎn)之——駕駛員許可條件，梳理其差異性表現(xiàn)，探討地方規(guī)定駕駛員資格條件的權(quán)限、方式和界限，為以后各地出臺(tái)正式的新政提供參考。

一、地方有權(quán)進(jìn)一步規(guī)定網(wǎng)約車(chē)駕駛員資格許可的差異化條件

（一）網(wǎng)約車(chē)作為一項(xiàng)行政許可的設(shè)定依據(jù)

“網(wǎng)約車(chē)管理辦法”在法律效力層級(jí)上屬于部委規(guī)章?！熬W(wǎng)約車(chē)管理辦法”中明確了車(chē)輛運(yùn)營(yíng)證、駕駛員客運(yùn)資格證、出租車(chē)經(jīng)營(yíng)許可證的實(shí)施機(jī)關(guān)為縣級(jí)以上地方人民政府出租汽車(chē)行政主管部門(mén)。對(duì)于設(shè)立這三項(xiàng)行政許可的條件則由交運(yùn)輸部通過(guò)《出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理規(guī)定》（2014）和《出租汽車(chē)駕駛員從業(yè)資格管理規(guī)定》（2011）予以明確。

鑒于此，交通部等部委聯(lián)合制定“網(wǎng)約車(chē)管理辦法”對(duì)網(wǎng)約車(chē)的許可主體和許可條件作出了具體規(guī)定。由此可見(jiàn)，關(guān)于網(wǎng)約車(chē)的許可，中央層面已經(jīng)作出了設(shè)定和規(guī)定，包括兩個(gè)部分：一是以國(guó)務(wù)院采用發(fā)布決定的形式設(shè)定行政許可確定包括網(wǎng)約車(chē)在內(nèi)的出租車(chē)，二是以部委規(guī)章的形式對(duì)實(shí)施網(wǎng)約車(chē)許可作出具體規(guī)定，包括對(duì)許可條件作出具體規(guī)定。

網(wǎng)約車(chē)作為基于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)而實(shí)現(xiàn)的約車(chē)、用車(chē)的出租汽車(chē)服務(wù)。國(guó)務(wù)院關(guān)于出租汽車(chē)服務(wù)以決定的形式發(fā)布，關(guān)于網(wǎng)約車(chē)行政許可的相關(guān)規(guī)定不違反上位法《行政許可法》的規(guī)定以及《國(guó)務(wù)院行政許可決定》的要求。

（二）地方進(jìn)一步規(guī)定網(wǎng)約車(chē)許可條件的依據(jù)

地方政府可否在對(duì)出租汽車(chē)服務(wù)的行政管理過(guò)程中關(guān)于網(wǎng)約車(chē)駕駛員的資格以及網(wǎng)約車(chē)運(yùn)輸證的發(fā)放條件及其相關(guān)規(guī)定依照地方實(shí)際予以進(jìn)一步的細(xì)化呢？沈?？≌J(rèn)為地方政府對(duì)于授權(quán)條件的進(jìn)一步細(xì)化有違《行政許可法》第18條之規(guī) ，仔細(xì)審視《行政許可法》第18條之規(guī)定，是對(duì)行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)、行政許可的條件和程序的一般條款。所以關(guān)于地方政府是否有權(quán)進(jìn)行進(jìn)一步的行政許可還應(yīng)當(dāng)結(jié)合發(fā)證法的其他規(guī)定予以適用，從《行政許可法》第12條至15條的法律解釋視角出發(fā)解讀關(guān)于網(wǎng)約車(chē)行政許的規(guī)范性?xún)?nèi)容，行政許可包含行政許可條件，依《行政許可法》第16條之規(guī)定，地方政府及人大可以通過(guò)制定地方法規(guī)和地方政府規(guī)章的方式對(duì)行政許可的許可條件等予以進(jìn)一步的細(xì)化。

綜上，網(wǎng)約車(chē)的許可條件可以由部委規(guī)章和地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章來(lái)加以規(guī)定。地方和部委同樣對(duì)一項(xiàng)許可具有制定實(shí)施條件等的權(quán)力，這就導(dǎo)致了網(wǎng)約車(chē)地方新政與交通部規(guī)章形成了差異化局面，而且各地之間也呈現(xiàn)差異化。學(xué)界通說(shuō)認(rèn)為現(xiàn)行的網(wǎng)約車(chē)新規(guī)，“需要依賴(lài)地方性的具體規(guī)定而得以有效的落地。落地，就要接地氣，就要根據(jù)不同地方的情況而進(jìn)行差別化的、在地化的管理。”

二、地方必須以立法方式規(guī)定網(wǎng)約車(chē)駕駛員資格許可的差異化條件

截止2016年11月1日，僅杭州、寧波、泉州和莆田四座城市發(fā)布正式的實(shí)施細(xì)則，這些實(shí)施細(xì)則在當(dāng)?shù)毓俜骄W(wǎng)站上都列入行政規(guī)范性文件的類(lèi)型，在屬性上屬于行政規(guī)范性文件。再比如關(guān)于《武漢市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理實(shí)施細(xì)則》公開(kāi)征求意見(jiàn)的函也是為實(shí)施地方網(wǎng)約車(chē)新政出臺(tái)的行政規(guī)范性文件而征求公眾意見(jiàn)目的在于為增強(qiáng)政府工作的透明度，提高政策制定的科學(xué)性，可見(jiàn)武漢市將擬出臺(tái)的網(wǎng)約車(chē)新政定位為"政策";再如北京市交通委發(fā)布通知明確制將定中的北京市網(wǎng)約車(chē)新政界定為政策性文件。

正如前文的分析，如果地方要對(duì)網(wǎng)約車(chē)許可的具體實(shí)施有差異化的內(nèi)容，就涉及許可條件設(shè)定問(wèn)題，按照《行政許可法》第17條的規(guī)定，規(guī)范性文件不能設(shè)定許可事項(xiàng)，也不能對(duì)上位法設(shè)定的許可事項(xiàng)作出具體實(shí)施的規(guī)定。地方網(wǎng)約車(chē)新政以規(guī)范性文件來(lái)規(guī)定差異化的許可條件有違《行政許可法》。

簡(jiǎn)言之，地方網(wǎng)約車(chē)新政以規(guī)范性文件來(lái)規(guī)定差異化的許可條件有違《行政許可法》，必須通過(guò)地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章等立法形式來(lái)設(shè)定網(wǎng)約車(chē)許可的具體實(shí)施條件。

三、地方新政規(guī)定網(wǎng)約車(chē)駕駛員資格許可條件的合法、合理性

（一）地方新政中駕駛員資格許可條件的合法性

學(xué)界通說(shuō)認(rèn)為目前部分地方出臺(tái)的網(wǎng)約車(chē)新政中關(guān)于駕駛員資格的條件限制超出了上位法的范疇，但事實(shí)上在部委規(guī)章和地方立法之上沒(méi)有上位法對(duì)網(wǎng)約車(chē)許可的條件等作出規(guī)定，這就意味著部委規(guī)章和地方立法非常大的自由空間。但是《行政許可法》第15條第2款對(duì)地方設(shè)定許可作了特別的限制性規(guī)定，對(duì)此，筆者認(rèn)為是針對(duì)許可事項(xiàng)設(shè)定問(wèn)題的，《行政許可法》第15條第2款的適用對(duì)象是地方性法規(guī)以及省級(jí)（自治區(qū)、直轄市）人民政府規(guī)章，同時(shí)第15條第一款的規(guī)定了省級(jí)政府可以設(shè)立臨時(shí)性的行政許可，法無(wú)授權(quán)不可為，所以其他的政府規(guī)章無(wú)權(quán)設(shè)定行政許可事項(xiàng)。第15條沒(méi)有列明所有的地方政府規(guī)章，所以整個(gè)條文是規(guī)定許可事項(xiàng)的設(shè)定權(quán)限，而不包含具體實(shí)施的規(guī)定。

出于此，有學(xué)者指出區(qū)分設(shè)定和規(guī)定。二者的區(qū)別在于設(shè)定與規(guī)定是否已有上位法存在作為其依據(jù)。設(shè)定的含義是行政機(jī)關(guān)首次經(jīng)其批準(zhǔn)才準(zhǔn)予從事某種行為而進(jìn)行的行政行為，意即在進(jìn)行行政機(jī)關(guān)設(shè)定之前從事這種行為是不被準(zhǔn)許的，行政機(jī)關(guān)的設(shè)定行為是在業(yè)已規(guī)定好的行政許可事項(xiàng)的細(xì)化和進(jìn)一步明確，這是符合《立法法》的相關(guān)規(guī)定的，但是行政機(jī)關(guān)不得在規(guī)定之外增設(shè)行政許可事項(xiàng)。

網(wǎng)約車(chē)作為一個(gè)行政許可事項(xiàng)是由全國(guó)統(tǒng)一設(shè)定的，體現(xiàn)在國(guó)務(wù)院的決定中。各地的權(quán)力空間在于規(guī)定實(shí)施問(wèn)題，可以有所不同。《出租汽車(chē)駕駛員從業(yè)資格管理規(guī)定》明確了駕駛員的從業(yè)資格有兩項(xiàng)條件：第一，具有機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛資格三年以上;第二，近3年內(nèi)無(wú)重大以上且負(fù)同等以上責(zé)任的交通事故。而《湖北省出租汽車(chē)客運(yùn)管理辦法》在對(duì)網(wǎng)約車(chē)駕駛員資格條件上較為詳盡，分別從駕齡、身份證明、熟悉本地情況以及取得從業(yè)證四個(gè)方面對(duì)網(wǎng)約車(chē)駕駛員做出了規(guī)定。宜昌市與上海市關(guān)于網(wǎng)約車(chē)駕駛員資格的規(guī)定形成強(qiáng)烈反差，前者對(duì)于駕駛員資格不做另行規(guī)定，上海市則將網(wǎng)約車(chē)駕駛員資格細(xì)化為戶(hù)籍、文化程度、機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證、職業(yè)培訓(xùn)合格、遵守法律法規(guī)五個(gè)方面?？梢?jiàn)，湖北省政府規(guī)章和交通部的規(guī)章、上海市地方性法規(guī)就巡游式出租車(chē)駕駛員資格的許可條件有差異，這同樣適用于網(wǎng)約車(chē)駕駛員資格的許可條件。

筆者認(rèn)為，整個(gè)第15條都是針對(duì)許可事項(xiàng)的設(shè)定，不當(dāng)然包括許可條件的規(guī)定，因此從形式來(lái)看，各地方對(duì)于網(wǎng)約車(chē)出臺(tái)的包括駕駛員資格在內(nèi)地差異性規(guī)定是不違法《行政許可法》第15條之規(guī)定的，同時(shí)也是合法原則的具體體現(xiàn)。

（二）地方新政中駕駛員資格許可條件的合理性

盡管說(shuō)地方新政可以立法形式來(lái)具體設(shè)定網(wǎng)約車(chē)駕駛員資格許可條件，但是目前所公布的部分條件存在合理性問(wèn)題，圍繞該許可設(shè)定主要考慮因素即安全性和服務(wù)性，主要有以下幾項(xiàng)不合理?xiàng)l件：

1.駕駛證。以河南新鄉(xiāng)市對(duì)于駕駛員資格的規(guī)定為例，除了要求駕駛員具有三年以上駕齡外還要求其持有本市核發(fā)的C1以上《機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證》。通過(guò)規(guī)定將駕照準(zhǔn)駕類(lèi)型要求予以提高的不具有合理性，從網(wǎng)約車(chē)行車(chē)安全角度出發(fā)，對(duì)于《機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證》的要求主要目的在于車(chē)證對(duì)應(yīng)，保證乘車(chē)人員安全，且《機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證》作為可以在全國(guó)范圍內(nèi)通用的駕駛資格證明，無(wú)需將其限定為本市核發(fā)，這樣的限定具有明顯的地方保護(hù)主義傾向，也對(duì)網(wǎng)約車(chē)行車(chē)風(fēng)險(xiǎn)的防范無(wú)實(shí)質(zhì)性作用。

2.文化程度。雖然初中文化的要求并不高，但是否作為一項(xiàng)條件還待商榷。作為網(wǎng)約車(chē)駕駛員，安全與服務(wù)質(zhì)量是乘客最主要的關(guān)注點(diǎn)。司機(jī)熟悉道路、駕駛技術(shù)嫻熟、服務(wù)質(zhì)量保證、駕駛安全是網(wǎng)約車(chē)運(yùn)營(yíng)的所應(yīng)當(dāng)具備的條件，這些條件與駕駛員文化程度沒(méi)有太大關(guān)系，這不僅限制了司機(jī)的自由職業(yè)，而且也沒(méi)達(dá)到減少市場(chǎng)準(zhǔn)入管制的要求。

3.年齡。各地對(duì)巡游式出租車(chē)駕駛員的年齡以法定退休年齡為準(zhǔn)，部分地方對(duì)網(wǎng)約車(chē)駕駛員年齡的規(guī)定也欠妥當(dāng)。

4.戶(hù)籍。戶(hù)籍制度是我國(guó)特色社會(huì)管理制度，但在勞動(dòng)就業(yè)和職業(yè)選擇上不應(yīng)該以戶(hù)籍加以限制，完全限制為本市戶(hù)籍、規(guī)定居住期限的長(zhǎng)短等實(shí)際上是違反就業(yè)平等的，而且也與安全性、服務(wù)性無(wú)關(guān)。作為行政許可條件，規(guī)章的設(shè)置應(yīng)當(dāng)考慮相關(guān)因素，對(duì)設(shè)置于法律行為不相關(guān)的因素，屬于行政恣意濫權(quán)。

5.部分違法行為。駕駛員進(jìn)入網(wǎng)約車(chē)行業(yè)從事出租汽車(chē)服務(wù)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行誠(chéng)信記錄和違法犯罪記錄的調(diào)查，這是必要的前置程序，也是保證網(wǎng)約車(chē)健康運(yùn)行的前提以及保障乘車(chē)人員安全的必要手段。犯罪記錄的調(diào)查應(yīng)當(dāng)?shù)幌抻趽尳?、?qiáng)奸、猥褻、綁架、危險(xiǎn)駕駛罪、醉酒駕駛等嚴(yán)重暴力犯罪，不包括一般的刑事犯罪。嚴(yán)重的暴力犯罪涉及對(duì)于公民人身財(cái)產(chǎn)和社會(huì)公共安全的嚴(yán)重侵犯。非法記錄主要是經(jīng)常違反交通安全法，如超速、追車(chē)等嚴(yán)重違反交通安全法的行為，但不包括偶然事件和少量違法記錄。 一些違法行為與安全和服務(wù)無(wú)關(guān)。例如，假冒巡航汽車(chē)和其他非法客運(yùn)業(yè)務(wù)的操作和逾期未處理的道路交通違章行為不被接受為駕駛資格條件。通過(guò)對(duì)網(wǎng)約車(chē)地方新政的分析，在對(duì)駕駛員資格的限定上，應(yīng)當(dāng)遵循行政法基本原則，無(wú)論是國(guó)務(wù)院精簡(jiǎn)行政管權(quán)限，還是《行政許可法》的要求，都應(yīng)該減少行政權(quán)對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入的干預(yù)，對(duì)駕駛員資格的限定以及行政許可需要進(jìn)行科學(xué)的認(rèn)定，更多地加強(qiáng)事中事后監(jiān)督管理，通過(guò)加強(qiáng)網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)的監(jiān)管以及商業(yè)手段解決監(jiān)管模式的合法性，督促平臺(tái)公司監(jiān)管龐大的個(gè)體從業(yè)駕駛員。

注釋?zhuān)?/h3>

沈福俊.網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)行政許可設(shè)定權(quán)分析——以國(guó)務(wù)院令第412號(hào)附件第112項(xiàng)為分析視角.上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào).2016，18（6）.105-114+127.

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