財(cái)政視閾下我國(guó)低收入群體住房保障水平的實(shí)證研究

袁 月

(山東財(cái)經(jīng)大學(xué),山東 濟(jì)南 250014)

一、我國(guó)住房保障水平現(xiàn)狀

住房不僅是人們得以生存、運(yùn)行并發(fā)展的物理空間,也是全國(guó)人民和家庭在定居地生活的環(huán)境和社會(huì)交往的場(chǎng)所。所謂住房保障,是指政府在對(duì)低收入家庭實(shí)行分類保障過(guò)程中根據(jù)限定供應(yīng)對(duì)象、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、銷售價(jià)格或租金標(biāo)準(zhǔn),提供具有社會(huì)保障性質(zhì)的住房。十九大報(bào)告提出了“堅(jiān)持房子是用來(lái)住的、不是用來(lái)炒的定位,加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度,讓全體人民住有所居”。十九大后第一次中共中央政治局會(huì)議提出,加快住房制度改革和長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)是2018年要著力抓好的一項(xiàng)重點(diǎn)工作。“經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期努力,中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代,這是我國(guó)發(fā)展新的歷史方位。”在此背景下繼續(xù)推進(jìn)我國(guó)住房保障改革、擴(kuò)大政府對(duì)住房保障體系的財(cái)政供給成為時(shí)代賦予中央與地方政府的重大命題。

住房保障作為社會(huì)保障體系的重要組成部分,受到政府的高度關(guān)注。自2003年8月國(guó)務(wù)院在《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》(國(guó)發(fā)〔2003〕18號(hào))中首次以文件形式正式提出“加快建立和完善適合我國(guó)國(guó)情的住房保障制度”開(kāi)始,通過(guò)住房市場(chǎng)化,使得城市各階層居民的住房狀況得到極大的改善。隨著城市住房?jī)r(jià)格飛速上漲,2008年，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2008〕131號(hào)),我國(guó)政府開(kāi)始強(qiáng)調(diào)住房保障工作的落實(shí),為社會(huì)保障發(fā)展過(guò)程中的住房困難掃除障礙。經(jīng)過(guò)多年的探索,在將國(guó)外住房保障經(jīng)驗(yàn)與我國(guó)基本國(guó)情相結(jié)合的基礎(chǔ)上,我國(guó)對(duì)低收入群體實(shí)施的住房保障政策初見(jiàn)成效,地方財(cái)政對(duì)住房保障的投入也逐年加大。2011—2017年,我國(guó)城鎮(zhèn)保障安居工程建設(shè)已完成投資9.83萬(wàn)億元。2018年12月21日發(fā)布的《中國(guó)住房保障發(fā)展報(bào)告》指出,我國(guó)已經(jīng)建立多渠道、多元化的住房保障制度體系,住房保障工作取得了顯著成果。2008—2017年十年間,我國(guó)已有累計(jì)1億多棚戶區(qū)居民“出棚進(jìn)樓”。根據(jù)2018年《政府工作報(bào)告》,2018年中央財(cái)政不斷加大地方轉(zhuǎn)移支付力度,促進(jìn)“新型城鎮(zhèn)化上臺(tái)階”,但在住房等公共服務(wù)方面仍有進(jìn)一步的提升空間。

截至2017年,我國(guó)中央和地方一般公共預(yù)算住房保障支出額均有所提升,中央住房保障支出額從2010年的386.48億元增長(zhǎng)到2017年的420.67億元,增長(zhǎng)了34.19億元,增長(zhǎng)率達(dá)108.85%;地方住房保障支出額從2010年的1 990.40億元增長(zhǎng)到2017年的6 131.82億元,增長(zhǎng)了4 141.42億元,增長(zhǎng)率高達(dá)308.07%。但住房保障支出占公共財(cái)政總支出的占比增長(zhǎng)幅度卻不容樂(lè)觀,中央住房保障支出占比甚至出現(xiàn)整體下降的趨勢(shì),如表1所示。

表1 中國(guó)2010—2017年住房保障公共財(cái)政支出統(tǒng)計(jì)

然而,居民對(duì)住房的需求卻加速增長(zhǎng),為剔除人口增長(zhǎng)的影響,我們將居民的住房需求用商品房平均銷售額表示。通過(guò)表2對(duì)比發(fā)現(xiàn),中央和地方財(cái)政對(duì)住房保障的投入資金都極為不足,加之2017年地方財(cái)政對(duì)住房保障的支出比上一年有所下降,住房保障供給的增長(zhǎng)已趕不上居民住房需求的增長(zhǎng),如圖1所示。

表2 住房保障支出與居民住房需求的增長(zhǎng)比率情況

圖1 住房保障支出與住房需求的增長(zhǎng)比率折線圖

進(jìn)入新時(shí)代以來(lái),我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)得到迅猛發(fā)展,城鎮(zhèn)化水平得到顯著提高。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示,2018年全國(guó)進(jìn)城落戶2 390萬(wàn)人,城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎?城鎮(zhèn)化率)為59.58%,比上年末提高1.06個(gè)百分點(diǎn)。而隨著我國(guó)城市化的快速發(fā)展,住房市場(chǎng)的發(fā)展與調(diào)控不僅極大地影響著國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展,而且直接關(guān)系到廣大低收入群體的切身利益。房?jī)r(jià)大幅上漲、保障資金來(lái)源渠道單一等諸多問(wèn)題日益凸顯,住房保障水平停滯不前,導(dǎo)致社會(huì)上相當(dāng)一部分低收入群體的基本住房需求得不到保障,社會(huì)不公平現(xiàn)象愈發(fā)明顯,阻礙了新時(shí)代全國(guó)人民創(chuàng)造美好生活、實(shí)現(xiàn)共同富裕的步伐。2018年年底召開(kāi)的中共中央政治會(huì)議明確提出，當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的主要矛盾仍然是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性的,國(guó)家經(jīng)濟(jì)工作必然要體現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的根本要求，在此特殊背景下,低收入家庭難以依靠自己的力量解決住房困難問(wèn)題,我國(guó)政府就難以滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活的需求,難以解決發(fā)展的不平衡不充分問(wèn)題,未來(lái)住房保障任務(wù)面臨更大挑戰(zhàn)。

因此,現(xiàn)有住房保障體系在財(cái)政供給方面仍存在一些不容忽視的問(wèn)題,政府財(cái)政介入城鄉(xiāng)低收入居民保障房的建設(shè)與配置、對(duì)住房保障制度提供合理的資金渠道,被視為政府財(cái)政履行資源配置和收入再分配職能的具體表現(xiàn),具有合理性和必要性。

二、相關(guān)文獻(xiàn)綜述

住房保障水平的調(diào)控旨在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,更好地促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。近年來(lái),隨著政府對(duì)住房保障水平的日益重視,國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)住房保障的研究文獻(xiàn)開(kāi)始大幅增加?？v觀現(xiàn)有文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn),早期的研究更多地只是對(duì)低收入群體住房進(jìn)行定性的研究,借助于邏輯推理方法,基本采用從現(xiàn)狀介紹到成因分析再到提出對(duì)策這種研究模式。在定性研究方面,分析目前我國(guó)住房保障現(xiàn)狀及發(fā)展前景的文獻(xiàn)較多。單克強(qiáng)(2018)提出,盡管20世紀(jì)末住房體制改革取得了巨大成就,住房領(lǐng)域仍然存在結(jié)構(gòu)不合理、分配不合理、過(guò)度投資和金融風(fēng)險(xiǎn)積累等突出問(wèn)題,導(dǎo)致住房建設(shè)快速發(fā)展與低收入群體住房難的嚴(yán)重矛盾。鄧海峰(2016)認(rèn)為,住房保障從根本上講,不能完全依賴市場(chǎng)機(jī)制的自發(fā)調(diào)節(jié),否則就會(huì)因市場(chǎng)失靈而出現(xiàn)嚴(yán)重的分配不公和結(jié)構(gòu)性的社會(huì)矛盾。孫守紀(jì)、孫潔(2013)認(rèn)為我國(guó)社會(huì)保障性住房普遍受到資金瓶頸、土地瓶頸制約,需進(jìn)一步明確政府在住房社會(huì)保障制度中的職責(zé),同時(shí)擴(kuò)大社會(huì)保障性住房的覆蓋面,提高住房保障的效率。對(duì)于十九大報(bào)告提出的要加快建立“多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度”,李煒、劉彥希(2018)認(rèn)為,要統(tǒng)籌各方面的力量,加快建立多主體供給、多渠道保障需要全社會(huì)的支持、理解和幫助。關(guān)于住房保障，國(guó)外文獻(xiàn)則比較多,大多數(shù)圍繞住房保障基礎(chǔ)理論、制度改革和創(chuàng)新治理等進(jìn)行分析。Scanlon、Whitehead(2007)認(rèn)為，大多數(shù)國(guó)家對(duì)于住房政策的優(yōu)先問(wèn)題之一是改善現(xiàn)有的社會(huì)住房社區(qū),以減少劣質(zhì)住房和貧困家庭的集中。Rachelle(2000)在解決低收入人群住房問(wèn)題上提出“財(cái)政資源最大化原則”,即必須努力發(fā)掘更多的資金資源,并且尋找有效使用這些資金的方式。Wood、Turnham、Mills (2008)以及Schwartz(2006)都提出住房補(bǔ)貼等住房支持是減少住房貧困及其相關(guān)社會(huì)問(wèn)題的有效途徑。

由于定性研究缺乏數(shù)據(jù)支撐,更多地還只是停留在理論分析上,因此學(xué)者們開(kāi)始運(yùn)用多種研究方法進(jìn)行定量研究,試圖發(fā)現(xiàn)影響低收入群體住房保障的因素之間的關(guān)聯(lián)程度和作用機(jī)理。然而,針對(duì)財(cái)政支出對(duì)住房保障水平影響的定量研究,受相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)限制,文獻(xiàn)數(shù)量較少,國(guó)內(nèi)現(xiàn)有文獻(xiàn)關(guān)于住房保障相關(guān)實(shí)證分析仍占少數(shù),主要集中在住房保障支出影響因素的研究。張超、黃燕芬、楊宜勇(2018)采用面板回歸分析驗(yàn)證了住房保障支出與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平“倒U型”關(guān)系的假說(shuō),得出經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是政府住房保障支出水平的決定性因素,且福利模式選擇對(duì)住房保障支出產(chǎn)生重要影響。孫聰、宋志達(dá)、鄭思齊(2017)利用北京市“城中村”調(diào)研數(shù)據(jù)對(duì)農(nóng)民工市場(chǎng)化的住房選擇行為進(jìn)行研究,在微觀層面上分析農(nóng)民工群體住房支出及其傾向性、住房需求的細(xì)分特征,得出政府可考慮引導(dǎo)農(nóng)民工從享受城市住房保障逐漸過(guò)渡到通過(guò)城市正式住房市場(chǎng)自行解決住房問(wèn)題和改善居住條件。褚超孚(2005)以浙江為例,對(duì)城鎮(zhèn)住房保障規(guī)模的影響因素分別與住房保障量或應(yīng)受保障家庭比例之間做實(shí)證相關(guān)分析或理想值的模擬分析,結(jié)果表明,人均財(cái)政收入、人均可支配收入、人均住房消費(fèi)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資和恩格爾系數(shù)對(duì)住房保障規(guī)模具有負(fù)向影響,而住房自有率對(duì)住房保障規(guī)模具有顯著的正向影響。程鴻群、袁寧、楊潔(2018)利用2010—2014年省際面板數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)我國(guó)住房保障存在的問(wèn)題并得出結(jié)論,GDP規(guī)模以及人均GDP的提高對(duì)住房保障財(cái)政投入有顯著的正向影響,同時(shí),保障性住房新增受惠群體占比與人均住房保障財(cái)政支出顯著負(fù)相關(guān),低保人數(shù)占比與人均住房保障財(cái)政支出顯著正相關(guān)。

眾多學(xué)者都對(duì)住房保障的影響因素進(jìn)行了研究,但大多數(shù)僅對(duì)部分地區(qū)抽樣調(diào)查而未擴(kuò)大到全國(guó),并且未涉及到財(cái)政支出視角下住房保障水平實(shí)證檢驗(yàn)的效果。目前雖有實(shí)證進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)因素對(duì)住房保障支出的顯著性研究,但未單獨(dú)將地方財(cái)政支出與住房保障水平相聯(lián)系,新時(shí)代背景下住房保障水平是否能與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng),這也是本文將要論述的重點(diǎn)。這一相關(guān)分析的政策含義是,根據(jù)新時(shí)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性水平,政府可對(duì)相關(guān)指標(biāo)做政策性的適度調(diào)控,使住房保障的財(cái)政支出供應(yīng)量逐步滿足廣大低收入群體的切身利益。

三、住房保障水平的影響因素分析

(一)模型設(shè)定

經(jīng)過(guò)分析,本文設(shè)定模型如下:

Xi,t=ɑlnFi,t+βiCi,t+ui,t

在模型中,被解釋變量Xi,t代表第i省在第t年的住房保障水平(單位:‰),根據(jù)前人研究的理論分析,并結(jié)合我國(guó)住房保障的實(shí)際情況,用住房保障支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比率來(lái)表示,解釋各省住房保障支出水平;自變量Fi,t代表第i省在第t年的財(cái)政支出(單位:億元)；ɑ表明地區(qū)財(cái)政支出對(duì)住房保障水平的影響是否顯著;Ci,t代表其他控制變量,包括地區(qū)最低生活保障人數(shù)占地區(qū)總?cè)丝诘谋嚷?、城?zhèn)化率、城鎮(zhèn)登記失業(yè)率、居民可支配收入(單位:萬(wàn)元)、居民消費(fèi)水平(單位:萬(wàn)元)以及社會(huì)保障和就業(yè)支出(單位:億元)，βi表明以上控制變量對(duì)住房保障水平的影響是否顯著;ui,t代表隨機(jī)誤差項(xiàng)。

(二)實(shí)證分析

本研究采用2013—2017年31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的面板數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸分析,具體結(jié)果見(jiàn)表3。

表3 住房保障水平影響程度回歸分析

注:1.*、**、***分別表示在 10% 、5% 和 1% 的顯著性水平時(shí)，拒絕估計(jì)系數(shù)為0的虛無(wú)假設(shè)
2.括號(hào)內(nèi)數(shù)據(jù)為t統(tǒng)計(jì)量，最值、均值、標(biāo)準(zhǔn)差等指標(biāo)對(duì)解釋變量沒(méi)有統(tǒng)計(jì)意義，故不在表3中列示
3.本文數(shù)據(jù)均來(lái)自國(guó)家統(tǒng)計(jì)局和《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》

在處理本面板數(shù)據(jù)時(shí)，對(duì)于使用固定效應(yīng)還是隨機(jī)效應(yīng)模型，我們進(jìn)行了Hausman檢驗(yàn)，由p值為0.0000，說(shuō)明Hausman統(tǒng)計(jì)量等于0，拒絕隨機(jī)效應(yīng)模型滿足條件的原假設(shè)，因此采用固定效應(yīng)結(jié)果作為主要說(shuō)明對(duì)象。由于ρ=0.99，故復(fù)合擾動(dòng)項(xiàng)的方差主要來(lái)自個(gè)體效應(yīng)ui,t的變動(dòng)。

(三)結(jié)果分析

由圖2可得，除東部地區(qū)的十一個(gè)省和直轄市外，中部和西部地區(qū)二十個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的住房保障水平?jīng)]有明顯增長(zhǎng)，有些省份甚至出現(xiàn)下降趨勢(shì)，西藏自治區(qū)更是在五年之內(nèi)下降了53.42%。改革開(kāi)放以來(lái)，尤其是十八大以來(lái)的五年里，我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)取得了歷史性的成就，隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，低收入群體不斷擴(kuò)大，進(jìn)而人們對(duì)于住房保障的需求也在持續(xù)上漲。住房保障體系建設(shè)的目的是從根本上解決住房問(wèn)題，在新時(shí)代背景下，我國(guó)更需要繼續(xù)推進(jìn)住房制度的改革，建立具有新時(shí)代中國(guó)特色的住房保障制度。

圖2 2013—2017年各省住房保障水平

注：從1到31依次為遼寧、北京、天津、河北、山東、江蘇、上海、浙江、福建、廣東、海南、山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、湖南、湖北、河南、廣西、內(nèi)蒙古、陜西、青海、寧夏、新疆、四川、云南、甘肅、重慶、貴州、西藏。

本文中,地區(qū)財(cái)政支出對(duì)住房保障水平的影響是研究重點(diǎn),根據(jù)模型結(jié)果,31個(gè)省的面板數(shù)據(jù)估計(jì)結(jié)果均選用固定效應(yīng)回歸分析,結(jié)論為:在以全國(guó)為樣本進(jìn)行顯著性檢驗(yàn)時(shí),地區(qū)財(cái)政支出對(duì)社會(huì)保障水平的影響是非常顯著的,并且正向影響著住房保障水平。在控制其他變量的作用后,地區(qū)財(cái)政支出每增加1%,住房保障水平就會(huì)增加0.54個(gè)單位。雖然地區(qū)財(cái)政支出對(duì)住房保障水平的影響在1%的水平下十分顯著,但住房保障水平增加的幅度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度不相匹配,甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于GDP增長(zhǎng)速度。從表4可以看出,在2013—2017年間,我國(guó)GDP一直處于增長(zhǎng)階段,而住房保障水平卻停滯不前甚至出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)?？梢?jiàn),為使我國(guó)低收入群體享有的住房保障水平適應(yīng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度,亟待加強(qiáng)政府財(cái)政對(duì)我國(guó)住房保障的支持力度。

表4 我國(guó)住房保障水平與GDP的增長(zhǎng)

十八大以來(lái),我國(guó)的地方財(cái)政支出飛速增長(zhǎng),但實(shí)證分析結(jié)果表明,從全國(guó)范圍看,各地方政府面對(duì)新時(shí)代經(jīng)濟(jì)中高速發(fā)展下居民更新更廣的住房需求并沒(méi)有改變住房保障的財(cái)政支出額,或者說(shuō),地方政府分撥給住房保障的財(cái)政支出遠(yuǎn)低于預(yù)期。究其原因,由新時(shí)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的GDP規(guī)模和政府財(cái)力快速增長(zhǎng)并未有效支持財(cái)政對(duì)住房保障的投入,我國(guó)基本民生方面的投入占GDP的比例之低是長(zhǎng)期以來(lái)一直存在的問(wèn)題。同時(shí),地方政府提供給住房保障的非財(cái)政供給比較多,地方財(cái)政對(duì)住房保障的財(cái)政資金提供不足;尤其是住房保障水平還要與特定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng),住房保障水平越高,政府在住房保障方面的支出就越多,在其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)方面的投入就會(huì)減少,從而制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此,政府對(duì)于住房保障的財(cái)政支出占比偏低,進(jìn)而解釋了雖然地方財(cái)政支出對(duì)住房保障的影響非常顯著,但變動(dòng)幅度很小的原因。

此外,在2013—2017年31個(gè)省份住房保障水平相關(guān)數(shù)據(jù)的估計(jì)結(jié)果中,除了地區(qū)財(cái)政支出以外,城鄉(xiāng)最低生活保障人數(shù)占地區(qū)總?cè)丝诘谋嚷?、城?zhèn)登記失業(yè)率、居民消費(fèi)水平以及社會(huì)保障和就業(yè)支出也具有統(tǒng)計(jì)顯著性,且對(duì)住房保障水平具有正向影響。地區(qū)最低生活保障人數(shù)占地區(qū)總?cè)丝诘谋嚷首兞肯禂?shù)為0.11,處于5%的顯著水平,表明城鄉(xiāng)最低生活保障人口占比越多,住房保障水平越高。原因可能在于,新時(shí)代我國(guó)新扶貧標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施使得低收入群體范圍擴(kuò)大,越來(lái)越多的低收入群體被政府納入住房保障范圍,最低生活保障人數(shù)增加,進(jìn)而政府用于住房保障的投入增加,住房保障水平提高。城鎮(zhèn)登記失業(yè)率變量系數(shù)為6.34,處于10%的顯著水平,表明在其他因素不變時(shí),城鎮(zhèn)登記失業(yè)率每上升1%,住房保障水平就提高6.34‰。究其原因,失業(yè)人口增加,低收入群體范圍會(huì)擴(kuò)大,從而政府需要提供更多住房保障資金來(lái)滿足更多生活困難居民的要求,提高住房保障水平。居民消費(fèi)水平變量系數(shù)為0.21,處于1%的顯著水平,表明住房保障水平隨居民消費(fèi)水平的增加而提高,這符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。社會(huì)保障和就業(yè)支出變量系數(shù)為0.000 251,處于10%的顯著水平。從理論上說(shuō),社會(huì)保障和就業(yè)支出具有一定的強(qiáng)制性和必要性,是地方政府為了維系低收入群體的基本生活水平而不得不進(jìn)行的支出,該支出越高,說(shuō)明受到保障的群體范圍越廣,住房保障水平也相應(yīng)提高,這一結(jié)果符合預(yù)期。

除以上四個(gè)顯著正向影響住房保障水平的控制變量外,城鎮(zhèn)化率和居民可支配收入對(duì)住房保障水平具有負(fù)向影響。城鎮(zhèn)化率變量系數(shù)為-3.14,處于1%的顯著水平,住房保障水平大大滯后于城鎮(zhèn)化進(jìn)程。究其原因在于，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速產(chǎn)生了大量失地農(nóng)民,加之新時(shí)代扶貧搬遷新政策還未全面落實(shí),低收入群體的住房保障問(wèn)題隨著城鎮(zhèn)化的加快日益突出。居民可支配收入變量系數(shù)為-0.33,處于1%的顯著水平,表明隨著居民可支配收入的提高,住房保障水平是降低的。

四、結(jié)論與政策建議

總體來(lái)看,我國(guó)低收入群體的住房保障水平與地方財(cái)政支出呈正相關(guān),但地方財(cái)政支出增加對(duì)住房保障水平的帶動(dòng)作用是很小的;住房保障水平與最低生活保障人數(shù)占比、居民消費(fèi)水平、城鎮(zhèn)登記失業(yè)率以及社會(huì)保障和就業(yè)支出呈正相關(guān),與城鎮(zhèn)化水平和居民可支配收入呈負(fù)相關(guān)。這一結(jié)果表明,到目前為止,地方財(cái)政支出用于住房保障的比例是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,隨著新時(shí)代經(jīng)濟(jì)水平的飛速發(fā)展,城鎮(zhèn)化水平也顯著提高,低收入群體的擴(kuò)增導(dǎo)致更多居民迫切需要解決“住房難”的問(wèn)題,我國(guó)住房保障水平已經(jīng)明顯跟不上經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。十九大報(bào)告提出“讓全體人民住有所居”,解決居住問(wèn)題對(duì)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定具有深遠(yuǎn)影響。為此,本文提出如下政策建議:

(一)擴(kuò)大住房保障財(cái)政投入規(guī)模,加大地方政府財(cái)政用于保障房的比例

前文論述表明,地方政府住房保障水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)。為改變這一現(xiàn)狀,必須擴(kuò)大住房保障投入規(guī)模,加大地方政府財(cái)政用于保障房的比例。普遍認(rèn)為,住房保障的出發(fā)點(diǎn)是解決低收入居民的住房問(wèn)題,其本質(zhì)符合新時(shí)代社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的基本要求,這使得地方政府財(cái)政成為住房保障的主要載體。地方財(cái)政應(yīng)直接出資建造保障性住房,制定有關(guān)融資、稅收、土地等方面的支持政策,加大土地出讓金計(jì)提比例,政府可研究開(kāi)征新稅種專門用于公共租賃房、共有產(chǎn)權(quán)房等保障房的建設(shè),使經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果更多地惠及困難和低收入群體;成立政府指導(dǎo)的保障性住房投資開(kāi)發(fā)公司,專門負(fù)責(zé)資金的籌集和投資,公司可以通過(guò)發(fā)行債券、購(gòu)買金融產(chǎn)品等方式從民間籌集資金,從而為保障房建設(shè)提供充足資金。同時(shí),要完善住房公積金制度,增加住房公積金的用途,全面落實(shí)住房補(bǔ)貼金,按承租人的收入水平實(shí)行層次化的資金補(bǔ)貼,提高退出住房保障的中等收入居民對(duì)住房的購(gòu)買能力以及低收入家庭的承租能力。

(二)創(chuàng)新保障方式,將財(cái)政機(jī)制作為住房保障的重要杠桿

目前在公共財(cái)政支出規(guī)模不斷擴(kuò)大的情況下,要繼續(xù)加強(qiáng)地方財(cái)政支持力度,把住房保障支出納入一個(gè)年度公共財(cái)政預(yù)算安排,多渠道保證資金來(lái)源,建立國(guó)家和省級(jí)住房保障基金,增強(qiáng)對(duì)低收入家庭住房支付的扶持力度,并保持在適度的水平,防止從一個(gè)極端走向另一個(gè)極端。由于保障性住房建設(shè)資金需求大,而售價(jià)與租金都比較低,一般開(kāi)發(fā)商難以獲取利潤(rùn),為此,政府應(yīng)將保障房資金納入財(cái)政支出預(yù)算,并利用閑置公積金和其他來(lái)源資金支持保障性住房建設(shè),拓寬廉租房建設(shè)的融資渠道;調(diào)整土地用途規(guī)劃,重點(diǎn)向保障房用地傾斜,可以向符合條件的住房困難居民提供“先租后售”的公共租賃住房模式;采用新型融資模式,如BT、TOT、PPP、PFI、REITS等方式,引進(jìn)國(guó)外或民間資本以減輕政府前期投資資金不足的壓力,并分擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn);根據(jù)各省市的規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、最低生活保障人口規(guī)模、城鎮(zhèn)化水平、失業(yè)率、住房需求、居民消費(fèi)水平及可支配收入等因素,保證一定的共有產(chǎn)權(quán)房、公共租賃房、廉租房等的供應(yīng)在住房總數(shù)中所占的比例。

(三)建設(shè)多主體供給的住房制度,建立多渠道保障的住房制度

相對(duì)而言,擁有城鎮(zhèn)戶籍的老市民中,多數(shù)家庭已通過(guò)住房制度改革、動(dòng)拆遷、住房保障或購(gòu)買商品住房等,較早解決了基本住房問(wèn)題。但新市民由于進(jìn)城時(shí)間短、收入較低、工作不穩(wěn)定等原因,毋庸置疑被列入低收入群體的范圍中,絕大多數(shù)依然沒(méi)有解決基本住房問(wèn)題,尤其是我國(guó)正處于快速城鎮(zhèn)化時(shí)期,這些低收入人群的住房難問(wèn)題更加凸顯出來(lái)。所以,地方政府應(yīng)著力解決低收入群體的住房問(wèn)題,積極建立“非營(yíng)利機(jī)構(gòu)與保障性住房建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理的體制機(jī)制”,明確非營(yíng)利住房組織的角色定位和作用,建立權(quán)責(zé)清晰、分工明確的保障性住房管理機(jī)構(gòu)以及專業(yè)化的管理小組,通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等政策優(yōu)惠促進(jìn)非營(yíng)利住房組織的形成與發(fā)展;拓寬融資渠道,解決保障房建設(shè)投資不足的難題;拓寬住房保障渠道,實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)資本共同投資建設(shè)合作型保障房、供給與需求補(bǔ)貼等多種方式并存的模式,采取多種途徑建立一個(gè)多層次的住房保障體系。

(四)立足“住有所居”,健全住房保障準(zhǔn)入退出機(jī)制

目前我國(guó)保障房總量不足,而低收入群體的范圍卻隨著城鎮(zhèn)化的加快不斷擴(kuò)大?？紤]到現(xiàn)實(shí)條件的限制,我國(guó)政府必須立足于“讓全體人民住有所居”,完善住房保障準(zhǔn)入機(jī)制,嚴(yán)格限定享有不同程度住房保障福利的收入群體,如根據(jù)地區(qū)居民收入水平制定保障性住房的準(zhǔn)入門檻,收入越低的居民應(yīng)受益越多;完善住房保障退出機(jī)制,由專門的機(jī)構(gòu)每年核定受保障居民的收入,根據(jù)收入的增加及時(shí)強(qiáng)制保障對(duì)象退出,或建立退出激勵(lì)機(jī)制與逾期未退出的處罰機(jī)制,確保需要保障的低收入人群獨(dú)享保障房。除此之外,由于經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房很容易引發(fā)嚴(yán)重的道德風(fēng)險(xiǎn),因此建議政府逐步取消經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)房的保障房地位,并嚴(yán)格控制保障房的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn),增加出租房的供給量,為低收入群體提供更多的公共租賃房和廉租住房,努力實(shí)現(xiàn)全體低收入家庭享受補(bǔ)貼,真正解決其住房困難問(wèn)題。